近年來的中央文件反覆強調，促進小農戶與現代農業發展有機銜接。在此基礎上，今年中央一號文件強調“鼓勵發展多種形式適度規模經營，健全面向小農戶的農業社會化服務體系”，並將其作為文件第5部分“強化農村補短板保障措施”中“抓好農村重點改革任務”的重要內容。細加揣摩，不難發現，健全面向小農戶的農業社會化服務體系是篇大文章，值得認真做好做實做出實效。
一、大國小農背景下小農戶的發展及其特殊重要性
大國小農是我國基本國情農情。儘管近年來我國農業規模經營迅速推進，但是小農戶仍然是我國農業發展的基本面。目前，我國農戶經營的平均規模明顯低於世界平均水平，也低於以小規模農業經營著稱的東亞近鄰日本和韓國。根據孫中華（2016）的資料，目前我國戶均經營耕地規模7.5畝，約為日本的1/4、歐盟的1/40、美國的1/400。在以2016年12月31日為普查標準時點、2016年度資料為時期資料的第三次全國農業普查中，全國共有登記農戶23027.05萬戶，其中普通農戶和規模農業經營戶分別為22629.01萬戶和398.04萬戶，分別佔登記總戶數的98.3%和1.7%；全國農業經營戶20743.16萬戶，其中規模農業經營戶僅佔1.9%。據農業農村部資料，2018年在全國農戶中，經營耕地面積10畝以下、10～30畝、30～50畝、50～100畝、100～200畝和200畝以上的農戶數分別佔農戶總數的85.2%、10.5%、2.7%、1.0%、0.4%和0.2%；在經營耕地面積10畝以下的農戶中，有佔農戶總數7.9%的農戶未經營耕地。據農業農村部2019年12月17日新聞發佈會的資料，我國有2600萬個養豬場戶，其中99%是年出欄500頭以下的中小場戶，生豬規模養殖和中小養殖場戶各提供了全國近一半的豬肉產量。
從中長期角度看，儘管我國農業規模經營仍將繼續發展，並且隨著農業勞動力轉移特別是舉家外出轉移的推進，小農戶平均經營規模也將經歷逐步擴大的過程；但是小農戶仍將是我國農業微觀組織結構的基本面，小農戶的分化和轉型仍將是貫穿我國農業現代化過程的一條主線；小農戶與家庭農場、農民合作社、龍頭企業甚至進入農業的工商資本長期共存，仍將是我國農業的普遍特徵。如果不強力實行旨在擴大農戶經營規模的引導干預政策，隨著“50後”“60後”外出農民工返鄉的增多，在我國許多地區農戶經營規模可能呈現總體平均規模擴大化和局部規模細碎化並行不悖的趨勢。因為相當一部分“50後”“60後”外出農民工返鄉從事農業經營，其主要目的可能不是藉此增加收入，而是滿足自給需求甚至“打發時間”的需要，也可能出現農戶農業經營商品化的“退化”現象。這部分外出農民工返鄉後，可能會將部分耕地流轉給他人，從而有利於擴大所在地區其他農戶的經營規模；同時仍保留部分耕地用於自身經營，導致其農戶經營規模不增反減。對於大國小農作為我國農業基本國情農情，2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》說得非常清楚，“當前和今後很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式”“既要把準發展適度規模經營是農業現代化必由之路的前進方向，發揮其在現代農業建設中的引領作用，也要認清小農戶家庭經營很長一段時間內是我國農業基本經營形態的國情農情”。
我國發展現代農業的趨勢應該是，部分小農戶會逐步退出農業成為非農戶，部分小農戶會轉型發展為家庭農場或參與農民合作社。但是，對此過程應該保持歷史耐心。操之過急，可能適得其反。更不要把小農戶誤解為中國農業的“萬惡之源”，採取歧視小農戶、排擠小農戶的政策導向。如果我們冷靜地看，小農戶是維護糧食安全和保障農產品有效供給的積極力量。我們曾經的研究顯示，就總體而言，相對於普通農戶，也即本文所說的小農戶，多數新型農業經營主體具有較強的“非糧化”傾向，要警惕支持新型農業經營主體操之過急，形成妨礙糧食安全的隱患；普通農戶是維護我國糧食安全的主力軍，忽視普通農戶的發展，容易形成對我國糧食安全保障機制的長期性損害（姜長雲，2015）。
如果我們放寬視野，小農戶的適度存在，也是維護畜產品有效供給穩定的積極力量。2019年下半年以來，隨著豬肉價格的大幅上漲，關於保障生豬供給問題的討論再度成為熱點。有人認為，2019年以來我國豬肉供給的嚴重短缺，主要是由非洲豬瘟造成的，也有人認為是前幾年環保政策實施力度過大過猛，導致許多地方不敢讓農戶養豬，隨意擴大生豬限養禁養區、搞“無豬縣市”造成的。實際上這些方面可能兼而有之。我們認為，換個角度看，當前的豬肉供給嚴重短缺，與近年來淘汰中小散養戶、推進生豬規模化經營過快也有密切關係。這些中小散養戶多屬畜牧業的小農戶。當然，擴大生豬限養禁養區和搞“無豬縣市”，也會形成加快淘汰中小散養戶的結果。但最近幾年來，淘汰中小散養戶還有一個重要原因，是在理論和政策上片面推崇規模養殖，歧視小規模養殖。在此我們並不否認養殖業規模化經營代替小規模經營是大勢所趨，也不否認引導推進養殖業適度規模經營有其合理性和必要性；只是強調中小散養戶的適度存在是穩定畜產品有效供給能力的重要支撐，推進養殖業適度規模經營應該有個水到渠成、循序漸進的過程。這樣有利於養殖業宏觀調控體系的轉型能夠及時有效地跟進。如果過快推進養殖業規模化經營對中小散養戶的替代，容易因養殖業宏觀調控能力轉型滯後，前瞻性、針對性、有效性不足，加劇保障市場供給的難度和風險。
有人經常質疑中小散養戶的經營效率沒有規模化養殖主體高，許多中小散養戶是兼營甚至副業化經營畜牧業。我們並不否認這一點。但是，中小散養戶在保障畜產品有效供給方面的特殊作用可能正在於此。因為這些中小散養戶，或者說養殖業的小農戶，不太講究經營效率，也不容易像規模化養殖戶那樣容易因市場價格的較大逆轉而退出經營。當然，也有人質疑中小散養戶的汙染排放問題較重，不像規模養殖戶做得那麼好。但是，中小養殖戶對農村環境方面的負面影響，可能也不像許多環境專家認為的那麼大。因為中小散養戶經營分散，單位排放強度低，可以較好地利用農村環境的自淨化功能，在我國許多山區丘陵地區尤其如此。在我國農村一直有個“富不養豬”的傳統。許多地區隨著農民收入水平的提高，中小散養戶本身也會逐步退出養豬經營。對此過程可以適當地加以引導，但也不宜操之過急。否則，容易放大畜產品市場供給和價格波動的風險。
此外，小農戶的適度存在，在傳承農耕文化、維護農村社會穩定、消除農村貧困、保護生態環境和生物多樣性等方面，還具有獨特而重要的作用。這有利於推進農村一二三產業融合發展，更好地發揮小農戶在鄉村振興中的特殊作用。
二、大國小農背景下農業的出路：健全面向小農戶的農業社會化服務體系
當然，小農戶與現代農業發展也有諸多不適應性。關於這個問題，我們曾經做過專門研究，詳見姜長雲（2013）。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》之所以強調要“扶持小農戶，提升小農戶發展現代農業能力”，在很大程度上正因如此。那麼，如何解決這個問題呢？正如習近平總書記在黨的十九大報告所指出的，要“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。其中一個重要路徑，就是健全面向小農戶的農業社會化服務體系（姜長雲，2018）。進一步分析為什麼要健全面向小農戶的農業社會化服務體系，要從客觀看待大國小農背景下推進我國農業發展面臨的難題談起。我們之前的研究顯示，這些難題主要有：（1）農業生產對資源和要素投入的依賴迅速增加，耕地質量退化、農業汙染加重，甚至局部生態破壞問題日趨突出；（2）農產品成本和機會成本提高、比較利益下降問題不斷加重，影響農業競爭力和可持續發展能力的提升；（3）農產品國內成本和價格高於國際問題突出，增強農業國際競爭力的重要性和緊迫性迅速凸顯；（4）農業產業鏈、供應鏈、價值鏈整合協調機制亟待健全，跨國公司對我國農業提升價值鏈、維護產業安全的挑戰明顯增多（姜長雲，2015）。
健全面向小農戶的農業社會化服務體系，可以為解決這些問題提供新路徑。比如，由亂施濫施化肥導致的農業面源汙染和土壤重金屬超標等問題，完全依靠小農戶的自覺自醒，解決起來要困難和緩慢得多。按照《全國農產品成本收益資料彙編·2018》數據，2017年我國稻穀生產每畝施用氮肥22.68公斤，摺合123.25元，不足同年全國農民人均可支配收入（13432元）的1%。在此背景下，農民有什麼積極性不亂施濫施化肥農藥？要知道，隨著收入和生活水平的提高，農民享受閒暇的效用也在不斷提高。通過農業社會化服務或農業生產性服務業，將原先由農民自己完成的施肥撒藥工作託管給專業化的農業生產性服務公司；這些專業化的服務公司不僅施肥撒藥效率高，他們還會考慮什麼時候施肥撒藥效果好，施肥撒藥多少合適。這樣可以在保證服務質量的前提下，幫助專業化服務公司節本增效，自然帶動農業化肥農藥施用量的下降。通過專業化服務公司自身節本增效的努力，順理成章地幫助農民實現了節本增效，並解決了小農戶亂施濫施化肥農藥的問題。至於通常所說的要推動農業延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈，更需要農業社會化服務體系發揮領頭雁和“粘合劑”作用。如通過各類農業生產性服務平臺整合資源、集成要素，為科技、人才、資本等高級或專業化要素植入農業產業鏈提供通道，有利於強化農業發展的要素支撐，提升農業的產業素質。通過專業化的農業設計或品牌服務公司發揮引領帶動作用，創意農業、品牌農業的發展就可以少走彎路，提升農業競爭力和品牌影響力的目標也容易落地生根。
可見，既然以小農戶為主體的農戶家庭經營是我國農業經營形式的基本面，那麼，推進農業農村現代化就不能忽視小農戶，不能缺少小農戶的積極參與並分享發展成果。推進農業農村現代化，要注意著力解決小農戶生產經營面臨的困難問題。這樣也有利於提升廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。否則，農業農村現代化將很難取得成功。要促進小農戶與現代農業發展有機銜接，健全面向小農戶的農業社會化服務體系，是一條有效路徑。健全面向小農戶的農業社會化服務體系，也為發展鄉村產業、發揮城市服務業對農村服務業，進而農村服務業對農村一二三產業融合發展的帶動作用，拓展了通道。這也有利於拓展農民就地就近轉移就業增收的機會，有利於提高農村勞動力就業質量。以此為契機，扶持小農戶、提升小農戶發展現代農業能力的道路，也將越走越寬廣。
三、用大格局做好健全面向小農戶的農業社會化服務體系大文章
1.跳出強調“配套服務”的誤區，從農業戰略性新興產業的高度重視農業生產性服務業發展
農業生產性服務業是外部化、市場化、獨立化的農業生產性服務提供者的集合體，有利於幫助小農戶解決自身解決不了、解決不好、解決得不經濟划算的問題。之前有人喜歡從配套服務體系的角度，來理解發展農業生產性服務業的重要性和緊迫性，容易把發展農業生產性服務業置於發展現代農業的從屬或依附地位。這很容易侷限於從滿足農業發展當前需求的角度，來理解農業生產性服務業的發展；把農業生產性服務業的發展庸俗化理解為發展農業的權宜之計。實際上，農業生產性服務業是現代農業的戰略性新興產業，中長期需求潛力大、成長性強，知識技術密集、創新驅動特徵顯著，對現代農業發展引領帶動作用突出，是現代農業發展中引領未來的戰略性力量。發展農業生產性服務業，是推進農業搶佔全球科技革命和產業競爭制高點的戰略工程，也是增強農業創新驅動能力、提升農業競爭力和附加值的制勝法寶。因為農業生產性服務業越來越成為現代農業產業鏈價值增值的主要源泉，成為引領農業延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈的主導力量，日益成為現代農業產業體系、生產體系、經營體系建設不可或缺的組成部分（姜長雲，2016）。推進農業發展方式轉變，促進農業高質量發展，都必須把發展農業生產性服務業放在突出地位，藉此更好地實現質量興農、綠色興農、服務強農、品牌強農。要在加強農業基本公共服務、引導農業公共服務更好地利用市場機制的同時，把推進農業生產性服務業發展的重點更好地轉向促進其市場化、產業化、社會化，著力引導農業生產性服務業增強資源整合、要素集聚、市場競爭能力。
2.促進發展農業生產託管服務的政策更好地落地生根，實施小農戶生產託管促進工程
按照《農業部辦公廳關於大力推進農業生產託管的指導意見》的界定，農業生產託管是農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委託給農業生產性服務組織完成的農業經營方式。發展農業生產託管服務，屬於發展農業生產性服務業的重要形式，也是探索推進服務規模經營的重要路徑。發展農業生產託管服務，就其本質，是將推進農業生產性服務業的規模化、產業化發展與引導小農戶或新型農業經營主體加快農業發展方式轉變、推進農業服務外包結合起來。近年來，從國家層面到地方政府，直接或相關性的發展農業生產性服務業或農業生產託管服務的政策文件很多，要注意面向發展農業生產託管服務的現實需求，解決政策落地的“最後一公里”問題。也要注意借鑑各地發展農業生產託管服務的典型經驗和先進做法，結合本地區本行業實際，進行創造性改造推廣。國家關於做好農業生產社會化服務工作的政策，已明確要進一步聚焦農業生產託管為主的服務方式，在服務對象上進一步突出支持小農戶。今後要在支持發展農業生產託管服務的同時，鼓勵創新完善對農業生產託管服務主體的支持機制，並結合實施小農戶生產託管促進工程，將支持託管服務主體節本增效降險同增強託管服務主體“服務小農戶、提高小農戶、富裕小農戶”的能力結合起來，將推進農業生產託管服務高質量發展與推進小農戶高質量參與現代農業發展結合起來。
3.科學處理農業社會化服務體系面向新型農業經營主體與面向小農戶的關係，增強農業社會化服務體系發展的系統性整體性和協同性
農業社會化服務體系面對兩種不同類型的服務對象，一是以新型農業經營主體為代表的規模化經營主體，一是以小農戶為代表的小規模經營主體。農業社會化服務體系建設應該是一個有機的整體，不可能針對兩類不同類型的經營主體各建一套服務體系。在某種意義上說，市場化、經營性的農業生產性服務主體面向規模化服務主體的服務相當於批發業務；面向小農戶的服務相當於零售業務。許多農業生產性服務主體規模大，相對於面向新型農業經營主體的服務，面向小農戶的服務容易出現成本和交易成本高的問題，不利於服務主體實現節本增效和降低風險。因此，通常相對而言，農業生產性服務主體更願意面向規模化的新型農業經營主體提供服務，這有利於增強其市場競爭力和可持續發展能力。但是，農業生產性服務主體面向新型農業經營主體提供服務，應該完全屬於市場行為，充其量在其發展起步階段，從鼓勵創新的角度，政府可以提供必要的引導和示範支持；待其轉入常規發展階段，應該主要依靠農業生產性服務主體公平參與市場競爭，在發展中培育自身的可持續發展能力。農業生產性服務主體面向小農戶提供的農業社會化服務，具有較強的外部性，盈利難、風險和不確定性強。因此，對於面向小農戶提供的農業社會化服務，政府提供必要的引導和支持，有利於激發農業生產性服務主體面向小農戶、服務小農戶、帶動小農戶的積極性和創造性。這樣也有利於推進農業社會化服務體系建設向著面向小農戶的方向紮實前進。
4.注重從小農戶最關心最直接最現實的利益問題入手，培育健全面向小農戶的社會化服務體系的興奮點
近年來，許多小農戶日益成為社會化服務的受益者。但是，有些新型農業社會化服務，農民未必知曉，對於農戶推進發展方式轉變也有一些新要求。要在注意做好示範引導的同時，引導服務組織從小農戶最關心最直接最現實的利益問題入手，聚焦農業發展的關鍵領域、薄弱環節、突出短板，創新農業生產性服務業新業態新模式。這樣不僅有利於集聚區域性、連片化的農業生產性服務需求，培育農業生產性服務業發展的興奮點；也有利於促進農業生產性服務組織更好地節本增效和降低風險，更好地實現行穩致遠。通過支持農業生產性服務業發展，引導新型農業經營主體更好地帶動小農戶成長，也有利於培育健全面向小農戶的農業社會化服務體系的興奮點。如鼓勵農業產業化龍頭企業依託農業產業化聯合體，通過統購分銷等方式，承接農業生產託管服務主體提供的服務。鼓勵農民合作社或村級集體經濟組織聯結小農戶，實現耕地集中連片耕作，更好地承接規模化農機服務公司提供的服務。這有利於幫助小農戶降低使用農業生產性服務的成本。近年來，許多地方特色農業發展很快，但特色農業營銷能力建設嚴重滯後於生產能力，加劇產品積壓滯銷和價格下跌風險，小農戶往往首當其衝。要把加強面向小農戶的產銷服務，暢通小農戶對接互聯網的渠道，作為健全面向小農戶的農業社會化服務體系的鼓勵方向，拓展小農戶與現代農業發展有機銜接的通道，鼓勵各類平臺型企業在此方面發揮引領帶動作用。要注意通過推進服務標準化、品牌化，引導農業社會化服務組織提高面向小農戶的服務質量。要注意引導不同類型的農業生產性服務組織公平競爭，優勝劣汰，增強可持續發展能力。
作者簡介：姜長雲 國家發改委產業經濟與技術經濟研究所 副所長、研究員
鄉村發現轉自：《中國發展觀察》2020年第3-4期合刊
姜長雲:今年一號文件農村改革的內容為何篇幅偏短
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姜長雲新著《鄉村振興戰略:理論、政策和規劃研究》出版
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