裁判要点：等待行政机关协调处理争议事项的期间应予扣除
法院：最高人民法院
案号：（2019）最高法行再63号
再审申请人刘某某因诉哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）、方正县人民政府（以下简称方正县政府）撤销行政复议、行政赔偿一案，黑龙江省哈尔滨市中级人民法院于2017年5月22日作出（2017）黑01行初84号行政裁定。刘某某不服，提起上诉，黑龙江省高级人民法院于2017年11月13日作出（2017）黑行终490号行政裁定。该裁定已经发生法律效力。刘某某仍不服，向本院申请再审。本院于2018年12月18日作出（2018）最高法行申9667号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。
黑龙江省哈尔滨市中级人民法院一审认为
刘某某于2016年1月29日收到哈尔滨市政府作出的哈政复决[2016]15号行政复议决定书，其应自收到决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。2017年5月10日刘某某起诉，已经超过行政诉讼的起诉期限。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第六项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条及第五十一条第二款的规定，裁定对刘某某的起诉，不予立案。刘某某不服，提起上诉。
黑龙江省高级人民法院查明
2010年4月，刘某某与黑龙江省方正县大罗密镇大罗密村村民委员会签订小块地承包合同书，承包经营本案所涉土地，期限为17年。此后，刘某某在此地建设温室、塑料大棚以及其他地上附着物。2015年6月，依据原中华人民共和国国土资源部批复、黑龙江省人民政府通知及方正县政府的征地补偿安置方案，为哈佳铁路工程建设征用农地，刘某某承包经营的农地在征地范围内。
2015年，方正县哈佳铁路建设指挥部办公室（以下简称指挥部办公室）委托评估机构对刘某某承包农地的地上构筑物及附属设施、经济作物进行评估，评估价值为1276861元，后方正县政府将补偿款存入刘某某名下账户。2015年9月29日，方正县政府组织相关部门将刘某某承包土地上的建筑物、构筑物及附属设施拆除，强制刘某某交出土地。
刘某某向哈尔滨市政府申请行政复议。哈尔滨市政府于2016年1月29日作出的哈政复决[2016]15号行政复议决定（以下简称行政复议决定）认为，方正县政府没有按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定履行法定程序，确认方正县政府将刘某某承包地上塑料大棚、日光温室等地上附着物铲除的行政行为违法 。同时，在行政复议决定中认定，方正县政府的行政行为没有给刘某某造成应支付征地补偿金额度以外的经济损失，对刘某某提出的赔偿请求不予支持。刘某某于2016年2月6日收到该行政复议决定书。2016年1月28日，哈尔滨仲裁委员会受理刘某某与指挥部办公室拆迁安置补偿纠纷的仲裁案件，后通知不予仲裁。2017年5月10日，刘某某向黑龙江省哈尔滨市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销行政复议决定，判令方正县政府赔偿违法强拆给其造成的经济损失8722149.48元，承担诉讼费用。
黑龙江省高级人民法院认为
《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第六项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。哈尔滨市政府于2016年1月29日作出行政复议决定，刘某某于2016年2月6日收到行政复议决定。刘某某不服该行政复议决定，应当在收到行政复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼，而其于2017年5月提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限。
刘某某称因为方正县政府将争议引入仲裁程序而耽误的起诉期限应予扣除的理由无法律依据，不予支持。一审裁定对刘某某的起诉不予立案正确，刘某某的上诉理由不能成立。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。刘某某仍不服，向本院申请再审称，本案系方正县政府违法强拆引发，其超过起诉期限没有在哈尔滨市政府作出行政复议决定后的法定期限十五日内提起诉讼，是因为方正县政府将纠纷解决方式引入仲裁程序，耽误了起诉期限。有新证据证明耽误起诉期限是方正县政府的原因。2017年11月15日，其与指挥部办公室达成《信访息访协议书》，2018年2月26日，方正县政府为其出具《关于刘某某行政诉讼案有关情况的说明》，承认是方正县政府的原因耽误了其起诉期限，恳请能够将双方的争议纳入诉讼渠道。根据《行政诉讼法》第四十八条第一款规定，其被耽误的期限不应计算在起诉期限内。一审裁定不予立案，二审维持一审裁定，适用法律确有错误。故请求撤销一、二审裁定，指令黑龙江省哈尔滨市中级人民法院受理刘某某的起诉。
本院另查明，2017年11月15日，刘某某与指挥部办公室达成《信访息访协议书》，主要内容为：因方正县政府引导刘某某将争议交仲裁解决，导致刘某某超过起诉期限，指挥部办公室向刘某某赔偿经济损失291495.40元，双方同意就双方纠纷由刘某某向黑龙江省哈尔滨市中级人民法院起诉，方正县政府方面予以协助。
2018年2月26日，方正县政府向本院出具情况说明，承认刘某某未在本案所涉行政复议决定送达后的15日内提起行政诉讼，是方正县政府引导其走仲裁途径并且最终与指挥部办公室达成仲裁协议所造成，并请求法院对本案立案受理。
2018年12月17日，再审审查阶段，本院询问双方当事人时，方正县政府委托诉讼代理人明确表示，“方正县政府提出意见，以已向法庭提交的刘某某有关情况的说明表述为准”，认可向本院出具的上述情况说明内容。
本院经审理查明的其他事实与原审认定的事实一致。
本院认为，本案系因行政强制行为引发的纠纷。本案焦点问题是：再审申请人刘某某因受方正县政府引导而申请以仲裁方式解决纠纷，导致其未能在复议期间届满后15日内起诉，耽误的期限应否扣除。
《行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，刘某某提供了相关证据证明方正县政府与其达成申请商事仲裁的协议，引导其将本不属于商事仲裁受理范围的行政争议申请商事仲裁。
刘某某未能在行政复议期满十五日内向人民法院提起行政诉讼，是基于对行政机关的信赖，等待行政机关就相关争议事项进行协调处理，耽误起诉期限并非其自身原因所致。
方正县政府在向本院出具《关于刘某某行政诉讼案有关情况的说明》中，也认可是方正县政府的原因耽误了刘某某的起诉期限，恳请本院将双方的争议纳入诉讼渠道。据此，本院认为，方正县政府将争议引入商事仲裁程序期间，应予扣除，不应计入起诉期限。可见，一审法院对刘某某的起诉不予立案，二审法院予以维持确有错误。
另，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定，赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。根据该条规定，
如刘某某对于行政复议决定中确认方正县政府行政行为违法的认定无异议，其有权就行政赔偿争议单独提起诉讼，请求行政赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关侵犯其财产权之日开始起算。出于实质性救济及便利救济的考虑，一审法院在起诉阶段可向起诉人释明，引导其通过单独提起行政赔偿诉讼程序实现自身主张。对于起诉人就赔偿事项单独提起的行政赔偿之诉，适用《国家赔偿法》规定的两年申请赔偿时效。以此论之，刘某某于2017年5月10日向一审法院提起行政诉讼，未超过时效。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第二项规定，裁定如下：
一、撤销黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初84号行政裁定及黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终490号行政裁定；
二、指令黑龙江省哈尔滨市中级人民法院受理本案。
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