近幾年廣東省三舊改造如火如荼鋪開，2018年以來廣州市舊村改造加速推進，政策上也做了不少修改和完善，2019年6月13日廣東省房協舉辦“廣州市舊村改造實戰研修班講座”，邀請了廣東城印城市更新研究院院長陳山、廣東省稅務系統實戰專家陳鈞興以及生態修復技術專家俞龍生，分別對三舊改造當中的舊村改造參與合作流程、稅收問題以及生態汙染調查和修復工作進行了講解，本文就廣州市舊村改造政策和具體實踐內容進行梳理探討。
一如何理解舊改
從我國人多地少的國情來看，經歷了四十年經濟高速增長之後，土地資源供給瓶頸和土地成本大幅抬升的問題已日益凸顯，對於地方政府來說，促進經濟發展需要騰出更多的土地，但面臨收儲成本和農民利益要求不斷提高的問題；對於開發商而言，企業的持續發展也需要充足和成本合理的土地作為支撐，因此，三舊改造可以說是在土地資源約束的大環境下的一種政策創新，對開發商來說也將逐漸成為未來一種主要的拿地方式。
早在2008年底廣東省就率先在全國開展了城市“三舊”改造試點，2018年4月，省國土資源廳發佈《關於印發深入推進“三舊”改造工作實施意見的通知》，明確了以“協議供地為主，公開出讓為輔”的供地方式；同年，省國土資源廳表示除重點基礎設施及民生保障項目外，不再向珠三角地區直接下達新增建設用地指標 ，實行“以存量換增量”“改三獎一”等政策，這意味著未來三舊改造可能會成為進入大灣區房地產市場最為重要，甚至是唯一的途徑。而2013年國土資源部也曾印發文件，決定在全國10個省（市、區）全面開展城鎮低效用地再開發利用工作。可見舊改未來不僅是在廣東，在全國都有望全面鋪開，在這一趨勢下，廣州市作為舊改的先行者，其政策和具體實踐有很大的學習和參考價值。
二廣州市舊村改造的主要
模式
目前廣州市的舊村改造主要包括以下三種模式：
（一）徵收儲備。由政府整理土地，負責村民住宅和村集體物業復建安置補償，整理的土地納入儲備後實施公開出讓或用於市政公用設施建設，村集體經濟組織不參與土地出讓收益分成。
（二）自主改造。由村集體經濟組織根據批覆的項目實施方案自行拆遷補償安置，由村集體經濟組織或其全資子公司申請以協議出讓方式獲得融資地塊開發融資。
（三）合作改造。由村集體經濟組織根據批覆的項目實施方案和制定的拆遷補償安置方案，通過市公共資源交易中心公開招標引進開發企業合作參與改造，村集體經濟組織可申請將融資地塊協議出讓給原農村集體經濟組織與市場主體組成的合作企業；或者通過融資地塊公開出讓引入合作企業進行改造。
以上三大模式當中，可以協議方式獲得土地、同時可由開發商扮演重要角色的主要是第三種，也即合作改造模式，具體的案例如下：
案 例
G村集體經濟組織將集體土地申請轉為國有土地，分為融資地塊與復建地塊，並與開發企業合作實施改造，具體流程是：
1、G村集體經濟組織成員表決同意項目實施方案後，按程序提交有權機關審批。項目實施方案經批覆後，該農村集體經濟組織通過市公共資源交易中心公開選擇開發企業參與改造。
2、農村集體經濟組織在組織完成房屋拆遷補償安置後，向當地國土部門申請辦理集體建設用地轉為國有建設用地手續，當地國土部門組織報批材料按程序上報省政府批准。
3、經批准轉為國有後，復建地塊採取劃撥方式供應給G村集體經濟組織，融資地塊由政府協議出讓給開發企業。
應該說，村企合作模式避免了傳統政府收儲模式中土地公開招拍掛的競價過程，可以在一定程度上降低土地成本，但舊改裡面，只要涉及引入合作企業，就必須通過公共資源交易中心的招拍掛，也即村集體制定引入合作企業的招標、掛牌、拍賣文件，報區政府審核同意後，委託市公共資源交易中心以“招拍掛”方式確定合作企業，公開擇優選擇合作企業參與改造。而招拍掛的具體選擇標準並不明確，裡面必然有許多需要前期與村集體協商的內容。
三廣州市舊村改造的基本流程
簡單來講，廣州市舊村改造基本遵循“村集體改造意願及方式表決——納入政府城市更新年度計劃——基礎數據調查、認定及公示——片區策劃方案編制及審批——實施方案編制、代表表決——區政府或市城市更新領導機構審批——實施方案經權屬人表決——實施方案批覆生效——住宅簽訂《補償安置協議》——房屋拆除——項目建設——竣工驗收——分房確權”這樣一個大致流程，下面針對幾個比較關鍵的環節進行介紹。
（一）基礎數據調查
基礎數據調查是廣州市舊村改造流程裡面最核心的一個內容。
從理論和政策層面上理解，廣州城市更新的基本原則是“政府主導、市場運作、多方參與、互利共贏”，“政府主導”原則要求政府站在全局高度上對於舊村有一個全面的瞭解和把控，“互利共贏”原則要求分配結果能夠平衡各方利益，所以全部舊村改造都要納入政府的城市更新項目庫和數據庫，而且
前期勘察整理工作由財政撥款，不允許開發商介入。更通俗來講，基數調查是劃分蛋糕的前提和基礎，不僅決定了需要給村裡的復建面積，也很大程度上決定了開發商可以最終獲得的市場銷售面積。從此次培訓班瞭解的內容來看，各方可獲面積的總體計算方式如下：
首先，以基礎數據為主要依據計算得出全面改造成本；第二，用改造成本除以樓面地價得出總建築面積；第三，總建面積減去復建面積之後剩下的融資面積，才是開發商可以面向市場銷售的面積。
基礎數據調查內容
基礎數據調查包括村的土地、房屋面積、人口、經濟產業情況、文化遺產、公建配套和市政設施等方面的內容，得出的結果是測算全面改造成本的基礎。
全面改造成本包括：1.前期費用；2.拆遷費用；3.復建費用；4.其他費用；5.拆遷獎勵費用；6.不可預見費；7.融資地塊土地出讓金；8.專項成本。一共八大方面。其中：
前期費用包括：1.現狀土地、房屋測量及核查費用；2.相關方案編制費用；3.土地勘界費用；4.地價評估費用。（前期費用由區政府支付，不允許開發商介入）
拆遷費用包括：1.臨遷費；2.拆運費；3.祠堂修繕及遷建費；4.搬家補償、電話有線視遷移費；
復建費用包括：1.住宅、商業、辦公復建費；2.獨立用地教學樓建設費；3.市政基礎設施建設費；
其他費用包括：1.不良地質處理及修復費；2.農轉用、增加掛鉤費；3.整合周邊地塊費用；
拆遷獎勵費用原則上不超過前四項之和的3%；
不可預見費原則上佔前四項之和的3%-5%；
土地出讓金以融資地塊市場評估價的20%計入成本；
專項成本是指突破核算標準或新增成本項。
（二）與村集體進行合作需要注意的政策規定和問題
關於村集體何時可以引入合作企業這一問題，2015年廣州市《城市更新辦法配套文件》規定，“項目實施方案批覆前，村集體經濟組織不得自行選取合作企業。項目實施方案批覆後，方可開展合作改造方案的擬定和項目實施主體的選擇、確認工作。參與招標企業應當承諾未參與該村更新改造基礎數據摸查和方案編制工作”，但是，由於實施方案批覆之前，還涉及到片區策劃、控規修改和實施方案制定等與開發商利益密切相關的問題，同時村集體本身也不具備這樣的專業也策劃能力，因此2017年廣州市《關於提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》將相關規定修改為“基礎數據經區政府審核公佈後，村集體經濟組織可以引入合作企業”。
更進一步的，2018年廣州市《關於進一步規範舊村合作改造類項目選擇合作企業有關事項的意見》還規定村集體可以在基礎數據調查之前引入“合作意向”企業，且規定村集體在合作意向協議可約定企業在協議之日起30日內繳納履約金，
用地面積小於30公頃的項目應提供不少於2億元履約金（現金）；用地面積大於（等於）30公頃的項目應提供不少於3億元履約金（現金）。按照該意見引入合作意向企業、繳納履約金的舊村，可以優先納入城市更新年度計劃。但需要注意的是，哪怕是成為合作意向企業，後期成為正式合作企業也需要重新按照公共資源交易中心招拍掛程序進行。
綜合來看，成為合作意向企業的好處在於可以從一開始介入舊村改造、瞭解相關信息，優先納入政府更新計劃可以加快改造進度；不好的在於可能需要先交至少2億元的履約金，同時最後還存在未必能成為合作企業的風險。
此外，在具體的合作企業要求上面，廣州市文件是最低要求，不同區政府還有更加具體的規定，比如花都區要求一級開發商資質；荔灣區要求合作企業註冊資本至少5億，有成功開展舊村改造的經驗，優先考慮在廣州市行政區域內已完成舊村全面改造案例的企業；番禺區要求總資產至少200億，近5年房屋建築面積累計竣工驗收300萬平方米以上；南沙區要求合作意向企業參選保證金至少1億元，履約保證金至少3億元等。
示例：花都區**村公開引入合作企業公告
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