3月17日，国家发改委公布《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，这也是京津冀协同发展战略提出以来，第一份城市级跨省域专项规划。
之所以专门制订通州与北三县协同发展规划，一方面由于北京城市副中心建设是国家战略下的重大部署，对未来北京以及京津冀区域格局影响深远。另一方面，北三县与北京地缘相接，却是河北省管辖的飞地，与通州一样，长时间扮演北京主城区“睡城”的角色，面临着相近的发展和治理问题。
事实上，早在2018年，北京市规划委便已完成了两个区域性规划：《通州区与廊坊北三县地区整合规划》和《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，时至今日公布，可见跨行政区域的专项规划所需协调事宜之繁巨，谋划之谨慎。
对于北三县的未来的讨论，在地产层面的炒作下，一直是热点话题。《规划》的出台，标志着对北三县的猜想可以划上阶段性的句号了。我们应如何理解四地协同发展的价值呢，北三县未来又将扮演什么样的角色呢？
协同发展价值高于合并
首先是北三县划入北京的猜想不攻自破。
这个话题已经炒作了十余年了。这十余年，是三县市房地产市场高速繁荣的十余年，即使在2017年“史上最严限购政策”出台后，人们依然通过各种不合规的“曲线救国”的方式来购买当地房子。大量在京人口投资北三县，使得入京似乎已经成为“民意“。
而且，从历史来看，建国后北京城市的每一轮扩张都是以接管河北的辖域来实现，随着首都都市圈的建设需要，三县入京将是必然趋势。
不过，《规划》中明确提出，充分发挥北京城市副中心的辐射带动作用，推进通州区与北三县高质量发展，实现功能分工协同、交通互联互通、生态共建共管、设施共建共享、安全联防联控，探索统一规划、统一政策、统一标准、统一管控的协同机制，成为京津冀交界地区协同发展的典范。
也就是说，北三县与通州将作为京津冀交界地区的范本来规划建设，而且是京津冀协同发展的重要实践，不会再以简单的合并方式来完成。
而且，考察北三县是否入京，思考的角度既不应是北京城市扩张的需要：京津冀协同发展战略的出台标志着北京摊大饼的发展模式走向终结；也不是通州城市扩张的需要：行政办公、商务服务和文化旅游的副中心城市功能，既不允许，也不存在大规模的用地需求。
真正要考虑的出发点应来自国家战略：北三县入京既不利于疏解北京非首都功能，也不利于通州城市副中心的打造。
第一，北京并不缺乏产业和人口疏解的承接平台。环京区域的保定、廊坊都有很好的承接基础，稍远一点的唐山、石家庄、沧州、邯郸等地，产业基础雄厚，空间充裕。固然空间距离对于产业集聚的影响很大，但产业转移的过程中，要素成本、产业配套、营商环境等因素形成综合叠加，因此，谁的综合竞争能力更强，谁就最有可能承接更多的产业资源，如果综合竞争力均不能满足产业落地需求，企业往往宁愿在全国选址也不会委曲求全。
第二，合并并不符合北京的用地诉求。从北京目前产业转移的进度来看，传统劳动密集型行业的外迁即将进入尾声，待转移的企业包括对要素价格敏感的中小及一般制造业企业、以及因规划征地需另寻他址的企业。北三县因长期作为北京“睡城”，劳动力价格、土地价格均高于河北一般区县市，如果划入北京，要素成本将进一步拉升，对外迁企业的吸引力并不能显著提高。此外，三县市用地也十分紧张，供地均需靠到外地购买指标，入京纳入北京土储，只会在建设用地供应上更加紧张。
第三，通州城市目前发展的情势也不允许“收编”北三县。
图1 通州与北三县的职住关系图
图2 通州与北三县的居住人口分布密度图
我们先来看这两张图。图1是通州与北三县区域的职住关系图。紫色代表职住平衡区，黄色为工作主导区，蓝色为居住主导区。图二是四地的居住人口分布密度图。两张图对比来分析，四地的居住与工作区的实际分布并不匹配：不考虑其他因素，居住区往往在工作区1-5公里沿城市内主干道配置，密度由高到低；而从实际的人口居住密度图来看，主要居住人口沿进京主要交通干线，居住人口密度和与北京的空间距离由近及远呈正相关。这意味着居住人口的主要工作区域来自北京中心城区，而非本地。
图3 通州、北三县与北京中心城区之间的人口流动关系示意图
我们再来看这张图就更加明了。这是基于手机信令数据绘制的四地与北京中心城区之间的人口流动关系示意图。不难发现，生活在四城区的人们每天奔波在去北京的路上，而且流动量之巨大，甚至超过总人口的一半。尤其是通州、三河，受北京辐射影响最大，大厂本身人口基数小，相对受通州辐射多一点，而香河地处京津冀交界，同时受到三地辐射。
那么，这能说明什么呢？显然，尽管通州作为北京城市副中心拥有了高起点、高定位的先发优势，但目前扮演的角色依然是北京中心城区的睡城。所以回到之前讨论的话题：一个大睡城把三个小睡城“收编“，对志在形成新辐射效应的城市副中心来说，又有多大意义呢？
而一旦三县并入通州，对于因功能疏解而财政吃紧的北京市府来说，比起新增的财政收入，统一规划所带来的高企城市改造费用也难以承受。北京在中短期范围内，无论算战略帐还是经济账，将三县划入都是不合理的。
通州与北三县联动发展意义重大
那么，通州需要北三县吗？不仅需要，而且十分需要。
图4 通州与北三县的户籍人口数
图5 通州与北三县的GDP值
从战略上讲，通州必须实现与北三县的联动发展。上图不难看出，十余年间，通州与北三县人口差距不断减小，但发展差距正在不断扩大。作为京津冀协同发展战略的核心一环，北京城市副中心，通州连接着京唐秦发展轴，同时呼应天津。如果不能在京唐秦发展轴上发挥出辐射效应，扮演杠杆上的支点角色，就难以带动这条重要轴带，使得国家战略对于区域格局的布局出现缺失。而在此过程中，既离不开同在这条轴线上的北三县的协同，也需要通过联动发展打造京冀协同的示范区域。
从城市发展角度看，通州需要北三县的有力支撑。北京非首都功能的疏解不意味着北京要放弃发展，而是发展质量更高，城市更繁荣。北京四大班子搬迁通州，也不意味着北京城市版图中新增一个单纯行政功能区。通州在北京未来经济高质量发展的战略中扮演着举足轻重的地位。
北京市委书记蔡奇曾多次强调，通州要注重地均产出、人均产出，集约高效，打造“副中心质量“。这意味着，通州未来不仅将摒弃高投入低产出的发展模式，甚至一定程度上放弃高投入、高占地、高产出的产业，通过引进培育低占地、高附加值的总部及现代服务业，进而在北京未来经济高质量发展的战略中扮演更加举足轻重的地位。而在这过程中，不排除将不符合通州定位、但发展潜力较高、质量较好的企业就近向北三县引导，为通州发展提供更好的发展空间。
从产业协同的角度看，通州与北三县建立精细化的产业分工将是必然趋势。根据规划，通州的城市功能定位包括以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能，搭建科技创新平台，形成配套完善的城市功能。
北京市委书记蔡奇强调，行政办公方面要有计划带动设计咨询、教育培训、新闻传媒等企事业单位转移。商务服务方面，重点发展金融和总部经济。以绿色金融和财富管理为重点，发展新兴金融服务功能，积极引进创新型企业总部和跨国公司地区总部。文化旅游方面，围绕环球主题公园加强产业布局，大力发展文化创意、主题旅游、原创艺术、演艺娱乐等产业，尽快培育形成具有国际水准的文化旅游产业集聚区。科技创新方面，加强与中关村、亦庄开发区合作，促进成果转化，做强高科技板块和高端制造。
在上述行业中，如果再进行细分，高端职业培训、高端制造类总部经济、高端制造服务业、供应链金融、电影产业、科技成果转化等行业，都需要腹地经济的支撑，这也是北三县产业升级后的上游链条。从未来规划层面来看，四地的产业协同既有共同诉求，又有明确分工。
但从目前发展情况来看，四地距离产业协同，联动发展还有很大差距。这也是京津冀协同发展战略实施六周年后，面对协同创新、区域分工等重大问题的一个缩影，同时也是通州与北三县协同发展的重大战略价值所在。我们将在后文进行进一步解读。
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