近几个月以来，国土空间规划怎么做、怎么编的问题备受关注。究其原因，全新的国土空间规划，既是中国特色社会主义规划体系改革的成果，也是规划体系改革的目标，尚有大量理论和技术问题需要破解。2019年5月颁布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》为国土空间规划体系确立了“四梁八柱”，明确了国土空间规划的目标要求、体系框架、实施与监管以及保障措施等，但是，在具体工作中，新的国土空间规划不同于以往的规划，不仅要在一个规划中处理好多规融合的难题，而且也要探索国土空间规划的内容组成、目标体系细化和实施手段控制等等现实具体的问题。
以往关于国土空间规划的学术讨论，集中在总体框架体系方面，关注国土空间规划与以往规划类型的异同关系，而对国土空间规划在新的时期承担的任务讨论较少，对新时期生态文明建设的内涵及其对国土空间规划的要求还重视不够。
为探索推进国土空间规划工作，《城市规划》2019年第9期组织刊出文章《任务导向的国土空间规划思考——关于实现生态文明的理论与路径辨析》（作者：谭纵波，龚子路）。论文聚焦国土空间规划在生态文明时代的任务，辨析国土空间规划内容和重点，提出国土空间规划应当承担的任务和采取的技术手段，对进一步明晰国土空间规划目标任务及控制思路具有启发意义。
论文首先梳理总结生态文明概念内涵，在此基础上，将国土空间规划与生态文明进行对照，提出国土空间规划面临的核心任务，进而总结国土空间规划的技术特征，以及规划实施的手段类型，最后，展望了我国国土空间规划未来的工作任务。
文章梳理西方历史学家对于“文明”的论述，指出“生态文明”是汉语语境下的特有词汇，最早出现于1980年代后期，2013年后得到广泛大量的讨论。总结既有研究可以看出，生态文明是人类已有文明中最高阶的形态。需要指出的是，论文分析发现，在国外，生态文明的概念仅只是偶有提及，而与之相关的可持续发展、生态经济、低碳经济、生态城市等则得到更多的研究。也即，在我国，生态被上升到文明的高度来看待，进而产生“生态文明”这一特有词汇，因而，有必要认真理解和认识“生态文明”概念。经过梳理分析，文章明确，生态文明区别于以往渔猎文明、农业文明和工业文明之处，在于之前的文明体现为物质文明，而生态文明则主要表现在精神层面，具有显著的包容性，体现在人类对自身行为的克制等方面，即“有能力做但选择不做”。
深入分析《生态文明体制改革总体方案》（2015年）的主要理念、原则和制度，论文认为，推进生态文明建设—实施国土空间开发保护政策—编制国土空间规划的思路已经形成，而建设生态文明就成为国土空间规划的核心任务。文章重点分析了实现生态文明的路径，包括减少人口、节制生活和低生态影响三种，认为前两个路径涉及伦理限制与自由权利，只有减少人类活动对生态系统的影响，即低生态影响，才是最为现实的生态文明建设路径。在低生态影响的路径中，以往出现过“生态城市”和“城市-生态辩证观”两种理论与实践模式。文章认为，在生态城市建设中，批评多于建设、理想多于实际，而城市-生态辩证观所持的通过建设紧凑的大城市来保护自然环境的主张，则具有合理性。因此，论文强调，建设紧凑的高质量人类聚居区，给自然生态系统留出更多空间，是实现生态文明的优选路径。而国土空间规划所要处理好的核心问题，就是采用较高密度的城镇空间，容纳更多的城镇人口，形成紧凑的城镇形态，而留给生态系统更多的空间。
论文认为，国土空间规划所要完成的任务决定了规划技术的类型。根据目标的不同，国土空间规划技术类型可以分成“政策表达”“空间管制”和“建设规划”三类。全国及区域国土空间规划承担保护导向的任务，技术特征侧重“政策表达”，而市县及乡镇国土空间规划需要解决保护导向和开发导向双重任务，技术特征侧重“空间管制”和“建设规划”，需要更多更加复杂的规划技术支撑。
在国土空间规划实施手段方面，文章分析认为，国家及省级国土空间规划更倾向采用“政策表达”和“指标管制”的方式来保护生态及农业用地，而市县级乡镇级国土空间规划不仅要采用落实到图斑的管制手段，而且还要考虑如何实现“城镇村”合理、高效和公平开发建设的问题。文章特别提出，在实现生态文明任务的语境下，开发建设活动是实现生态文明的重要手段，而不是相反。上位规划需对开发建设活动实现生态文明的作用有清醒的认识，并在制度和内容上进行相应安排。
展望未来，论文认为，由于涉及的内容和技术十分丰富，国土空间规划的完善仍需依靠大量的实践和理论探索，其从建立到成熟是一个长期的过程。国土空间规划实现生态文明的关键，在于降低人类对于自然生态系统的影响，把人类的开发建设活动尽可能地控制在较小的空间范围“城镇村”之中。“双评估”“三线划定”只是开端，未来需探索如何使“城镇村”成为合理、紧凑、高效和公平的空间，需要探索大量复杂而精细的技术手段。因而，从规划技术来看，国土空间规划体系的重心在于市县级国土空间规划。
文章认为，我国原有的国土空间相关规划管理模式成绩值得肯定，建议充分利用已有的规划技术储备，将已有的规划技术整合到新的国土空间规划体系之中。
▲ 不同层级国土空间规划任务特征一览
注：深色表示主要承担对应的任务，浅色表示部分承担，空白表示基本不承担。全域管制指对对应区域内的所有开发与保护活动进行全覆盖式的管制，开发管制指针对建设用地中开发行为的管制。
閱讀更多 城市規劃雜誌 的文章
