最高人民檢察院
“天下興亡，我有責任”！3月11日，《檢察日報》發佈的《檢察機關是刑事錯案的第一責任人》一文，在業內外引發廣泛關注。3月14日，作者發佈了續寫的《正確解讀“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”》。一些讀者有感而發，圍繞刑事錯案及其責任人的界定闡發觀點、發表留言。《檢察日報》特闢專欄，就此展開討論，以期匯聚眾智，共謀法治，推動檢察人員對標“求極致”的工作目標要求，增強責任與擔當意識，不斷提升自身檢察業務能力水平，從而真正履行好在刑事訴訟中的主導責任。
刑事錯案“第一責任人”辨思
南京師範大學法學院教授 秦策
近日，一篇題為《檢察機關是刑事錯案的第一責任人》的文章在坊間流傳，它先由“法律讀庫”公眾號發佈，又在《檢察日報》上發表，再經最高檢公眾號推送，引發業界廣泛關注。
讀到這篇文章，尤其是看到這個標題，我的總體感覺是非常振奮的，因為這樣的命題體現了檢察機關的責任與擔當。有人說這正是檢察機關的初心，鐵肩擔道義，正義護民生，的確展現了新時代檢察機關的使命感。
不過放下文章，腦子裡就開始思考。我本人是一個法學老師，有點職業病，就是一篇再好的文章也會想一想這裡面有什麼問題。俗話說的“雞蛋裡面挑骨頭”或者吹毛求疵，說的就是這種職業病。所以我想談一點自己的觀點，不成熟之處請讀者見諒。
當然，首先我要明確一下討論問題的基本立場。對“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”這個命題可以從兩個不同視角來理解。第一個視角是應然的、表達信念與理想的視角；第二個視角是實然的、著眼於責任制度完善的視角。
就第一個視角，我不僅沒有不同的看法，相反，對這種“求極致”的工作態度是非常欽佩和讚賞的。在一定意義上，我也主張其他司法機關對於刑事錯案也要有敢當“第一責任人”的態度和勇氣。
而我的討論主要立足於第二個視角，著眼於責任制度的完善。但這是個很大的課題，所以我僅對“第一責任人”這個概念做一下初步分析。因為，既然檢察機關是刑事錯案的第一責任人，那麼，要使這個責任落到實處，就要搞清楚這個“第一責任人”的意思。事實上，“第一責任人”中的“第一”和“責任”“責任人”實際上是有多重含義的，存在需要澄清之處。
“第一責任人”中的“第一”
首先，“第一”可以指訴訟發展順序的先與後。從立案管轄的角度來看，守第一道關口的有不同的機關，如公安機關對一般的刑事案件、檢察機關對自偵案件等。所以從多數案件來看，檢察機關其實並不在訴訟程序發展“第一”的位置上，這是正序。從逆序的角度，法院守的是最後一道關口，審判是訴訟的最後一道防線，這是刑事訴訟程序的基本流程。所以，“第一責任人”中的“第一”肯定不是從訴訟發展的時間順序來說的。
其次，“第一”還有“最重要”的意思。在刑事訴訟活動中，檢察機關的職責很重要，這一點都能認同。檢察機關承擔追訴職能，在現代國家“控審分離、不告不理”的基本制度之下，檢察起訴是一種很能動的職能，同時也起到過濾案件的作用。對於避免錯案而言，沒有檢察機關錯誤地提起公訴，也就不會有後續的錯誤裁判。而且，在我國，檢察機關還承擔著獨特的訴訟監督職責，成為唯一可以全程貫穿刑事訴訟活動的專門機關，訴訟監督職責強化了檢察機關在整個刑事訴訟活動中的重要性。雖然如此，憲法和刑事訴訟法設置的基本框架卻是三機關分工負責、互相配合、互相制約，檢察責任的承擔顯然要在這個框架內展開。三機關之間的責任承擔基於其訴訟職責產生，似乎也很難絕對分出第一、第二來。
最後，“第一”還可以有“主要”的意思。從檢察機關的訴訟地位來看，如果檢察機關能夠守住公訴工作的關口，倒逼偵查機關提高辦案質量，從而把質量過關的案件起訴到法院；同時，對法院的訴訟過程進行監督，對於錯誤裁判、枉法裁判行使抗訴權，這樣可以把錯案發生的可能性降到最低。在案件裁判生效以後，檢察機關仍然可以對錯案提起再審抗訴。近年來有的冤錯案件的糾正，可以直接歸功於檢察機關敢於行使監督職能，可圈可點之處很多。可以說，在刑事訴訟中，檢察機關對於防止和糾正錯案的確承擔了主要責任。但是，法院是最終的裁判者，所有的錯判案糾正都要通過法院的裁判來實現，如果要防止錯判案，法院也不能缺位。對於防止和糾正刑事錯判案的，說法院是主要責任者也沒有錯。
“第一責任人”中的“責任”或“責任人”
第一，錯案追究責任還是國家賠償責任？發生了錯案，可能會導致錯案追究以及國家賠償，那麼，“第一責任人”中的“責任”是錯案追究責任還是國家賠償責任？按一般理解，它顯然不是國家賠償責任，而更貼近錯案追究責任的概念。這兩個責任概念雖然含義不同，但有一點是共同的，即責任應該根據錯案所處的不同訴訟階段以及專門機關行使職權的情況來確定，而非鎖定一個不變的“第一責任人”。國家賠償法中有關賠償義務機關的規定體現了這一原理，它是動態變化的。
第二，檢察機關責任還是檢察官責任？《檢察機關是刑事錯案的第一責任人》一文中提到的責任人是“檢察機關”，這似乎是明確的。但是，我也注意到在文章當中存在小小的轉換，即提出刑檢人“須有勇於擔當的責任意識”。這樣的轉換是不奇怪的，因為檢察機關的責任都要落實到具體的檢察工作，由檢察官來實現和承擔。那麼，能不能就此轉換成“檢察官是刑事錯案的第一責任人”？這倒是值得思考的問題。我國的檢察權依法獨立行使原則並不是指檢察官依法獨立，而是檢察機關作為整體的依法獨立，而且，相比於法院，檢察機關整體性更強，因為法院上下級之間是監督關係，而檢察機關上下級是領導關係；最新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》強化了檢察長的作用，實際上是對檢察機關內部整體性的加強。需要注意的是，整體的檢察機關責任往往需要轉化為個體的檢察官責任才能落到實處，檢察官能否以及如何充當刑事錯案的第一責任人是需要進一步釐清的問題。
第三，程序責任還是考核責任？有關錯案的程序責任主要有兩個方面：一是預防錯案責任，二是錯案糾正責任。《檢察機關是刑事錯案的第一責任人》一文中提到了辦案防錯機制，同時也提到了刑檢人的考核責任問題。考核責任不同於程序責任，它是一種內部管理責任，但它與每一位司法人員切身相關，往往具有強大的引導作用。它不是刑事訴訟法規定的內容，但卻深刻影響著刑事訴訟的整個過程，不合理的考核方式甚至會增大錯案發生的幾率。原文中提出考核應當由數量導向向質量導向轉變，這是一個切中時弊的真問題。只是這種轉變會不會變成數量與質量並重的體制，這還需要探討與觀察。就原文而言，我們尚不明朗，檢察機關“第一責任”如何定位，是程序責任還是考核責任？
通過上述分析，我發現，籠統地稱“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”存在歧義之處：首先，其中的“第一”並不是當然或絕對的；其次，其中的“責任”也存在著諸多需要進一步澄清之處。
其實，“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”只是文中的一句，僅涉及檢察機關審查批捕、審查起訴在訴訟中的職責作用這一點，還是基本適宜的。只是，將“檢察機關是刑事錯案的第一責任人”提升為文章總標題，使人感覺這個命題的涵蓋面一下子擴展到很大的範圍，不免會引發一些爭議。但是，即使存在分歧，不可否認，這個問題卻是很有意義的，可以引發關於檢察機關在預防和糾正刑事錯案中的責任究竟為何的思考。
我認為，思考這個問題，至少應當考慮兩個要點：一是辦案責任應建立在權責一致的基礎上；二是辦案責任的設置應當是體系化的構建。參與刑事訴訟的各個專門機關是互相配合、互相補充、各司其責的一種關係。職責所繫，彼此的工作和事務往往不能越俎代庖。而分工必然會帶來分責，同樣，分級也會帶來分責，各自有各自的責任擔當範圍。如果設置過高的門檻，要求不該承擔責任者承擔責任，那麼就有可能導致一線辦案人員在今後的司法、執法工作中無所適從，這不僅不利於落實檢察機關的責任與擔當，反而有可能出現規避責任的異化行為，這就可能會悖離設置責任制度的初衷。
2020年第106期共885期
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