關於《野生動物保護法》修改：來自中林聯智庫的建議

中林聯智庫成立於2011年，是由國內外林業及相關行業百餘位資深專家、教授和近年來成績斐然的中青年學者以及歐洲、印度、澳洲等境外專家，聯合發起成立的中國第一家專業性最強、專家規格較高、具有廣泛行業代表性的國際化民間林業智庫。

2020年1月，新冠病毒疫情發生以來，隨著病毒源頭和傳播途徑的深入調查，社會各界的輿論焦點一度集中在野生動物保護的漏洞上，國家層面及時提出了加快《野生動物保護法》修改進程，各界專家也在不同角度對該法的修改給出了建議。中林聯智庫在收集整理野生動物保護國際公約、國內案例和司法解釋，分析整理德國、美國、泰國、印度、老撾、緬甸等多個國家和地區野生動物保護相關法律規定，充分調研國內野生動物馴養繁殖與經營利用行業經營狀況的基礎上，剖析了野生動物濫食及及其非法交易的歷史文化、社會經濟因素，提出了《野生動物保護法》修改的指導原則 ，並針對億萬群眾關心、涉及成百上千萬野生動物特種養殖戶利益的條款，本著野生動物保護與生態安全優先、尊重傳統與現實、規範利用的原則，提出了具體修改建議。

一、野生動物濫食及非法交易的原因剖析

1、文化傳統及社會經濟條件影響

中國自古以來有馴養繁殖野生動物的傳統，很多人依靠此類活動謀生。中國飲食文化中存在著以野生動物及其製品為原材料的地方菜系、滋補膳食，如比較著名的滿漢全席、廣東的龍虎鬥、燕窩、魚翅，都是以野生動物作為主菜，熊掌、猴腦、象鼻等主要材料都是來自野生動物。與此同時，野生動物及其製品也是我國毛皮、醫藥、觀賞及寵物行業的主要原材料。在脫貧攻堅的新時期，以野生動物為主要對象的特種養殖業還承擔著復振興農村經濟的重任。2016年，我國野生動物產業從業人員1408.98萬人，創造直接產值5206.16億元。根據2017年發佈的《中國野生動物養殖產業可持續發展戰略研究報告》，我國各地人工飼養繁殖的野生動物種類多達幾百種，龜鱉類、毛皮動物、蛇類、鹿類、鱷魚類、蛙類等養殖業已形成集約化生產。

2、立法原因

（1）野生動物保護的範圍偏窄，保護的範圍僅限於珍稀、瀕危、三有（有重要生態、科學、社會價值）野生動物，許多野生動物沒有被納入保護範圍；

（2）野生動物種類繁多，來源、分類、品系複雜，醫用、藥用、食用、觀賞等利用方式各異。在《野生動物保護法》種，對一些關鍵術語缺乏明確的界定，三有野生動物的界定不清晰、野生動物與馴化類動物的區別不明確，給守法、執法帶來一定困難，也為違法犯罪分子鑽法律空子留下可乘之機；

（3）野生動物護商業馴養與繁殖利用的規範性條款較少，在馴養繁殖與經營利用許可管理法律條文中，對野生動物不同經營利用的條件和方式缺乏具體的規定，使一些野生動物馴養繁殖場所成為野生動物違法交易的中轉站和野生動物資源違法犯罪的庇護所；

（4）對違反《野生動物保護法》的處罰力度偏輕。對於為食用而非法購買國家重點保護的野生動物及製品等行為，主要以罰款為主，構成犯罪的，才依法追究刑事責任。由於罰款數額與違法所得不成比例，難以對違法犯罪行為產生強大的威懾力。

3、執法原因

（1）野生動物種類眾多、分類體系複雜，保護、馴養、繁殖與經營利用專業性較強。由於種類多，生物特性各異，野生動物馴養繁殖場所、飼養條件、檢疫標準千差萬別。野生動物棲息地空間分佈點多面廣，大多地處交通不便、經濟落後山區，給野生動物及其環境狀況動態監測帶來極大困難；

（2）野生動物管理涉及繁育、運輸、市場交易多個環節，牽涉到林業、漁業、農業、水利、工商、食品安全、公共衛生、動植物檢疫多個部門，由於職責交叉、權責不明，協調難度大，給《野生動物保護法》的執法工作帶來了極大的困難。

二、修改的指導原則

1、保護為主、兼顧利用

《野生動物保護法》的主要目的為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態平衡，推進生態文明建設。在保護優先的基礎上，對野生動物規範利用，也是調控野生動物種群密度、維持生態平衡的一種重要手段。在德國、美國、加拿大等西方發達國家的野生動物保護法中，均對狩獵與捕魚等利用方式做了詳細的規定，並形成了一個龐大的體育運動產業。這些西方發達國家通過發展野生動物相關產業的方式，增加了大量稅費收入，用以彌補野生動物保護資金的不足，實現了野生動物嚴格保護與規範利用的協調發展。

鑑於我國長期馴養繁殖野生動物的傳統，以及野生動物及其製品在營養保健、觀賞遊憩、皮革生產行業中的重要作用，以及在鄉村扶貧攻堅、振興農村經濟中的地位，借鑑德國、美國及老撾、緬甸等國的經驗，在野生動物保護中，仍然應該堅持

需要指出的是，2020年1-2月，在新型冠狀病毒在武漢等大城市蔓延、擴散的時候，我國廣大醫療基礎薄弱、衛生條件較差的鄉村確診病例數量極少。可見，特種野生動物養殖在維持鄉村自給自足經濟、抵抗突發自然災害面前具有不可替代的作用。

2、尊重現實，平穩過渡

1988年我國《野生動物保護法》頒佈以來，歷經了2004年、2009年、2016年三次修訂。在歷次的修訂中，都堅持了“國家對野生動物實行保護優先、規範利用、嚴格監管的原則”。根據這一原則，原林業部2003年發佈可以合法人工飼養並進入市場的野生動物品種共54種，包括梅花鹿、紅腹錦雞、野豬、狐狸等國內品種，也包括從國外引進的鴕鳥、大東方龜、尼羅鱷等6個品種。據不完全統計，2016年我國以供應食品、毛皮、藥用原料、科學試驗等的人工繁育野生物種約100種，養殖企業及養殖戶50萬家（戶），從業人員超過100萬，年產值約500億元。從疾病防控角度來看，由於野生和人工繁殖的野生動物都可以傳播病毒，在新冠病毒疫情嚴重的2020年初春，呼籲禁止一切野生動物人工飼養和市場交易的呼聲很高。需要注意的是，法律的修訂不能為情緒化的民意所左右，也需要

3、簡化類別，分級保護

野生動物種類眾多、分類體系繁雜，保護、繁殖及利用技術專業性強，瀕危物種、珍貴物種、三有物種、國際貿易公約保護物種的名錄，這些名目上物種與人工可飼養物種、可狩獵物種、可經營利用物種、可馴養繁殖物種、畜禽資源目錄物種的區別聯繫，不同種類的野生動物，在科學實驗、醫用、藥用、食用、觀賞、皮用等不同利用方式上有何區別，不僅一般百姓很難識別，即使行政執法人員、野生動物保護專業人士也很難區分，從而給執法、司法、守法帶來極大的困難。泰國的“野生動物保護法”，就簡單地按照保護利用的程度把野生動物分為2類：不可食用與狩獵的一類保護動物、可食用可狩獵的二類保護動物。這種

為克服野生動物保護範圍過窄、貫徹保護為主規範利用原則，減少野生物種保護中的守法、執法困難，應該簡化野生動物保護類別，實行分級保護。將野生動物分為重點保護物種、畜禽利用物種、一般保護物種三個類別。其中，重點保護物種包括國家重點保護動物、地方重點保護野生動物、三有陸生野生動物。畜禽利用物種，以2014年2月原農業部修訂的《中國畜禽遺傳資源目錄》為主，吸收原國家林業局2003年發佈的《關於發佈商業性經營利用馴養繁殖技術成熟的梅花鹿等54種陸生野生動物名單》中的部分技術成熟、符合動物檢疫標準、沒有公共衛生隱患的物種。除了重點保護物種、畜禽利用物種外的其他野生動物，全部歸納為一般保護物種，不允許非法狩獵、養殖、運輸、交易、食用。

4、嚴格許可證管理

食用、藥用、觀賞、皮毛等商業性利用的野生動物僅限於《中國畜禽遺傳資源目錄》物種。對於商業性利用野生動物的繁殖、運輸、銷售主體，在經營場所、人員配置、動物檢疫、公共安全方面設定明確的申報條件。對於野生動物繁殖馴養許可證的發放，提高申請門檻，申請者僅限於科研院所或重點實驗室等科研單位的科研、觀察、實驗之用，不允許買賣、食用，許可證的發放由縣（區）、市級野生動物管理部門提升到省級野生動物管理部門。在野生動物馴養繁殖過程中，野生動物養殖場需要配備相應的技術人員，按照環境保護、公共衛生的要求，建立檢驗檢疫、疾病防疫制度，配備無害化處理設備和清洗消毒設施設備。

5、信息公開透明、動態更新

野生動物種類繁雜，野生動物保護、馴養繁殖、經營利用專業性強。根據2016年修訂的《野生動物保護法》，我國野生動物保護採用分級分類、許可證管理方式。哪些動物屬於國家重點保護動物、哪些屬於地方重點保護動物，三有動物的範圍、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ具體物種有哪些，除非常專業的人員外，公眾難以知曉。《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ中的具體物種信息、保護要求，普通民眾通常很難知曉。與此同時，群眾關心的野生動物馴養繁殖、經營利用主體的名稱、場所、法定代表人等信息渠道，也不通暢。因此，野生物種的分級分類、保護等級，野生動物馴養繁殖及經營利用主體的信息，需要在野生動物管理部門權威網站進行定期公示，並通過廣播、電視、移動終端APP進行推送，做到家喻戶曉。

另一方面，隨著外界自然、社會經濟條件的改變、野生動物保護及繁育技術的進步，野生動物種群的數量會發生消長引發保護等級發生改變。現有的《國家重點保護野生動物名錄》，1989年1月14日由原林業部和原農業部發佈施行，歷時30多年沒有得到全面、系統的更新，已經難以適應野生動物種群消長變化的形勢需要。因此，野生動物分級分類信息需要每隔一定期間進行動態更新。

三、法律條文修改建議

1、對第二條修改意見

將第二條第二款修改為“本法規定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有其他具有生態、科學、社會價值的陸生野生動物。”，目的在於將野生動物的保護範圍從珍貴、瀕危的野生動物、重要的三有陸生野生動物，擴大到其他具有三有價值的陸生野生動物。

2、對第七條的修改意見

由於野生動物，尤其是陸生野生種類繁多、分類複雜，野生動物保護涉及部門眾多，為加強野生動物保護、監督、管理，急需建立統一高效的野生動物監督、管理體制。建議將第七條第一款改為“ 國務院自然資源部主管全國野生動物保護工作。具體工作由下屬的國家林草局為主，協調農業、水利、交通、工商、食品、衛生等部門，行使對野生動物的分級分類、行政許可、棲息地管理、市場監督的全鏈條管理。”

3、對第八條修改建議

為加強現代信息技術條件下，野生動物保護知識的宣傳教育，建議將第一款改為“各級人民政府應當加強野生動物保護的宣傳教育和科學知識普及工作，鼓勵和支持基層群眾性自治組織、社會組織、企業事業單位、志願者藉助現代信息技術手段，通過微信、微博、網絡公眾號等傳播手段，針對公民和各級各類機構，開展野生動物保護法律法規和保護知識的宣傳活動。”

為強化野生動物分級分類保護、許可證管理、經營利用方式等重要信息的及時披露、公平公正，建議增加第三款“縣級以上野生動物管理部門，應當在正式官方網站突出位置公佈野生動物保護法律法規及我國加入的野生動物保護國際公約、野生動物分級分類情況、野生動物馴養繁殖、經營利用及人工飼養許可證發放情況，並根據法定要求進行動態更新。”

4、對第十條的修改建議

為簡化野生動物分級分類管理，貫徹保護優先、規範利用的原則，便於《野生動物保護法》的普法、司法、執法，建議對十條做如下修改：

建議將第二款改為“國家對珍貴及瀕危的野生動物，地方重點保護野生動物，具有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物（簡稱三有野生動物，下同）實行重點保護。珍貴及瀕危野生動物、三有野生動物名錄，由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估後製定，並每五年根據評估情況確定對名錄進行調整。地方重點保護野生動物由由省、自治區、直轄市，並每五年根據評估情況確定對名錄進行調整。”

建議將第三款改為“國家對馴養繁殖技術成熟的野生動物在滿足動物檢疫要求、符合公共衛生、食品安全的前提下列入畜禽利用目錄允許商業利用。由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估後製定，並每五年根據評估情況確定對名錄進行調整。”

建議將第四款改為“除國家重點保護野生動物、畜禽利用目錄上物種外，其他的野生動物都視為一般保護動物。”

建議增加第五款“國家重點保護、一般保護野生動物，因科學研究、種群調控、疫源疫病監測或者其他特殊情況外，禁止捕獵、殺害、買賣、食用。”

5、對第二十八條的修改建議

為貫徹“規範利用、嚴格監管”原則，建議對二十八條做如下修改：

建議將第一款改為“對人工繁育技術成熟穩定的國家重點保護野生動物，經科學論證，納入國務院野生動物保護主管部門制定的人工繁育國家重點保護野生動物名錄。對列入名錄的珍貴及瀕危野生動物及其製品、三有野生動物及其製品，分別由國家及省（自治區、直轄市）人民政府野生動物保護主管部門，對國有科研院所、國家級重點實驗室具有資質的部門頒發馴養繁殖許可證，用於科學研究、種群調控、疫源疫病監測等公益事業，分別按照國家、省（自治區、直轄市）人民政府野生動物保護主管部門核驗的年度馴養繁殖數量直接取得專用標識，憑專用標識馴養繁殖，保證可追溯。”

建議將第二款改為“對人工繁育技術成熟穩定的地方和一般保護野生動物，經科學論證，納入省、自治區、直轄市野生動物保護主管部門制定的人工繁育地方保護野生動物名錄。對列入名錄的野生動物及其製品，可以由設區市人民政府野生動物保護主管部門，對國有科研院所、省級重點實驗室具有資質的部門頒發馴養繁殖許可證，用於科學研究、種群調控、疫源疫病監測等公益事業，按照設區市野生動物保護主管部門核驗的年度馴養繁殖數量直接取得專用標識，憑專用標識馴養繁殖，保證可追溯。”

建議增加第三款“對於列入《中國畜禽遺傳資源資源目錄》上的野生保護動物，可以由設區市人民政府野生動物保護主管部門，對符合條件的經營者頒發人工飼養許可證、經營利用許可證，核發專用標識，經營者憑專用標識出售和利用，保證可追溯。”

此外，本文主要針對陸生野生動物進行討論，水生野生動物的管理機構和管理方式都有所區別，並有相關專業機構進行了調研並給出了建議，本文不做統一整理陳述。

2020年3月16日

執筆專家：李明陽 南京林業大學教授、中林聯智庫專家

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