劉瑋：美國經濟制裁:歷程、手段與效果
作者：劉瑋，中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員
來源：《世界經濟黃皮書2020》，社科文獻出版社2020年1月出版；時政國關分析
摘 要:經濟制裁是一項備受爭議的對外政策工具。美國是使用經濟制裁最頻繁的國家。在對經濟制裁進行概念辨析的基礎上,本文對美國經濟制裁的歷史演變、手段和效果進行分析。研究發現,冷戰以來的經濟全球化重新塑造了美國經濟制裁的手段和實施方式,美國經濟制裁的效果依賴於外交手段的配合、國內政治的支持以及目標國的反應。隨著國際秩序進入重組新階段,大國權力競爭日益成為美國發起經濟制裁的重要動力。作為霸權國,美國濫用經濟制裁不僅達不到迫使對手讓步的預期效果,還會破壞國際秩 序的穩定和開放,侵蝕其長期形成的戰略優勢及在世界經濟體系中的中心地位。潛在的制裁對象國應積極制定制裁和反制裁戰略, 在採取"隔絕""對沖"等防衛性措施的同時,積極完善國內製裁 法律和制度體系,促進相關國際規則制定和調整。
關鍵詞:美國經濟制裁 貿易制裁 金融制裁 制裁有效性
經濟制裁是一項重要又充滿爭議的對外政策工具。自古希臘時期,經濟制裁就開始在外交領域使用,但直到第一次世界大戰後才替代武力威脅作為一項獨立的政策手段。當時美國總統威爾遜樂觀地提出"制裁能作為戰爭的替代方法",賦予經濟制裁自由主義色彩。第二次世界大戰後,經濟制裁作為 對外政策的工具開始被廣泛使用,引發了經濟制裁道義性和有效性的諸多爭論。美國是實施經濟制裁最多的國家,研究美國經濟制裁的概念、發展演變、手段和效果,有利於我們理解國際體系相互依存的性質,瞭解霸權國如何利用經濟強制手段實現對外政策目標,對其他大國如何發展自身的制裁和反制裁工具也具有啟示意義。
一、經濟制裁的概念
現有文獻對經濟制裁的概念仍充滿爭議,大致可分為廣義和狹義兩類。
霍夫鮑爾等認為經濟制裁主要表現為制裁發起國有意識地通過（威脅）削弱、 斷絕慣常的貿易或金融關係,改變目標國的政治行為。"這種定義認為經濟制裁以實現政治和外交政策目標為導向,將貿易、金融、稅收等領域的經濟目標排除在外。羅伯特·佩普則將經濟制裁限定在更窄的範圍,並對經濟制裁、貿易戰和經濟戰進行了明確區分。
與將經濟制裁限定為追求"高級政治"或改變目標國政治行為不同,廣義的經濟制裁包括更廣泛的目標和手段。大衛·鮑德溫認為,經濟制裁不僅包括為實現政治目的而實施的經濟脅迫,也包括為實現經濟目標的強制以及改變目標國家行為以外的目標,例如參與經濟戰爭、集結國內政治支持以及 向第三方觀眾展示決心等。相應地,其對經濟制裁效果評估的指標也更加廣泛,可將這些目標的實現歸功於經濟制裁的成功。丹尼爾·德雷茲內也堅持廣義的界定,認為通過經濟脅迫實現貿易和監管目標,例如,減少其他國家的貿易壁壘、保護知識產權以及強化勞工和環保標準等都應被視為經濟制裁行為。
鑑於宏觀經濟政策、監管及規制協調同樣涉及國家間分配問題,並且要求國家改變國內規制、實施結構調整或制度改革等強制措施都已越過國家主權,對經濟制裁進行政治和經濟目標的區分已無必要。對一國經濟社會政策的脅迫,同要求其改變人權體制一樣,也是一種政治行為。因此,本文采用廣義的經濟制裁概念,將經濟制裁定義為國家有意識地通過（威脅）削減、中斷慣常經濟交往,迫使對象國進行政策或行為改變的對外政策手段。
二、第二次世界大戰以來美國經濟制裁的演變
美國是實施經濟制裁頻率最高的國家。1808~1809年,美國就對英國和法國實施經濟制裁,脅迫它們在中立國權利問題上做出讓步。二戰結束以後,作為世界霸權國,美國頻繁地運用經濟制裁工具脅迫其他國家按其意志行事。
本文將分二戰後期、冷戰時期和冷戰結束以後三個時期對美國經濟制裁的歷史演變進行簡要梳理。
(一）太平洋戰爭爆發前:放棄中立國 海上貿易權與經濟制裁的興起
美國大規模實施經濟制裁的起點可以追溯至二戰後期美國放棄貿易中立權,轉向利用經濟強制工具實現對外政策目標。在第二次世界大戰前期,美國一直都保持中立政策和對戰時中立國海上貿易權的尊重。隨著在全面戰爭中保持中立政策空間日漸收縮,富蘭克林·羅斯福（Franklin D.Roosevelt)政府開始提出轉變傳統的中立政策。這一政策轉變意味著美國放棄了戰時嵌人在社會中的貿易中立和孤立主義外交傳統,對二戰後期以及隨後冷戰時期的貿易制裁、戰略禁運都產生了深遠影響。1941年7月,為了迫使日本從東南亞撤軍,美國發起了對日本石油出口限制和資產凍結等經濟制裁。但由於同英國、荷蘭等國的國際協調困境及國內公眾支持問題,這次制裁並未取得預想的效果。儘管經歷了失敗,但這次嘗試使美國改變了貿易中立政策。從此,經濟制裁成為美國對外政策的重要工具。
(二）冷戰時期的經濟制裁:美蘇對峙與戰略性禁運
隨著冷戰的爆發和美國遏制戰略的實施,以戰略性禁運為核心的經濟制 裁成為美國重要的對外政策工具。1948年3月,美國商務部宣佈限制對蘇聯及其歐洲盟國的出口,正式發起了對蘇聯的經濟制裁。1949年,美國國會通過《出口管制法》,決定對蘇聯及其他社會主義國家經濟發展所需的商品、技術、原料和設備實行全面禁運。並且,美國還領導成立了"共產黨國家輸出管制統籌委員會"（COCOM,又稱巴黎統籌委員會）,協調確定和實施對社會主義國家的戰略性禁運。隨著朝鮮戰爭的爆發,貿易限制從起初以阻斷武器和戰略材料供應為目的的臨時措施演變為永久措施。20世紀60年代後期,美國對蘇聯經濟制裁有所緩和,主要集中於對高新技術轉讓的限制。1969年《出口管理法》取代1949年《出口管制法》,出口管制的範圍有所收窄。
除了蘇聯外,中國、朝鮮和越南也是美國重要的戰略性禁運對象。在朝鮮戰爭期間,美國根據《與敵人交易法》對中國和朝鮮實施了封鎖。朝鮮戰爭結束,在美國盟友的抵制下,西方陣營撤銷了"巴黎中國委員會"(Chincom）,將對中國的出口管制併入"巴黎統籌委員會"(COCOM）。但是,美國一直維持著對中國和朝鮮的單邊禁運,直至1969年尼克松（Richard M.Nixon）政府宣佈取消大多數非戰略意義商品出口限制。朝鮮戰爭結束後,美國仍以侵犯人權、新生核建設計劃以及對韓國的持續軍事威脅為由,對朝鮮實施嚴厲的經濟制裁。自美國捲入越戰以後,美國開始對越南實施貿易制裁,之後不斷升級,禁止和整個越南進行所有商業和金融交易。美國對越制裁一直到1994年2月才解除。
在美蘇兩大陣營鬥爭的過程中,美國常常對親蘇聯或威脅美國利益的西半球國家實施經濟制裁,破壞或顛覆其政權。例如,美國對多尼米加、古巴、巴西、智利、秘魯、尼加拉瓜、巴拿馬等國家實施制裁,迫使許多國家政府政權顛覆。此外,為了對抗蘇聯的影響,美國在20世紀70年代也對安哥拉和埃塞俄比亞等非洲國家實行了制裁。但是,在冷戰期間,美國經濟制裁最有效的案例卻是在1956 年蘇伊士危機期間對英國、法國和以色列等盟友的制裁。為了阻止三國重新霸佔蘇伊士運河,美國通過大規模拋售英鎊、封鎖這三個國家石油運輸等方式迫使它們從蘇伊士運河撤軍。
(三）後冷戰時期:經濟全球化與美國經濟制裁的新發展
冷戰的結束重新塑造了國際格局,美蘇兩大陣營的鬥爭消退,局部地區動盪和非傳統安全問題興起。隨著權力的擴散和全球化的深入發展,美國的經濟制裁面臨首要安全威脅消失,國會、州政府及非政府組織干預增加,以及單邊制裁的控制能力下降等挑戰。美國經濟制裁具有以下特徵。
第一,隨著首要安全威脅的消失和國內政治的外溢效應增大,美國經濟制裁目標和對象日益分散化,制裁頻率明顯上升。冷戰時期,美國經濟制裁的主要目標是削弱蘇聯的影響力和戰略地位,採取的手段比較嚴厲,使用也更加謹慎。而冷戰結束以來,國會、州政府和社會組織的廣泛參與,使人權、民主化、恐怖主義、毒品、武器擴散、環境、勞工權利等都成為美國經濟制裁的目標與涉及領域。美國經濟制裁從軍事、外交等"高級政治"領域向經濟、社會等"低級政治"領域擴散。制裁對象也從蘇聯及其同盟國蔓延到更廣泛的地理區域,特別是為了推廣人權運動和推進民主化,非洲成為美國製裁的重要區域。此外,恐怖組織、跨國公司等非國家主體也成為新的制裁對象。根據克里夫頓·摩根（Cliton Morgan）等人編制的數據庫,1990~2005年,美國共實施了399起經濟制裁,而1945~1989年一共才實施了288起（見圖1）。
第二,美國經濟主導地位的相對衰落和經濟相互依存的加深,使美國經濟制裁更加依賴於國際合作。美國發起多邊經濟制裁的數量明顯增多。經濟全球化極大地改變了美國實施經濟制裁的外部約束條件。一方面,美國在全球經濟中的主導地位遭到削弱。二戰結束之後,美國是戰後重建的主要資金來源國,並且壟斷著關鍵貨物和服務的供應。因此,美國可以依靠其霸主地位,單方面地利用經濟制裁迫使其他國家按其意志來改變政策或行為。20世紀70年代之後,美國在全球經濟中的優勢地位開始下降,20世紀90年代以後經濟全球化的發展更是重塑了全球經濟版圖,歐洲、日本、中國等國家和地區的經濟影響力提升。另一方面,全球價值鏈分工的不斷髮展,使制裁的 成本上升和單邊制裁的效果大打折扣。以出口管制為例,如果沒有緊密的國際合作,制裁對象很容易在其他國家找到替代來源。並且,經濟一體化的發影響。在這種情況下,美國不得不擴展補充制裁,即二級制裁。冷戰後,美國加大了對目標政權、人員和組織開展業務的第三方行為者的制裁力度。
第三,隨著全面經濟制裁暴露出的有效性與道義性問題日益突出,靈巧制裁（Smart Sanction）逐漸成為美國政府流行的制裁方式。冷戰後經濟制裁激增,使美國社會對經濟制裁承受的損失日益關注,公眾也開始批評全面制裁帶來的道義問題。特別是聯合國在20世紀90年代初對伊拉克、海地和南斯拉夫實施的全面制裁引發了國際社會對美國和聯合國制裁帶來人道主義災難的詬病。隨後,靈巧制裁成為聯合國和美國經濟制裁的"最佳實踐"。靈巧制裁或有針對性的制裁強調製裁的精準性,希望在對普通大眾帶來最小損害的情況下,傷害目標國領導人或政權的精英支持者,從而迫使目標國做出讓步。靈巧制裁一般採取列表或名單方式,針對給美國國家安全、外交政策和經濟帶來威脅的個人和團體實施制裁。靈巧制裁在旅行禁令、財產凍結和選擇性銀行制裁方面得到越來越多的應用,但也面臨身份確認、資金監控和執行能力等方面的考驗。
三 美國經濟制裁的手段
為了實現制裁目標,制裁發起國會採取不同的手段對制裁對象施壓,脅迫其改變行為或政策。儘管各種手段經常被混合使用,但還是可以寬泛地分為限制出口、限制進口或者阻礙資金流動等。此外,隨著"靈巧制裁"的興起,針對個人實施的旅行禁令或資產凍結日益流行。摩根等人對經濟制裁做了較為細緻的分類,包括總體經濟禁運、部分經濟禁運、進口限制、出口限制、封鎖、資產凍結、終止對外援助、旅行禁令以及暫停經濟協議/議定書等。
此外,運用域外製裁來執行已有制裁是否屬於經濟制裁仍存在爭議。美國法律授權對違反美國製裁行動的國家或公司進行制裁。一方面,對域外管轄權的定義和界限存在國際合法性的爭論;另一方面,域外製裁實施的對象是個人、企業還是目標國政府仍存在爭議。德雷茲內指出,儘管對公司的制 裁可能會被認為與國家之間的制裁不同,但是許多此類衝突最後會升級為國家之間的衝突,因為公司的母國會抵制對域外製裁的應用。本文將集中對經濟禁運、貿易制裁以及金融制裁進行討論。
(一）經濟禁運
經濟禁運包括總體經濟禁運和部分經濟禁運。總體經濟禁運指制裁發起國暫停與制裁對象國的所有經濟交往,包括流入和流出。美國總統一般會援引《國際緊急狀態經濟權力法》實施全面禁運。例如,1990年,布什政府對伊朗實施全面禁運。部分經濟禁運主要表現為制裁發起國暫停同制裁對象國之間特定商品或服務的經濟交往。最典型的案例是美國在冷戰期間對蘇聯等採取的以削弱軍事潛力為目標的戰略物資禁運。
(二）貿易制裁
貿易制裁包括出口管制和進口管制。出口管制措施包括限制向對象國出口特定商品、技術或服務,實施出口許可制度以及對原產於美國的技術和零件的再出口實施管制。一般而言,美國政府對出口控制措施的使用更加頻繁。在出口控制方面,總統具有更廣泛的授權和靈活性。美國許多法律中都涉及禁止或限制美國原產商品的某些出口或再出口的規定。美國的出口管制包括以下幾方面。
第一,美國商務 部工業和安全局（BIS)依據《出口管理條 例》(EAR）,通過制定清單和審批的方式,對來源於美國的產品、技術或服務的出口或再出口實施管制。其中許多商品是"軍民兩用"商品。商務部通過制定《商業國家列表》(CCC）,列明應受到出口限制或禁止的國家,即特定國家。管制理由包括生化武器、核不擴散、國家安全、導彈技術、地區穩定、武器條約、犯罪控制、反恐等。同時,商務部還通過制定《商業管制清單》(CCL）,明確列舉原產於美國的產品或技術,並按物品所在類 別和功能組設定出口管制分類代碼(ECCN）。通過出口管制分類代碼,可以判別某一物品是否為管制物品以及該管制物品的出口是否需要獲得許可證。此外,商務部工業和安全局還基於用戶和用途實施"終端管制",設立三個獨立的出口管制名單,分別為黑名單、實體名單和未經驗證的最終用戶名單（UVL）。
第二,美國國務院國防貿易管制局（ODTC）根據《國際武器貿易條例》（ITAR）,對從美國向任何外國人出口和再出口國防物品、國防服務和相關技術數據進行管理。無論預期用途如何（即使是民用或非軍用目的）,美國軍需物品清單(USML）所涵蓋的任何物品都不得在沒有出口許可證的情況下出口或再出口。
第三,美國國務院、美國財政部外國資產控制辦公室(OFAC)等機構根據外交政策和國家安全目標（包括恐怖分子、國際毒品販運以及與大規模殺傷性武器擴散有關活動）,針對外國政府、個人、實體的行為進行貿易制裁。
例如,美國在歷史上曾出於外交政策目的對古巴、伊朗、伊拉克、利比亞、朝鮮和蘇丹進行貿易限制。進口管制指美國禁止或限制從制裁對象國進口特定商品或服務。美國通過阻止目標商品在本國市場交易或對目標商品徵收關稅等方式限制從對象國的商品進口。美國對進口制裁的使用相對較少。國會對總統實施進口管制的授權非 常有限。一般而言,美國總統可根據1962年《擴大貿易法》第232條或1977年《國際緊急狀態經濟權力法》(EEPA）,以總統聲明的方式來實施寬鬆的進口限制令。由於擔心出於貿易保護目的而濫用進口管制,美國法律規定只在政府發現存在國家安全威脅或其他國家處於緊急狀態時才會實施,且一般需要援引關貿總協定(GAT)第21 條規定的國家安全例外條款。
(三）金融制裁
美國是使用金融制裁最多的國家。金融制裁主要是限制資金等形式的價值從目標國、公司、個人或其他實體流入或流出。金融制裁不僅能夠凍結金融資產並禁止或限制金融交易,而且會造成制裁對象國難以支付商品或服務的進出口費用而阻礙貿易,因此會產生廣泛的影響。金融制裁通常與貿易制裁和其他制裁一起使用,以最大程度地發揮其作用。
美國的金融制裁由美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC)與美國國務 院及其他聯邦政府機構磋商來執行。OFAC負責制定"特別指定的國民和被禁止人員"名單(SDN 名單）。SDN名單包含資產被封鎖的個人、公司和其他實體。OFAC封鎖的理由通常是由於這些資產被制裁對象國持有、控制,或者這些個人、公司代表服務於制裁對象國。除非有例外情況,美國政府通常禁止美國人與SDN 名單中的對象進行交易。
美國金融制裁依靠國際金融機構的監督和自我報告與美國監管機構監督之間的配合來執行。OFAC並未通過對交易的實時監控來確保合規,而是依靠私人部門對交易的監督以及參與支付系統的美國和外國金融機構對潛在或實具體包括禁止銀行和金融交易,禁止風險保險、信貸和貿易融資,禁止新的投資以及資金或資產的出資或承擔,要求國際金融機構（如國際貨幣基金組織和世界銀行）的美國代表反對借貸或其他援助,禁止進出口銀行、海外私人投資公司（OPIC)和商品信貸公司等機構提供貸款擔保,禁止美國銀行發放貸款和從事其他金融交易等。
違反制裁交易的自我報告。除了自我報告外,還可通過合規程序測試、內部審核、定期現場銀行檢查、OFAC調查和保密來源舉報等發現非法交易。如果OFAC確定美國金融機構違反規定,則可以發送警告信、實施鉅額的民事處罰或將此事移交給執法機構進行刑事起訴。
美國金融制裁能夠執行的根源是美元的國際貨幣地位以及美國對美元支付系統的控制。根據紐約聯邦儲備銀行（FRBNY）的統計,95%的美元交易都是通過紐約的票據交換所銀行間支付系統（CHIPS)結算。這也意味著OFAC可以利用支付系統的壟斷地位,要求使用該支付系統的金融機構對交易進行監督,並在必要時保留、拒絕、凍結或向OFAC報告。儘管在美國之外也有一些支付系統可以進行美元結算（如匯豐清算所自動轉賬系統）,但是這些支付系統同樣也會執行OFAC的SDN 名單,因為其擔心美國會根據《美國愛國者法案》(USAPA7RJOTAct）第311章對其進行制裁。根據第311章,若由於某種程度上"為洗錢提供便利或促進洗錢活動"被財政部認為"高度關注洗錢"（primary money laundering concern）銀行,則該機構可能被禁止在美國金融機構建立往來賬戶,從而切斷了在美國使用美元支付系統和業務的一般渠道。
除了經濟禁運、貿易制裁和金融制裁外,美國經濟制裁的手段還包括終止或削減對外援助、實行旅行禁令等。終止或削減對外援助手段主要表現為美國威脅削減或終止對外援助或貸款來脅迫制裁對象國滿足美國的要求。旅行禁運 通常包括限制目標出入境的所有旅行控制或者限制特定個人或團體的旅行。
四 美國經濟制裁的效果
經濟制裁的有效性一直是決策者和研究者最關心的問題。早期的研究對經濟制裁是否有效展開了激烈的討論。霍夫鮑爾等人在《反思經濟制裁》一書中對103個制裁案例的詳細分析為經濟制裁實現外交政策目標的效用提供了證據,基本結束了對經濟制裁是否有用的辯論,為制裁有效性的大樣本實證研究提供了基礎。後來,摩根等人基於廣義經濟制裁概念重新編制數據,於2006年發佈了涵蓋1971~2000年的8個經濟制裁案例的數據庫（TESDataset）。經過前期的定性研究和數據整理工作,後續的研究開始更多地關注在何種條件下經濟制裁會起作用的問題。
對經濟制裁效果的評估首先需要明確制裁發起國的目標。制裁發起國的目標可分為宣示性和工具性目標。宣示性目標主要發揮傳遞信號的作用,例如,滿足國內觀眾的呼聲或者展示對某一問題的國際立場。工具性目標涉及改變制裁對象國行為或政策的具體要求。經濟制裁的目標可以通過多種方式呈現,如政府官員的口頭陳述、起草針對目標國家的法案、通過有條件的法律規定某些明確或暗含的目標。從廣義的角度看,經濟制裁的目的包括遏制政治影響、遏制軍事行為、破壞政權穩定、釋放公民、解決領土爭端、拒絕戰略材料、對制裁對象國與第三方結盟行為的報復、改善人權、結束武器/材料擴散、終止對非國家行為者的支持、制止或懲罰毒品交易行為、改善環境政策、改變貿易實踐、實施經濟改革等。
由於經濟制裁的目標常常是混合的且會隨著制裁進行而更新,評估經 濟制裁效果的最大困擾是應評估經濟制裁中的哪些目標。為了便於研究,多數研究集中關注制裁發起國的明確要求和主要訴求,通常表現為在領導人聲明中要求制裁對象國改變行為或政策的目標。工具性目標實現的直接表現就是制裁對象國政策或行為可觀察的變化。在霍夫鮑爾等人結合政策結果和制裁貢獻兩項指標建立的關於美國製裁效果的數據庫中,美國在1914-2002年作為主要發起方的122個案例中,有40個至少是部分成功的,成功率約為32.8%（見圖2)。
已有研究發現以下因素會影響制裁的效果。
第一,經濟制裁是否堅持適度目標。霍夫鮑爾等發現,追求適度政策改 變的經濟制裁有 51%的成功率,而企圖改變政權、削弱軍事潛力和改變其他主要政策的案例大約有30%的成功率,而打擊軍事冒險活動的制裁只有21%的成功率。"隨著全球相互依存的加深和國際貿易與金融交易量的增大,將目標國與進口供應、出口市場和金融流入完全隔離的難度越來越大。這使制裁的目標必須控制在適度的範圍內。
第二,經濟制裁威脅的可信性依賴於緊密的國際合作。多邊制裁往往比單邊制裁更加有效。莉薩·馬丁研究發現,國際合作能夠提升制裁威脅的可信性,特別是國際組織捲入和主要制裁發起者願意承受重大成本,會提升制裁威脅的可信性。
第三,制裁帶來經濟損害的嚴重程度並不決定經濟制裁的有效性。儘管經濟損害會增加經濟制裁對象國承受的總體經濟成本,但其對經濟制裁效果的影響並不顯著,"更重要的因素是制裁對象國政府面臨的國內政治壓力,經 濟損害在制裁對象國內的分佈集中度以及支持政權的精英或群體的受損情況會影響國內政治抵制的形成。並且,對制裁對象的經濟損害越嚴重,往往意味著美國國內付出的經濟成本可能就越大。因此,美國和制裁對象國較量的是領導人面臨的國內政治壓力和安撫管理國內抵制行為的能力。正因為如此,靈巧或精準制裁往往比全面制裁更加有效。
第四,美國對其盟友的經濟制裁更加有效。霍夫鮑爾等發現,在45的 制裁目標類似的案例中,制裁成功案例中制裁發起國和對象國的關係都比失敗案例中要友好。這可能是由於盟友更在乎與美國的全局關係以及盟友對讓步可能帶來聲譽問題的擔憂比敵對國要小.
第五,制裁對象國的政府越強大穩定,制裁的有效性就越低。民主政體更傾向於接受制裁發起國的要求,而大國、穩定的威權政府以及經濟健康、政治穩定的國家面對強制壓力時更不容易屈從。大國尤其擔心讓步的先例會削弱其在未來經濟衝突中的談判地位。
第六,經濟制裁的手段和領域會影響制裁的效果。經濟制裁涉及的範圍越廣泛,制裁成功的概率就越大。綜合性的、組合拳式的經濟制裁會顯著提升制裁的效果。在單獨制裁方式中,金融制裁的有效性最高。在霍夫鮑爾等整理的案例集中,金融制裁聯合貿易制裁（進出口管制）的成功率能達到40%。單獨金融制裁成功的佔比是36%,貿易制裁（進出口同時管制或單方面的進口或出口管制）的成功率僅為25%。此外,制裁發起國若能在短期迅速且猛烈地實施制裁效果會更好,而長期迂迴的制裁往往會讓效果大打折扣。
五 結論
經濟全球化重塑了美國實施經濟制裁的手段和方式。美國的經濟制裁建立在國內完善的司法管轄、監管授權、制裁制度和工具設計以及在國際經濟 體系中優勢地位的基礎上。正如亨利·法雷爾和亞伯拉罕·紐曼的研究所揭示的那樣,隨著相互依存的不斷加深,全球經濟體系日益成為一種非對稱的網絡結構。作為控制網絡中心節點的霸權國,美國可以利用這種網絡結構將 相互依存武器化。在此背景下,後冷戰時代美國經濟制裁出現了爆發式增長,經濟制裁作為更加廣泛的對外政策工具已經成為美國結構性權力的重要來源。
但是,冷戰結束並沒有改變大國權力競爭在經濟制裁中的潛在作用。從二戰後期到冷戰初期美國放棄貿易中立權並興起經濟制裁的歷史中可以發現,美國會根據國際格局的變化調整政策,以更好地維護國家利益和國際地位。
在國家相對實力接近的時候,美國會更在乎相對收益,更積極地實施經濟制裁。當前正處於國際秩序和規則重組的關鍵時期,美國將會進一步強化經濟制裁作為美國脅迫對手在秩序重建中讓步的外交政策工具。
美國濫用其經濟優勢實施經濟制裁,不僅不承擔霸權國維護國際體系穩定和開放的國際責任,而且對其他國家施行霸凌政策,踐踏國際規則,破壞相關個人、公司等實體的權利,必將遭到其他國家的孤立和反對。特朗普上臺以來,美國政府採取了高壓的經濟制裁政策,熱衷於在一系列安全和經濟問題上利用美國的經濟優勢,迫使對手做出讓步。特朗普政府對中國、俄羅斯、歐盟、日本、加拿大、印度、韓國、朝鮮、土耳其、墨西哥、沙特阿拉伯、薩爾瓦多、洪都拉斯、危地馬拉、尼加拉瓜、古巴、委內瑞拉、巴基斯坦等都實施了制裁。但從目前看,這些制裁收效甚微,甚至讓美國"騎虎難下"。
經濟制裁本身是一個衝突預期的戰略互動過程。經濟制裁發揮效果仍依賴於外交手段的配合、國內政治的支持以及目標國的反應。特朗普政府在實施經濟制裁時,忽視外交手段和國際協作、過度使用高壓政策而忽視"胡蘿蔔"政策配合、試圖迫使其他國家做出不切實際的讓步、缺乏貿易和金融制裁手段配合以及漫長且迂迴的制裁節奏等不合常規的做法,不僅導致美國國內利益受損和預期制裁目標無法實現,還可能侵蝕美國長期形成的戰略優勢 及其在世界經濟體系中的中心地位。隨著國際體系進人大國競爭時期,潛在的制裁對象國應積極制定制裁和反制裁戰略,在採取"隔絕""對沖"等防衛性措施的同時,積極完善國內製裁法律和制度體系,並在國際層面推動相關國際規則的制定和調整。
數字經濟智庫
政治學與國際關係論壇
為了更好的服務數字中國建設，服務“一帶一路”建設，加強數字經濟建設過程中的理論交流、實踐交流。來自中國數字經濟以及“一帶一路”建設領域的專家學者們成立了數字經濟智庫，為數字中國的建設添磚加瓦。商務部原副部長魏建國擔任名譽院長，知名青年學者黃日涵、儲殷等領銜。政治學與國際關係論壇是數字經濟智庫旗下的專門平臺。
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