本文将刊登于《城市与减灾》“公共卫生危机与治理”专刊，作者：袁含赟、冯世腾、李铭，来自中国人民大学公共管理学院。
专刊由《城市与减灾》编辑部与中国人民大学危机管理研究中心携手合作，特邀唐钧主任为执行主编，2020年3月25日出版。为回应广大网友读者的呼声，现优先推送，感谢您的支持和关注。
自新冠肺炎疫情发生以来，在党中央和国务院的领导下，我国迅速采取了一系列全面、严格、彻底的防控措施，及时有效地阻止了疫情的蔓延趋势。其中，基层单位作为防控疫情“最后一公里”的坚守人发挥着重要的基础性作用。
然而，大疫如大考，疫情所带来的复杂困难局势暴露出了基层抗疫的“痛点”和“难点”。面对这一困境，众多科技公司响应国家政策，积极探寻基层抗疫难的科技解决方案，以疫情监测指挥信息系统等新兴技术为“武器”打响“科技防疫战”。
一
基层的抗疫“痛点”
其一，“人传人”却需“人盯人”与“人管人”。
新型冠状病毒疫情传播途径广泛，在人与人之间的传染性强。根据3月4日发布的《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第七版）》，已经证实的传播途径就有呼吸道飞沫传播、密切接触传播、在相对封闭的环境中长时间暴露于高浓度气溶胶情况下的气溶胶传播和粪便及尿对环境污染造成的气溶胶或接触传播几种。然而，为了防止疫情的传播和扩散，梳理排查人员情况、核查隔离涉及疫情人员和宣传教育防止人群聚集就成为了基层防疫工作的首要任务。
挨家挨户排查人员往来、测量体温、宣传防控知识、发宣传单、对疫区返乡人员进行跟踪监测、值守村头拦截可疑人员、村庄巡查、劝散聚会点等等，每一项工作都需要投入大量的人力和物力资源。
这样的做法一方面需要大量的基层工作人员，也是基础任务繁重，另一方面更无法避免因人员接触、人员聚集所带来的二次传播和次生矛盾。但是，由于短时间内无法找到更好的替代方案，许多地方还是只能采取“人盯人”、“人管人”的“传统办法”，防控效率低下。
其二，“防疫”“复工”并行，任务繁重。
在坚持防控疫情的同时，生产生活也要逐步恢复正常。2月9日以来，全国多省市逐步复工复产，返工人员的流动给城市管理和基层治理带来了挑战。为了防止疫情的输入输出和蔓延扩散，基层工作人员不仅需要高度关注从疫情高发地区（含境外）前来和从其他地方返程的人员，也要为居家观察和隔离的人员做好服务工作，还要为企业的正常复工复产提供保障和支持。
“上面千条线，下面一根针”，基层工作无大事，但每一件衣食住行的小事加起来，都是人民生活的头等大事。一边是防控疫情，一边是保障复工，原本可能产生冲突的两件事并行，就需要基层工作深入下沉、精准细化，这给处于疫情压力下的基层政府提出了更高要求。
然而，繁重的任务给本已连轴转了多日的基层政府带来了巨大压力，一个网格员需要对应几十户甚至上百户人家，一个基层政府的工作人员需要对应几十家甚至上百家企业，人力物力捉襟见肘。
其三，科技支撑“强干弱枝”。
随着互联网、人工智能、大数据和物联网等技术的普及，新兴技术在政府管理中发挥着日益重要的作用。然而，尽管全国已经有多个省市能够通过大数据、人脸识别等技术精确识别高危人群，提升疫情前期“找到人”的效率，但是在社区村镇等基层一线，“管住人”的防控末段依靠的仍旧是“人海战术”和“表格抗疫”等原始办法。基层数字化基础的缺陷使得信息共享只能自上而下单向传导，而缺乏自下而上传递的便捷方式。
新兴科技在疫情趋势研判、人群精准识别、信息实时公开等方面发挥了重要的辅助作用，但在基层疫情防控的具体环节却未能发挥解放基层生产力的功能，甚至给基层疫情防控带来额外的工作和负担。政府的数字化和信息化仍是一个亟待发展的领域，此次疫情中所暴露出的政府科技支撑“强干弱枝”的现象仍有待在未来得以改善。
二
新冠病毒疫情监测指挥一张图
针对各地基层在疫情防控中所暴露出的短板和不足，提升政府信息化水平、以“物”来代替“人”是解放基层生产力、提升疫情防控和疫情服务效率的长效机制。2月5日，为充分发挥信息化在辅助疫情研判、创新诊疗模式、提升服务效率等方面的支撑作用，国家卫生健康委在总结各地典型做法的基础上，制定出台了《关于加强信息化支撑新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》。
《通知》要求各地积极运用互联网+、大数据等信息技术助力疫情阻击战，减少线下诊疗压力和交叉感染风险，减轻基层统计填报负担，对疫情发展进行高效跟踪、筛查、预测，为科学防治、精准施策、便民服务提供有力支撑。
为此，一些科技公司积极响应国家政策，主动探索基层疫情防控“痛点”的科技解决方案，供各级部门公益使用。2月12日，一款名为《新冠病毒疫情监测指挥一张图》的平台正式上线运行，2月17日，《新冠防疫监测一张图》系统在浙江省湖州莫干山高新区上线试运行，有效提升了疫情防控的工作实效。下面简要介绍平台的功能及其提供的服务。
平台架构图（一）
《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统设计为区政府、街道、社区三级实时动态监测指挥系统，采用WEBGIS、云存储、移动互联网、大数据分析技术，能同步接收各级工作人员实时上传疫情相关信息、相关处置措施等，实现指挥机构、应急处置力量和相关疾控部门之间的信息的互通互联和共享，具备以下三个方面的功能：
1.模拟业务流程：
复原事件处置过程，对事件发生地点、照片、视频、相关描述、现场处置方法等信息及时上传管理后台，更方便基层工作人员（网格员、服务专员）作业，做到一个后台同步发布到各上级部门，大大提升工作效率。
2.物资调度管理：
利用空间位置定位技术、叠加地图场景，展现人、应急物资等部署，建立后台管理数据库台账，实现物资的精细化调度配置，有助于领导快速准确决策。
3.可视化呈现：
利用大屏叠加二（三）维矢量及影像数据，把防控过程中碎片化信息全部分析整理，给领导、管理人员呈现高度聚焦有价值的信息，建立智慧指挥控制中心。
平台架构图（二）
监测指挥一张图指挥大屏
数据采集手机APP端界面
通过《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统，基层政府能够有效化解现有困境，借助数字化、信息化的手段解决疫情防控中的“痛点”和“难点”。具体而言，体现在以下三个方面：
其一，疫情监测指挥信息系统能够打通自下而上的信息共享渠道，解放基层生产力，降低人员接触的次生风险。基层政府只能采取“人盯人”、“人管人”的传统管理手段的原因，一方面在于上下级之间信息共享渠道的不对称、不通畅，即疫情防控方案和要求已能实现迅速快捷地自上而下传达，但基层的基本信息和执行情况在自下而上传达时却面临着工作量大、手段老旧等问题，另一方面在于信息的来源少、难核实，一家一户的每日情况往往只由一个网格员负责采集和更新，村庄、社区入口往往只由几个工作人员负责看管和劝导等。
《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统通过打通省、县、乡三级之间的信息共享渠道，实现数据交换、统一权限，减少逐级上报环节，使基层工作人员能够从费时费力的表格、文件中脱离出来，将更多的精力投入疫情防控一线。
此外，《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统还提供了社会群众监测举报、信息共享的渠道，发动社会力量扩充信息来源、进行信息核实，既能够提升信息收集效率，又可以减少人员接触和人群聚集，防范疫情防控的次生风险。
其二，疫情监测指挥信息系统能够融合疫情防控和复工复产，实时动态监测，精准提供决策支持。《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统运用应急智慧云，叠加物资调配管理库、基础地理数据库和疫情管理专业库三个数据库，对地区防控疫情相关资源实现实时监控，对地区疫情发展变化情况实现动态预测，从而为及时调整应对方案、统一调度防疫资源、实现科学高效决策提供依据和保障。
《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统借助多个数据库的叠加效应，将疫情防控和复工复产进行有机结合，统筹管理地区的疫情防控和复工复产状况，有效改善疫情防控特殊时期，基层工作零散化、碎片化的状态，解放基层生产力，真正实现减负增效。
其三，疫情监测指挥信息系统建设所需资源少，培训简单，能够克服基层数字化基础弱的缺陷，高效快速地投入使用。当前，我国科技支撑“强干弱枝”的状况使得新兴科技无法迅速地在数字化基础较弱的基层进行普及。《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统充分考虑到基层的这一状况，在设计开发时就避开这一缺陷，依靠最少资源获得最大效能。
《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统建设时间短，仅需一周就能够实现基本功能的在线服务；所需资源少，仅需几台硬件设备和一两个工作人员就能够实现服务。此外，《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统不仅支持指挥中心终端接入，也支持办公桌面的PC 终端接入，还支持移动手机、Pad 等终端接入，借助普通设备就能迅速提升平台系统的普及率和利用率。
《新冠病毒疫情监测指挥一张图》平台系统建设方案
三
科技支撑的疫情防控和复工复产
以《新冠防疫监测一张图》平台系统为代表的新兴科技是助力打赢“科技抗疫战”、科学保障疫情防控和复工复产的重要“武器”。这些科技“武器”之所以能够发挥实际效用、产生正面效能，是因为解构了基层管理的具体环节，适应了基层治理的实际需要。
新冠防疫监测一张图业务端平台架构
新冠防疫监测一张图呈现端平台架构
一方面，其改变了基层工作人员的工作模式，实现了“人防”向“技防”、“技防”向“智控”的提升。以《新冠防疫监测一张图》平台系统为代表的科技手段，将信息采集通过互联网交由终端（法人主体与员工本人）直接操作，工作人员在系统后台就可进行信息核实和信息利用。人员少跑路、系统多跑路，减少了人员扎堆聚集、削弱了交叉感染风险，完全释放人力成本，基层工作人员能将更多精力投入到对地区疫情分布状况的实时监测、对医疗物资等资源的优化配置和对疫情防控方案的及时调整上。
以“物力”替代“人力”，以“技术”利用“物力”，以“智能化”武装“技术”，疫情防控和复工复产中的科技保障实现了防控模式的不断升级，构筑起基层“人防”、“物防”、“技防”、“智防”相结合的坚固防线。
数据录入端（Pc端IP登录、移动端二维码识码登录）
浙江健康码（浙江行的通行证）
另一方面，其实现了科技的深入下沉，与基层政府的治理细节相适应。囿于基层政府数字化基础的缺失，此次疫情防控中，科技手段尽管在监测和决策层面发挥了巨大的功效，极大地提升了疫情前期人员识别和防控方案制定的速度，然而在政策方案的具体实施层面却未能发挥应有功效。
而此次疫情防控中疫情监测一张图指挥系统等的有益尝试就在于避开了基层信息化基础的缺陷，利用普通设备实现智能化效果，在信息采集和资源配置等基层治理的细节化、碎片化环节引入人工智能手段，对基层政府零散细碎的工作细节进行整合，实现了科技的深入下沉，也有益于在未来形成基层治理的数字化、智能化。
此外，科技保障还渗透到基层治理的各个环节，形成全流程的科技闭环。疫情防控中的科技手段覆盖基层治理的各个环节，将采集录入的相关信息与地理信息三维平台等多个平台实现叠加互动，形成时空全信息化的指挥一张图，直观系统地进行大数据智能精准管控，为疫情防控和复工复产提供实时监测和动态决策支持。
智能化对基层治理各个环节的渗透形成基层治理的全流程科技闭环，适应政府工作流程，在信息收集、决策支持、分级响应和实时监测等各个方面为基层政府的治理提供全套的科技支撑。
单位复工与员工复岗分类统计
时空全息监测一张图
数字化与信息化是未来基层治理发展的必然方向。在此次疫情防控中，以疫情监测指挥信息系统为代表的科技手段化解了基层抗疫“痛点”，构筑起基层抗疫的科技防线，为打赢“科技抗疫战”提供了坚强支持与保障。
排版：谭 阳
审核：潘文霞
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