作者单位：中国农业发展银行人力资源部（党委组织部）
新冠肺炎疫情期间，国内有一家银行在官媒上微微火了一把，据不完全统计，2月2日-2月25日24天时间内6次登上央视新闻，包括2次新闻联播，4次朝闻天下（有图有真相）。
图一 2月2日新闻联播报道：国家政策性银行——中国农业发展银行启用信贷业务应急通道，支持企业生产销售口罩、防护服及医药等疫情防控产品。
图二 2月8日央视朝闻天下报道：国家政策性银行中国农业发展银行启动信贷业务应急通道，对疫情影响地区客户减免五大类46项服务收费。
图三 2月10日央视朝闻天下报道：国家政策性银行——中国农业发展银行，从2019年10月1日到2020年1月低，共支持春播备耕超过百亿元。
图四 2月21日央视朝闻天下报道：国家政策银行中国农业发展银行采取八项措施，全力支持粮棉油生产加工企业复工复产。
图五 2月21日新闻联播报道：中国农业发展银行加大信贷力度，发放春耕备耕贷款。
图六 2月25日央视朝闻天下报道：山东农发行已累计发放贷款192亿元，支持97家企业复工，138个重点项目开工建设。黑龙江农发行保障加快秋粮收购复工复产。
看到这些报道，笔者正嘴角上扬、心生暗喜的时候，身边竟有人问我：政策性银行是干嘛的？跟网点遍布五湖四海的商业银行有啥区别？待心情少许平复后，笔者便一本正经、不苟言笑的，恨不得用毕生之所学给对方解释了半个小时，结果对方听后只回复我“哦哦哦”三个字。
不愿就此罢休的我，又回头查找了些资料，打算用文字的形式把这具有普遍性的疑问做进一步解释；但限于水平有限，只能先从农业政策性金融机构的组织架构上着手，通过梳理国际上的此类机构，进行一次粗浅的对比说明。
一、国外农业政策性金融机构组织架构
由于发达国家较早建立农业政策性金融体制，经过多年的演进，形态各异。各家机构摸索出有利于自身发展的组织架构，特别是商业化程度高的农业政策性金融机构，在有效服务农业农村情况的同时，不断创新发展，将其政策性和商业性做到有机结合，逐步建立趋于多元而富有自身特色的组织架构。发展中国家农业政策性金融建制较晚，基于国情农情和资本实力的制约，一般农业政策性金融机构组织模式比较单一，较多采用总分支机构、垂直管理的组织架构。
（一）独特的多元机构设置模式
这种模式以美国的农业政策性金融体系为典型。美国涉农的政策性金融机构主要包括政府金融机构和政府资助企业两大类别。其中，政府金融机构主要指由美国政府出资成立并运营管理、以某些金融手段为农业农村农民提供服务的机构，既包括商品信贷公司、农民家计局、农村电气化管理局、农场服务局、农村发展局、农作物保险公司等专门支农机构，也包括小企业署等跨行业服务机构。政府资助企业通常是联邦政府特许经营的私营企业，享受政府资助或税收减免等扶持政策，承担某些公共职能，为某些特定领域提供优惠的金融服务。既包括农场信贷系统、联邦农业抵押公司等专门支农企业，也包括联邦家庭贷款银行系统、房地美、房利美等存在涉农业务的企业。两类政策性金融机构，加上商业银行、储贷机构、私人借贷和人寿保险公司等商业性金融机构，共同构成覆盖全美的农村金融服务体系，为农业、农村和农民提供全方位的金融服务。
美国的农业政策性金融体系十分复杂庞大，主要表现在以下几个方面：（1）机构的非单一性。在美国的农业政策性金融机构中，除了美国农业信贷管理局作为监管机构以外，很难找到其他机构中哪一个是主体或主导机构。（2）机构之间不存在交叉关系。美国的农业政策性金融体系中，每家机构各司其职，都有特定的政策目标、基本职能、服务领域和金融产品，在功能上互为补充，互相合作，不同性质的执行机构之间仅仅具有业务关系，一般不具有监督和被监督、管理和被管理的关系。（3）系统实体机构。主要有三家，包括联邦农业信贷银行融资公司、农场信贷系统金融援助公司和联邦农业抵押公司。（4）农场信贷系统保险公司。类似与美国的联邦存款保险公司与一般商业性存款机构的关系。
这种模式的优点在于：能够照顾到各地区之间的差别，尤其是联邦制的政治制度相配合；功能复杂，能够满足出多样性化的需求；系统自成一体，管理机构与业务操作机构严格分开，有利于国家的监督管理。缺点在于：机构复杂，运行成本相当高昂；不同机构性质不同，在政策制度上很难寻求统一的模式。因此，这种模式不太适合发展中国家，也不太适合中央高度集权的国家。
（二）总分行模式
大部分发展中国家的农业政策性金融机构都是单一型金融机构，且实行总分行制度。这种模式的组织形式，就是在总行设立有各种职能的部门，然后在地区设立分支机构，分支机构中的职能部门与总行具有对应关系。另外不同国家还根据本国的具体情况，在不同级别的政府行政区域设立有级别不同的分支机构。典型的是印度农业与农村发展银行（如图七）、泰国农业和农村发展银行（如图八）、菲律宾的土地银行、摩洛哥国家农业信贷银行等，中国农业发展银行也基本上属于这种类型。
图七 印度农业与农村发展银行总行各部门设置
（印度农业与农村发展银行总行设在孟买市，目前共有26个部门，下设31个邦级分行。董事会为印度农业与农村发展银行的最高决策机构，对印度农业与农村发展银行行使一般监督、指导和业务管理等职责。）
图八 泰国农业与农业合作社银行组织架构图
（泰国农业与农业合作社银行总行设在曼谷，其农村金融服务覆盖泰国境内的全部75个府，目前拥有1275家分支机构。）
这种模式的优点在于：便于协调管理，统一领导尤其是对统一政策的制定和实施创造了条件；运行成本相对较低，由于金融行业具有很强的范围经济特征，政策性金融可以把相关的政策性金融业务纳人统一机构经营。缺点在于：机构单一，很难照顾到不同区域之间的差别，容易形成“一刀切”的现象。这种模式比较适合发展中国家和中央权力比较集中的国家。
（三）农业合作社中央银行模式（一级法人、两级管理结构）
日本的农林中央金库属于此类的典型，它作为农业合作社的中央银行而存在。在成立日本政策性金融公库前，农林渔业金融公库实行“一级法人、两级（本店及支店）管理”的组织架构，省（县）级以下的业务由以农林中央金库为核心的200多家农业合作社性质的金融机构委托代理。日本地方级的农业合作社广义上包含地方农民、渔民和林业主，狭义上包含农业合作社、渔业合作社和林业合作社。这些合作社再组成高一层地方性合作组织。日本农林中央金库在整个合作社体系中扮演着资金供给的中介和进行调剂余缺的职能，并为其他国家级农业合作联盟提供融资。
图九 株式会社日本政策金融公库组织架构图
这一模式的优点在于：能够体现差别化的特征，尤其是突破了按行政区划设里农业政策性金融机构分支的障碍；运行成本相对低廉，基本不需要建立分支机构，农业合作组织成为农业政策性金融的重要运行媒介或载体。缺点在于：必须以发达的农业合作经济组织为基础；由于通过合作经济组织作为传导，存在政策执行不畅或扭曲的可能性，从而降低了国家农业政策性金融的效果。这种模式适合于农业合作经济比较发达的国家。
（四）上官下民的“金字塔”模式
这种模式一般设有多级机构且均为独立的法人机构，每级机构都有相当的自主权，实行多级核算、多级营业、多级管理，职能和权责清晰明确，有时存在自下而上的交叉持股，组织模式为“金字塔”状。其中，法国的农业政策性金融体制最具代表性。早在19世纪90年代，法国就已经着手筹建“金字塔”的基础。当时有官员就给议会提交议案，建议形成一个法律框架，根据协会的标准章程以创建合作性质的农业信贷公司。这一建议得到议会的响应，随即实施，通过了最初的“组建法”，根据这一法律成立了农业信贷公司，后来演变成“地方银行”。到1889年，建立起“金字塔”的第二层。当时根据第二部“组建法”，创立了“农业信贷地区银行”，也就是地区银行，并且这些地区银行把已经建立的地方银行聚集在一起。这些在法国政府积极支持下建立起来的新银行，负责分配政府的贷款，当时共有9家地区银行。到1920年，建立起了“金字塔”的最高层，根据1920年8月5日的法案，建立了全国农业信贷办公室。它是一个公共部门中央机构，作为一个整体负责监督和协调机构的金融活动，该机构在1926年改为全国农业信贷银行。至此整个法国农业信贷银行最终形成。
这种模式的优点在于：自下而上，基础牢固；运行成本相对低廉，以合作金融组织为载体；人为构造特征明显，适应性强。缺点在于：建立周期较长，不利于统一管理；必须以合作金融的发展为基础，制约因素较明显。因此，这种模式比较适合农业合作经济发达，中央干预经济力度比较大的国家。
（五）依附于农业合作经济组织的模式
这种模式以韩国的农业政策性机构为典型，韩国的农业政策性金融职能由全国农业合作社联盟行使。该联盟及其成员合作社建立于1961年，在过去近半个世纪的时间里，该联盟通过不同的业务活动，一直支持农民、农村社区和农业的发展。在2000年6月1日，以前的全国农业合作社联盟、全国牲畜合作社联盟以及全国高丽参合作社联盟合并成了现在的新的全国农业合作社联盟，从而为进一步促进成员农民的利益和权利而提供了稳固的组织基础。韩国的农业政策性金融并不是像日本、法国那样，建立单独的农业政策性金融，而是把整个农业政策性金融体制内含于或者“嫁接”于本国的农业合作经济组织上面。
这种模式的优点在于：成本相对低廉，国家只负责制定某些政策或提供一定量的资金支持即可，不需要单独建立相关机构；政策性金融与其他业务相配套，可能增强政策性金融的效果。缺点在于：必须以完善的农业合作经济组织为基础；由于政策性金融功能与其他一些合作性经济业务相融合，可能存在政策执行不畅或扭曲的可能性。
（六）单一机构模式
仅有一个主导机构，未设置或者设置很少分支机构。作为政策性金融机构，往往充当主导地位，协助带动农业农村发展，如巴西开发银行，总部设在巴西利亚，在里约、圣保罗以及累西腓设有办公室，但里约的工作人员占机构总人数的95%。再如德国农业土地抵押银行，总部位于法兰克福，没有任何分支机构，全行共计300余人，服务区域不仅包括德国，还包括欧盟其他国家。
这类模式之所以不设置分支机构，与其业务模式密不可分。如德国农业土地抵押银行是一种再融资性质的金融机构，不直接对农村企业发放贷款，而是采取转贷给商业银行、储蓄银行、合作银行的模式，再由商业银行、储蓄银行、合作银行向最终借款方提供贷款，商业银行（或储蓄银行、合作银行）向德国土地银行提供抵押。既不接受存款，也未开办直接信贷业务，通过与其他商业性银行一起发放贷款，由商业性银行承担信贷风险。
图十 巴西开发银行组织架构图
这种模式的优点在于：成本低廉，通过单一机构的设置，保证了较高服务效率和低不良贷款率。缺点在于：机构单一，很难照顾到不同区域之间的差别，容易形成“一刀切”的现象。服务方式只能以打包方式进行，较难实现精细化管理与服务。
二、我国农业政策性金融银行机构发展沿革
中国，有着悠久的农业历史、辽阔的农村面积和庞大的农民基数，三农问题，自古至今都是国家最重要的问题之一。1993年，江泽民总书记在中央农村金融工作会议上讲话：推进农村金融体制改革，逐步形成政策性、商业性银行、合作金融组织（农信社）密切结合的农村金融体系，农业政策性银行第一次被提上日程。
1993年12月25日，国务院在《关于金融体制改革的决定》（国发〔1993〕91号）中决定：组建中国农业发展银行，承担国家粮油棉储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付和监督使用。1994年4月19日，国务院印发《关于组建中国农业发展银行的通知》，标志农发行正式成立；1994年11月18日，总行正式挂牌开业。
农发行成立以后，就着手建立分支机构。仅仅128天，就从无到有建立起了29个省级分行（因重庆市尚未升格为直辖市，故未含重庆市分行），这种效率在沉闷的计划经济时代，简直石破天惊，但是农发行在县市级设立分支行则受到了一些阻碍。1995年3月，朱镕基在农发行全国分行行长会议上，决定农发行机构不再延伸到省级分行以下，其业务由农业银行代理。
尽管时任农行行长要求农行正确处理好代理业务同自营业务的关系，把代理业务作为自营业务一样看待，但是实际上，农行一直存在“代而不理”或者“理而不力”的情况，使得许多政策措施难以到位，农发行的功能远未达到预期。
1995年12月21日，农发行绕开农行，直接向人民银行呈报了《关于进一步完善中国农业发展银行管理体制的意见》，建议从国民经济全局和促进农村金融体制改革深化的角度考虑，应组建农发行省以下机构。
最后，国务院采纳了农发行的建议。1996年8月22日，国务院在《关于农村金融体制改革的决定》中，决定增设农发行省以下分支机构；同年，国务院同意农发行在总行、省级分行设立营业部，在包括重庆、大连、青岛、宁波、厦门、深圳6个计划单列市在内的地（市）设立分行。到1996年年底，农发行先后在275个地（市）、1263个县（市）组建了分支行，增设分支机构1805个，成立信贷组125个，业务基本实现自营。至此，农发行四级机构框架体系搭建完成。
这些基层机构的设立，为充分发挥农业政策性银行信贷支农作用打下了坚实的组织基础。谁也没有想到，农发行在县市级设立分支行，对现如今的农发行意义如此之大。
目前，农发行实行四级机构垂直管理，总部设在北京，机构层级延伸至县（市），服务网络遍布中国大陆地区，截至2019年末，在国内设有2000多个分支机构，覆盖31个省、300多个地级市、近1700个县（市）。
长期以来，“三农”问题是我国社会发展的最大短板，作为国内唯一一家农业政策性银行，农发行的使命就是要在补齐这块短板中发挥应有的作用。总书记曾讲过，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是我们最大的国情。而农业生产率不高、产业化程度低，农村地域分布广、基础设施不健全，农民收入水平较低、社会保障相对不足又是我国的一大农情。国际上的农业政策性银行并不在少数，且形态各异，由于每个国家的经济社会发展、农业农村情况、国家治理状况等各不相同，导致各国的农业政策性银行在所有权形式、组织架构、治理结构上有着各自的特点。因此，在取人之长的同时，也要充分考虑我国的国情、农情。当前的农发行正经历多项重大改革，相信其定会不辱使命，在国家战略中发挥更大更好的作用。
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