摘要：当前我国机关事务管理研究领域仍有诸多前沿问题有待深入研究。在资产管理方面，广义党务机关的资产管理、机构变动情况下的资产管理和土地使用权资产管理是需要着重研究的问题。在不同层次机关和所处空间地域方面，驻地政府参与上级机关的机关事务运行保障、同一空间地域机关事务中通用服务整合、垂直机关的机关事务运行保障、异地办事处机关运行保障以及采取集中办公方式的规划问题是需要着重研究的问题。在机关事务运行保障所采取的集中统一方式中，组织集中统一方式、技术集中统一方式和内部市场交易集中统一方式是不同的方式路径，如何将这些不同的路径应用于不同的发展阶段，构建相应的发展战略，也是需要着重研究的问题。
我国是世界上唯一有着五个正式政治层级体制的国家，各类机关构成了我国国家运行的重要组成部分。机关事务管理遍布五个层级的所有党政机关，呈现分散运行状态。随着国家经济规模的不断增长，党政机关的机关事务管理所消耗的财政经费也不断增长。粗略地估算，目前这部分经费的总规模已达到数万亿人民币左右，与伊朗这样的中型规模国家国内生产总值相差无几。机关事务管理为党政机关提供和维护办公空间等物质条件以及各类通用服务，就此而言，机关事务管理对于保障党政机关的正常有序运行具有重要的政治意义，对于国家经济发展具有重要的经济意义，对于人民群众获得党政机关服务具有重要的社会意义。
近三年来，机关事务管理领域的科学研究论文出现了明显的增长。学界从机关事务管理的发展历史、现实状况、基本理论和经验实践等方面展开研究，尤其是对机关事务管理在国家治理体系和治理能力现代化进程中的地位、作用和未来发展途径等论题上已有颇多建树。随着对机关事务管理领域科学研究的逐渐深入，一些深层次的理论和现实问题也不断浮现出来。
本文试图就当前机关事务管理研究中的一些前沿问题进行一定讨论，以期学界对这些问题展开深度的研究。
一、机关事务管理中的资产管理问题
在机关事务管理研究领域中，资产管理问题是目前较为复杂的问题。具体而言，这些问题主要集中在党务机关资产管理、机构变动下的资产管理和土地使用权资产管理等方面。
本文在广义上使用党政机关这一术语，党政机关包括党务机关和政务机关两大类型。所谓党务机关是指包括中国共产党机关，各民主党派机关，工会、共青团和妇联人民团体机关和由中国共产党领导的政治协商会议机关在内的各类机关，其中中国共产党机关是执政机关，其他机关为参政、辅助执政机关，本文将这些机关统称为政治机关。所谓政务机关是指包括各级人民代表大会及其所产生的人大常委员会机关、人民政府机关、监察委员会机关、人民法院机关和人民检察院机关，这些机关也可统称为国家机关或者政权机关。两大类党政机关系统参见图1。
图1 党政机关系统
第一，根据现行《中华人民共和国宪法》的规定，党务机关系统应获得与国家机关同等的机关事务运行保障。现行《中华人民共和国宪法》在其序言中写到：
一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。
……
中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。
第一条 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。
社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。
宪法不仅阐明了中国共产党在建立中华人民共和国过程中的历史作用，也对当前中国共产党在国家中的领导地位即执政地位进行了明确规定。2018年对《宪法》第一条第二款进行了修订，在“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写一句，内容为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”在遵照现行《宪法》第一条第二款的这一重大补充修订上，不仅我国当前的法律体系有待予以深入全面落实，而且在政府职能、行政体制保障中国共产党的领导上亦应得到全面检视和落实。具体就机关事务管理而言，以国家力量来保障党务机关运行，进而保障中国共产党的领导，是体现中国特色社会主义最本质的特征所必须要从事的工作，是现行《宪法》第一条第二款修订增加部分的应有之义。即是说，党务机关和政务机关在获得国家财政支持的机关运行保障上是完全一样的。此外，现行《宪法》序言对人民政协、民主党派、工会、妇联等人民团体的政治地位也进行了规定，故此这些参政、辅助执政组织的机关亦应获得同样的机关事务运行保障，并完全符合现行《宪法》宗旨。
第二，在机构变动的条件下对机关资产实施有效管理，也是机关资产管理面临的长期难题。中国党政机关构成的系统多达五个层级，机构变动方式非常复杂，多个维度的交叠构成高度复杂的组织，其变动可能引致机关相关资产的流失。具体来说，机构变动至少存在以下四个维度：（1）机构在不同类型组织之间的转制维度，即特定机构在行政单位、事业单位、社会团体单位、企业单位和民营非企业单位五者之间的转制；（2）机构隶属关系的变动维度，其中包括特定机构层级的变动，也包括特定机构变更其上级机构，其中包括属地管理和垂直管理之间的变动等形式；（3）机构在党政两个大类机关系统之间的转换或同属于党政两类机关的维度，如一个机构、两块牌子的情况等；（4）特定机构的设立、分立、合并和撤销的变动维度。前两个维度为中央集权制国家独有的维度，第三个维度为社会主义国家独有的维度。上述多个维度上机构的变动，会引发机关事务所管理资产尤其是不动产的变动，进而引发机关资产的流失。
第三，机关土地使用权资产由于市场价值巨大，对其进行严格管理非常重要。与企业相比较而言，根据现行土地法律规范，各类机关取得土地使用权资产的方式是无偿的，而且没有使用期限的限制。由于现行土地管理法规所采取的确权方式有制度漏洞，仍存在着机关土地使用权资产大幅流失的可能性。1994年文件《国家土地管理局、国家国有资产管理局、国务院机关事务管理局关于加强中央国家机关使用土地的管理的请示》（〔1994〕国土（办）字第42号）曾这样写道：
随着社会主义市场经济体制的建立，土地使用制度改革的深入和政府机构的改革，在土地使用和管理方面也暴露出一些问题，最突出的是缺乏统一管理，土地资产流失严重。由于土地管理比较分散，很多环节失控失管，使不少土地、房屋流出中央国家机关。究其原因，主要有以下几个方面：一是一些机构多次变动，土地、房屋权属不清，严重影响了土地管理工作的开展和土地的合理使用；在历次机构改革中一些行政部门划转为企、事业单位，还有的成立了一些公司或其它经济实体，但仍无偿占用着中央国家机关的行政土地和房屋；二是一些单位利用行政划拨取得的土地进行合资、入股等经营活动，使国有土地资产大量流失，特别是有些部门和地方房地产开发公司不经产权单位同意，以无偿的形式，任意征用、占用中央国家机关使用的土地，不仅造成国有资产的流失，而且也直接影响了政府机关工作的正常运转。据我们对中央国家机关五十三个单位的调查，至少有三十四万平方米的土地（一百八十六处，房屋面积达十四万平方米）被征用，中央国家机关投资建设的一百多万平方米统建宿舍的房屋产权被侵占，其中有八万多平方米被地方房管部门出售。还有十九点八万平方米的商品房未发产权证，只有使用权，这些问题仍在继续发展。就连国家领导人居住的小院也被划入小区开发之内。由于中央国家机关的土地和房屋大量流失，造成行政用地逐渐萎缩，在今后的房屋建设中不得不花大价钱购置土地和房屋，加重中央财政负担。这些问题如不加以解决，不但给中央国家机关的正常工作与发展带来不利影响，也阻碍了土地使用制度改革的健康发展。
由此可见，中央机关土地使用权管理尚存在着这样的问题，相信各类地方机关也一定存在着类似的问题。土地使用权资产市场价值高，机关土地使用权资产因各种各样的原因流入市场，将导致土地使用资产在未经规范的情况下市场化、货币化和金融化，进而引发对实体经济、货币经济甚至对国家外汇产生扭曲冲击，其负面后果不容小觑。
综上所述，机关事务运行保障的资产管理领域，广义党务机关的资产管理、机构变动下机关资产管理以及机关土地使用权资产管理等领域都是机关事务资产管理领域中牵涉面广、政治影响大、错综复杂的理论和现实问题。这些问题需要在深入研究的基础上，通过不断深化改革加以逐步解决。
二、机关事务管理中由层级和空间地域关系引起的问题
在机关事务管理研究领域中，有关机关层级和机关所处空间地域之间的关系（简称为“层空关系”），往往在机关事务管理领域中产生各类冲突，进而引起机关事务管理中的诸多难题，这些难题也是需要加以深入研究的前沿问题。与联邦制国家明显不同的是，中央集权制国家的职能权力并不是在层级上进行简单的绝对分工了事的，中国集权制国家的职能权力在所有维度上都存在变动调整的可能。中央集权制在职能权力的全维度调整能力，可以生成更多的职能权力模块，有利于对职能管理对象实施更恰适的管理，有利于构建更加全面、更灵活的组织权力架构，但是由于职能权力的纵横交错，又不可避免地使机关事务管理受到空层关系所产生的张力和冲突的影响。机关事务管理所服务的对象是整个党政机关系统，作为支持服务性的内部组织，机关事务管理机构如何更好地适应中央集权制国家职能权力的全维度调整，而不仅是在特定机关在层级和空间区域上出现变动的情况下被动地跟随变动，亟待深入研究。
第一，驻地政府是否应当以及如何参与对上级机关驻本地分支机构的机关运行保障的问题。在至少存在着三个层级及以上的中央集权制下，特定地方政府辖区范围内往往存在多个层次的上级机关派驻本地的分支机构。对于上级机关而言，这些特定地方政府可以称为驻地政府。这些上级机关派驻本地的分支机构可能是新设立的，也可能是从他地转来本地的，亦可能是本地机构划归上级机构的，甚至可能是本地机构与上级机关的分支机构合并组成的。上级机关在本地派驻分支机构，需要一定的机关事务保障予以支撑，这就需要相应的办公地点、就要使用交通工具、要有就餐条件乃至需要公务员的住宅安排，进而又需要必要的土地使用权划拨和商业用地安排等条件。由此，驻地政府在何种程度上参与上级机构驻本地分支机构的机关事务运行保障就面临着多种选择。驻地政府可以以管理者的身份，采取像对待其他类型组织一样的方式对待上级机关分支机构，上级机关分支机构在本地的机关事务获取资源方式，可以完全采用商业性或者说市场经济方式。驻地政府也可以采取与本级机关同样的机关事务保障方式，对上级机关驻本地分支机构进行集中统一保障。当然，驻地政府也可以在这两种方式之间选择某种中间状态的运行保障方式，亦可对机关事务保障中的某些类型条件和服务采取不同的处理方式。
第二，在同一地区存在着多个层级机关的情形下，机关运行保障所需要的通用服务是否要进行必要的整合，从而降低不同机关的资源局部冗余，提升全局效率效能。实际上，在同一地区存在多个层级的各类机关是机关空间地域分布上相当普遍的现象。上级机关驻地（不是上级机关分支派驻机构的驻地）是多层级机关在同一空间地域同时存在的最普遍现象，首都、省会（自治区首府）、州府（行署驻地、盟府）和城关镇等上级机关驻地是其中最典型的地方。以首都北京市为例，在某个特定街道的辖区内，除了街道机关之外还可能存在着区、市和中央三层级的各类机关，构成四层级机关同处于同一空间地域内的状况。在这样的情形下，机关运行保障所需要的交通服务、就餐服务等通用服务，是否仍有必要以机关层级为区隔，各自保留本级机关的机关事务运行保障中的通用服务，是否可以对不同层级的通用服务进行必要的整合，采取更加集中统一的方式降低冗余、提升效能？
第三，在政府序列机关中存在着诸多垂直机关，这些垂直机关的机关事务运行保障如何与驻地政府提供的机关事务运行保障进行衔接结合，也是需要深入研究的课题。在我国五个层级的政府序列中，存在着多种类型的垂直机关。从垂直层级的数量来说，包括五层级垂直机关、四层级垂直机关、三层级垂直机关和二层级垂直机关等类型。根据垂直机关在五个层级中所处的位置又可进行详细的类型划分。如国家税务总局是五层级垂直机关，而中国人民银行、省级市场监督管理局都是四层级垂直机关，其中，中国人民银行是中央四层级垂直机关，省级市场监督管理局为地方四层级垂直机关。有关垂直机关的全部具体类型参见图2。垂直机关多为政府机关中的执法型机关，出于法律政策执行统一性、整体性和系统性的通盘考虑，才将它们设置为垂直形态。然而，受到执法对象、业务条件约束，它们的机关运行保障方面在很多方面都不同于一般政府部门。如，海关机关多设在国家边界、口岸、机场等地，而类似水利部门的流域委员会机关多设在所在流域中的某个城市。也就是说，这些垂直机关的设置在逻辑上受到其执法对象的空间地域性的制约，其机关设置的分布具有各自的特征，驻地政府如何参与到各类垂直机关的机关事务运行保障中值得深入探讨。例如，对于本辖区的所有中央垂直机关的机关事务运行保障，某省级政府是否应当统一规划在本省的中央垂直机关的机关运行保障，对这些垂直机关的土地使用权资产进行统一管理，诸如此类的问题都是可以继续进行深入研究。
第四，各层级不同类型的机关可能会向本辖区以外派驻办事机构，这些办事机构的机关事务保障也须进行有序管理。一方面，下级机关向上级机关驻地派驻办事机构，在当前时代仍有其必要性，由此即带来相应的机关运行保障问题。由于我国幅员辽阔，地方机关向上级机关驻地派出办事机构的历史，甚至可以追溯到先秦时代的“汤沐之邑”。在交通不发达、距离遥远的情况下，数千年来我国地方一直有向上级驻地派出办事机构的历史传统。现代交通的飞速发展，虽然使地方能够缩短克服遥远距离所消耗的时间，但是由于现代社会的高度复杂性，这些办事机构不断获得新的职能和工作内容。另一方面，无上下级关系的机关之间，地方机关尤其是政府机关基于本地的经济社会原因，也会向某些特别的异地派驻办事机构。如，全国几乎全部的省市都在上海市、深圳市设立了派出办事机构，这多半是由两地在金融市场中的地位决定的。由于特定业务的原因，某级机关可能向辖区外的异地次级机关驻地派驻办事机构，如云南省就向广西壮族自治区湛江市派出办事处，这多半是由于湛江市是距离云南省最近的国内港口。这些不同层次、不同类型的机关向异地派出的办事处，构成了规模庞大的办事处网络。这些办事处在派驻地的活动同样需要办公空间等物质条件，同样需要交通、餐饮、宿舍乃至土地使用权等物质条件和服务，也就是说需要特定的机关事务运行保障予以支持。对于某些特殊的驻地城市来说，办事处、联络处的规模数量相当庞大，从经济角度来说它们的机关事务保障需要大量的经济资源予以支撑，甚至在本地形成了“办事处经济”。如何提升这部分机关事务运行保障的效能，上级政府和驻地政府如何对这部分办事机构有效加强监督，也属于层级和空间区域关系对机关事务管理产生影响的研究范围。
图2 垂直机关的类型谱系
第五，对于处在同一空间区域内同一层级机关而言，在采取集中办公的方式上也有需要深入研究的问题。从层级的层次上来说，市（州、盟）、县（区、旗）、乡镇这三级基层机关采取集中办公的方式是相对来说比较容易的，这些层级机关所处空间地域多为中小城市，人口密度相对较低、可用土地充裕、城市的腾挪空间较大，采取党政机关集中办公的方式，不仅能够有效提升机关事务管理的效率和效能，甚至还能优化本地城市规划发展，驱动经济增长，带动城市转型升级。然而，对于首都、大部分中东部省会、计划单列市以及部分规模较大的地级城市来说，强行要求采取集中办公的方式，由于城市内的腾挪空间较小，短期内达成集中办公条件的目标所耗费的成本可能是巨大的。此外，由于某些类型的机关因为工作性质、工作对象所处位置等，参与集中办公也并不合适。影响机关集中办公的因素不仅是机关之间的空间距离关系，直接为民众提供服务的机关还需要在城市各处设立政务大厅办理民务。为方便民众就近“一站式”办理有关手续事务，降低整个社会的经济成本，在空间地域上要求这些政务大厅必须是分布式的。上述情况都要求，处于同一空间地域中的不同机关应根据本地机关层次的多寡、所处城市的规模大小、特定机关的工作性质以及为民服务的便利性等多种因素，通盘考虑机关采取集中统一办公、分布式集中统一办公的格局和规划。这也就是说，在一般的城市规划中，应当包括基于机关事务运行保障角度考虑的统一的城市机关运行保障的空间规划，这是当前城市规划管理实践中通常缺失的部分。
正是由于机关层级和空间地域关系的冲突和张力，致使机关事务运行保障管理过程中出现了大量较为深层复杂的情况，这些复杂情况和因素对机关事务运行保障过程中实现国家治理效能的提升提出了很多难题，有待通过深入研究加以解决。
三、机关事务管理中集中统一方式的有关问题
在中国这样一个大国，为世界上规模最大的党政机关系统提供优质高效的机关事务运行保障服务，无疑是个世界性难题，其所面临的各种各样的问题很多都是世界上其他国家未曾遇到过的，并无诸多前例和经验可以参照。由于中国实行的是中央集权制，可以对涉及机关事务运行保障的诸多维度、多重主体以及各类组织之间关系进行调整，致使机关事务运行保障所服务的对象存在着比其他国家多得多的变数。同时也要看到，虽然机关事务保障所服务的对象变数多、服务要求复杂，但是机关事务运行保障组织作为机关内部的特定组织，其本身也可以进行调整，来适应服务对象的这种复杂变化。采取集中统一方式将机关事务运行保障过程中的效能潜力激发出来，某种程度上就是适应机关事务运行保障新形势可以采取的重要方式和方法。在这些方式方法上如何取舍，也是学界有待进行深入研究的。
在机关事务运行保障领域，采取集中统一的方式全面提升国家治理效能，在当今时代相较以前的计划经济时代、信息技术大发展以前的时代，具备更好的外部条件。这些环境方面的变化为机关事务运行保障的集中统一化开辟了更加宽广的道路，可以通过不同的路径选择和战略规划予以实现。
一方面，机关事务运行保障的集中统一方式存在着主体上、技术上和彼此交往关系上的多维度路径，这些路径并行不悖，可以独立或者组合选择应用。首先，从机关事务运行保障的组织主体角度来说，同一层级可以采取集中统一方式运营服务于同级全部机关的机关运行保障业务，具体采取何种组织方式可以进行选择。具体而言，至少存在以下四种形式的机关运行保障组织的集中统一方式：（1）采取“一个机构、多块牌子”的集中统一方式。在这种模式下，机关运行保障机构实际上是同一机构，但该机构拥有多块机构牌子，根据不同的业务需要使用不同的机构牌子，类似目前党校和行政学院的模式。（2）采取委员会的集中统一方式。由不同类型机关中主管机关运行保障的领导组成统一的机关运行保障委员会，统一指导本级机关事务运行保障业务。（3）采取领导小组的集中统一方式。由本级的某个领导人担任领导小组组长，统筹指导协调本级机关运行保障事务。（4）采取立法方式指定中央及国务院有关部门作为主管部门的集中统一方式。各地方也可以根据自身的实际情况，确定自身范围内机关事务运行保障组织的集中统一方式。
其次，还可以通过现代科学技术统筹整合机关运行保障服务。技术路线的集中统一方式与组织路线的集中统一方式不同，它们在一定条件下完全可以结合起来。现代科学技术尤其是信息技术，包括互联网、5G、物联网、区块链、大数据和人工智能等，为机关事务运行保障的现代化提供了前所未有的创新条件。办公场所的使用、车辆交通服务的调度、餐饮服务的定制、办公物流的分配送达等具体服务，都可以通过现代化的信息系统进行管理，不同类型机关内部的机关事务运行保障组织也可以作为用户，通过这些信息管理系统参与到机关事务运行保障整合中来。信息技术线路上进行的集中统一方式是独立于组织方式的集中统一方式的，两者不仅并行不悖，而且还能相互促进。采取组织上的集中统一方式，最终也必将采用技术上的集中统一方式。
再者，在同一空间区域不同类型、不同层次机关之间可以共同建立机关事务运行保障的内部市场的集中统一方式，使它们通过内部市场交易来调剂所需要的机关事务运行保障资源条件，降低各自储备的资源冗余、设备空间闲置和服务人员工作量不足等状况，进而整体性地提高治理效能。建立内部市场机制，就要求不同机关的机关事务运行保障组织必须优先使用内部市场，内部市场调剂不成功的才可以转向外部市场，以此来保障内部市场中资源的最大程度利用，降低空转耗费，如保安的应急调动、招待场所的使用、交通工具的使用等等。
组织集中统一方式、技术集中统一方式和内部市场交易集中统一方式这三种路径选择，彼此并不矛盾，反而能够相互促进，共同提高机关运行保障的整体效能。针对不同层次、不同空间地域内的机关事务运行保障，采取何种集中统一方式上在不同阶段可以选择不同的路径。
另一方面，在将不同集中统一方式纳入机关事务运行保障体制改革的过程中，在不同地区和不同层级上，可以采取将不同集中统一方式路径纳入统一的机关事务运行保障的策略和战略中。针对当前中国整体机关事务运行保障领域在不同类型机关、不同层级、不同空间地域和不同的机关事务运行保障条件及服务都处于高度分散的状况，将发展改革部门、财政部门和各机关事务管理部门协同起来，制订全领域范围内的集中统一规划发展战略，殊为必要。
四、结论
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。在此基础上，要“完善国家行政体制。以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，……健全部门协调配合机制”，要“优化政府职责体系。……建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”，还要“优化政府组织结构。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同”，这些重要决定对深化机关事务运行保障领域的改革提出了更高的要求。
作为我国党政机关的直属组成部门，机关事务运行保障所使用的财政资源已不再是小数目，深化机关运行保障体制改革已经是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。同时，实践的发展也对机关事务运行保障的科学研究也提出了更高要求。只有实现理论与实践相结合的同步发展，才能助力我国新时代中国特色社会主义建设的伟大事业。
本文刊发于《理论与改革》2020年第1期，为方便阅读，注释与参考文献从略。欢迎个人分享，媒体转载。
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