專家簡介
薛瀾，全球化智庫（CCG）學術委員會專家，清華大學蘇世民書院院長。
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摘 要
本文通過對中國的現有社會狀況的描述,全景地勾勒出目前我國危機形態的特點,並因循社會、組織到個人的邏輯過程,揭示社會轉型期我國危機事件高頻發生的潛在誘因,說明危機事件的常態性以及進行危機管理體系建設的緊迫性;最後,在解析我國現有的危機管理理念和系統設置的基礎上,結合發達國家的危機管理經驗提出建立我國危機管理體系、實現"危機管理常規化"的政策建議。
關鍵詞：危機管理 社會轉型期 中國 社會危機事件 危機管理常規化 管理理念 政府形象
對於轉型期的中國而言，有效、及時、和平地處理各種類型的危機事件已經成為今後一定時期內我國各級政府必須高度重視的重大挑戰，如何處理好社會危機事件將直接關係到政府在公民心目中的權威地位和良好形象，直接影響著我國政治穩定和經濟發展。
一、概念界定:危機與危機管理
(一)危機
本文把所探討的危機界定為對一個社會系統的基本價值和行為準則產生嚴重威脅，並且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。危機事件的決策環境相對於政府的常規性決策環境往往是一種非常態的社會情境，是各種不利情況、嚴重威脅、不確定性的高度積聚。實際上，對於危機事件的認知與界定，依據不同的劃分標準可以分成不同類型。
從抽象特性上來看，危機事件一般具有以下四個特徵:(1)突發性和緊急性:組織所面臨的環境達到了一個臨界值和既定的閾值，組織急需快速作出決策，並且缺乏必要的訓練有素的人員、物質資源和時間。
(2)高度不確定性:事件的開端是無法用常規性規則進行判斷，而且其後的衍生和可能涉及的影響是沒有經驗性知識可供指導的;
(3)影響的社會性:對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，其影響和涉及的主體具有社群性;
(4)實質是非程序化決策問題:管理者必須在有限的信息、資源和時間(客觀上標準的“有限理性”)的條件下尋求“滿意”的處理方案，迅速地從正常情況轉換到緊急情況(從常態到非常態)的能力是危機管理的核心內容。
(二)危機管理
對於危機管理，從最廣泛的意義上說，危機管理包含對危機事前、事中、事後所有事務的管理。危機管理的任務是儘可能控制事態，在危機發生後把損失控制在一定的範圍內，在事態失控後要爭取重新控制住。就其本質而言，危機管理是一種非程序化決策，這類決策極為複雜而困難，往往關係到組織的安危。有效的危機管理需要做到如下方面:移轉或縮減危機的來源、範圍和影響;提高危機初始管理的地位;改進危機衝擊的反應管理;完善修復管理，以能迅速有效地減輕危機造成的損害。
當然，除了基於時間發展脈絡的基礎作為建立現代危機管理體系的分析框架外，還可以根據危機基於管理學上的本質特徵選擇組織行為分析框架(危機中的主體行為分析)和決策過程分析框架(危機決策流程)進行輔助分析，這有利於更深入地理解危機的誘發根源和危機管理的戰略要義。
二、中國轉型期的危機形態:危機事件高頻發生
十六大報告中明確指出:“面對很不安寧的世界，面對艱鉅繁重的任務，全黨同志一定要增強憂患意識，居安思危，清醒地看到日趨激烈的國際競爭帶來的嚴峻挑戰，清醒地看到前進道路上的困難和風險，倍加顧全大局，倍加珍視團結，倍加維護穩定。”現階段我國正處於經濟轉軌和社會轉型的過程中，政治經濟改革已進入社會結構的全面分化時期，改革開放觸及到深層次的體制性問題，社會制度系統(經濟制度、政治制度、法律制度和家庭制度)都存在一定程度上的制度變遷，在社會發展序列上恰好對應著“非穩定狀態”的頻發階段"。在這樣的變革過程中，利益和權力將在不同的主體之間進行重新分配、轉移，形成諸多不穩定因素，也就存在形成不同危機的可能。就現實觀察而言，我國轉型期的危機形態總體上體現出以下幾個特點。
(一)危機事件涉及的領域多元化
進入20世紀90年代以來，我國不僅接連發生重大的自然災害，而且隨著社會的轉型，在政治、經濟和社會等各個領域也都發生了程度不同的危機事件。
在經濟領域裡，由於國有企業改革尚未到位、農村發展不足、移民安置不當等因素引起的群體性事件常有發生。在政治領域，由於轉型期我國政府職能的界定尚未完全明晰，腐敗瀆職現象嚴重，已經成為中國“最大的社會汙染”，廈門遠華等一批大案要案，更是嚴重影響黨和政府的公信力。在司法領域，“關係案”、“人情案”、“金錢案”以及執法犯法等司法機構腐敗濫用職權、有案不立、重罪輕判、裁判不公、執行不力等現象，很可能造成社會矛盾激化。在國際上，中美撞機事件、我國駐南斯拉夫大使館被炸、中國客車從吉爾吉斯回國途中被燒燬多人遇難等事件，都預示著中國有可能面對種種外交危機和跨國危機。
(二)危機事件呈現高頻次、大規模
近幾年我國發生多起嚴重的安全事故，尤其是礦井重大安全事故接連不斷，特別是同構性的重大事故的接連發生，在一定程度上已經成為社會經濟生活中的陰影。據國家安全生產監督總局介紹，我國現正處於第五次安全事故頻發高峰期。與此同時，各地嚴重的治安案件數量不斷增加，地區性的惡勢力有所抬頭。而且，帶有黑社會性質的犯罪團伙的頭目往往有“保護傘”、“黑後臺”，甚至有執法機關人員通風報信、協助作案。此外，在近年來出現的一些群體性衝突中，參與及波及的人數也越來越多。
(三)危機事件的組織性、暴力性、危害性加強
據信訪部門調查，近年來發生的群體性事件，絕大多數幕後有人策劃、煽動和組織，較大規模的群體性事件更是如此。隨著組織性趨向明顯，群體性事件呈現出持續性和反覆性的態勢，鬧事方式不斷升級，規模不斷擴大，對抗性不斷加劇。日益增多的各類群體型突發事件不僅交通要道受堵造成了嚴重的經濟損失，而且這些行為的出現，無形中破壞了社會整體的行為程序，具有十分危險的群體行為誤導可能性。一旦社會的安全管理體系出現失控(諸如民用爆炸品、槍支的管理)，發生類似石家莊、陝西橫山爆炸等慘案，其後果顯然是不可想象的。
(四)危機波動方式多元，震動頻度增大
由於目前危機事件的發生往往涉及社會不同利益群體，敏感性、連帶性很強，聚集效應明顯，而且隨著社會信息化的發展，傳播渠道多元化，國內外各類反動勢力有機可乘，利用我國政府舊有的處理方式和群眾心理，在各類高科技的信息技術的支持下，製造各種謠言惑眾，煽動群眾採取過激行為。尤其在各類民族問題以及邪教的處理問題上，分裂勢力和邪教組織往往利用網絡，散佈反動言論，組織地下非法活動，唯恐天下不亂!。著危機波動方式朝著多元的方向發展，危機事件可能引起的震動頻度明顯增大。
(五)危機事件國際化程度加大
伴隨著全球化的進展，危機事件的發生也具有了一定的國際互動性，這增加了危機事件的應對難度。第一，隨著改革開放的不斷深入，我國與世界的交流日益廣泛，國際社會在經濟、政治和文化等方面的重大變化都會程度不同地波及到我國。特別是“9·11”事件發生後，一些利益集團和組織利用非軍事方式和手段，對敵對方的一些戰略目標進行非常規襲擊，這種現象引起了國際軍事理論界和安全專家的密切關注。
第二，隨著與外界交流的增強，國內的極端個人及組織往往與各類國際反華勢力緊密勾結，互為呼應，嚴重危害我國國家安全。第三，隨著中國的穩定發展，中國公民在境外的人身、財產安全也常常受到威脅，成為各類恐怖主義直接或間接的目標。
三、我國轉型期危機頻發的誘因
對於我國進入危機頻發期的原因，我們將因循社會、組織到個人這樣的邏輯過程進行分析。在社會的分析層次裡將具體分為政治、經濟和文化三個角度;由於我國為政府主導型社會，所以將組織的分析主要侷限在政府，並將其歸入到政治體制裡一併考慮;對於個人視角，我們將基於人性中的挫折—攻擊理論和曲線，對我國社會中存在的不滿意程度進行刻畫，詮釋可能的危機誘發路徑。
(一)社會及組織層面分析
1.經濟發展具有不均衡性。改革以來特別是在90年代下半期，中國社會收入的分配格局發生重大變化，從全民“分享型”或“共享型”增長到“部分獲益型”增長，從全民“非零和博弈”增長到“零和博弈”增長"。在國家範圍內，人與人、人與集團、國家與國家之間圍繞各自的經濟利益在市場逐漸成熟的過程中，資本市場的集聚效應作用日趨明顯，地區及個體的貧富差距迅速拉大，這主要體現為:首先，城鄉居民收入差距在不斷擴大，公共服務水平與可及性十分懸殊;其次，地區發展差距進一步擴大，極化指數迅速上升且達到歷史最高點;第三，從國際形勢來看，舊秩序與醞釀中的新秩序的相互並存和矛盾衝突，使得全球經濟格局中內含了極大的結構性張力和緊張;第四，在目前發展格局中，人與自然的不和諧也日益成為增長的瓶頸和社會不穩定的基礎燃燒物質"。
2.政治體制改革有待深化。社會結構劇烈變動及政治體制改革相對滯後交互作用造成的傳統權力結構畸變和傳統權威模式的失效，使得舊的政治社會體制控制宏觀、協調矛盾、平衡衝突、扼制腐敗的主動性和能力有所減弱，於是危機的出現就具有了體制性的誘因。
首先，雖然行政觀念和政府職能的轉變、政府效能的提高取得了一定的成績，行政管理體制、行政管理方式和行政思維模式仍有待於進一步同市場經濟的基本要求接軌。其次，來自信息技術的挑戰與機遇也對我國公共管理的實際運作方式和根本民主制度產生了深遠影響。第三，市場化浪潮的興起對公共管理本質的衝擊和全球化對公共管理範圍和結構的影響。第四，“非正式規則”的存在使得立法和司法過程存在著缺陷，行政和司法領域的腐敗加劇中國的黑社會性質組織的迅速滋生和發展。
3.傳統道德文化體系的失穩。由文化矛盾引發或支持的衝突和危機，其根深蒂固性和持久性要遠甚於其它原因直接引發的危機。在經歷了西方社會發展的衝擊和建國後的幾次文化變革中，傳統的孔儒思想體系說教功能逐漸弱化，出現一定程度的信仰危機。在社會經濟的快速發展中，教育發展滯後，社會道德、公共倫理出現失範，腐敗的社會風氣使道德基礎發生動搖，網絡時代的生活方式已經嚴重衝擊著舊有的道德規範體系，道德虛無主義情緒逐漸蔓延。嚴重的規範缺失和規範偏離、社會結構變遷的加劇以及科學技術的飛速發展，導致了人們在不斷出現的新的行動內容和選擇標準面前缺乏必要的規範引導和約束;既有的規範系統在急劇變遷的社會生活之中的紊亂，也造成了人們在具體行動中的嚴重偏離和越軌。
我國目前可能存在的社會組織層面的危機引致因素決定了在今後的一段時期，我們必將面對各方面的危機。從誘因來看，危機的實質就是潛在的各種社會矛盾與問題積聚激化後的表現形式，或者說是衝突的人群試圖通過非常規或極端的方式，促使有關政府部門解決沒有預見或長期無力解決的問題。從本質上看，我國目前危機事件的主體性質為非政治性，主要的目的還是在於對社會公民權和利益的維護，關注弱勢群體，尋求社會平等，但也不能排除具有一定政治目的或尋求某一社會利益集團局部利益的行為動機。
(二)個體行為層面分析
在民眾間對於社會穩定的整體局勢的主觀看法上，社科院“我國社會穩定形勢研究課題組”、中紀委的調查以及中央黨校課題組對地廳級黨政幹部的調查都得到了相似的結果:腐敗、國有企業、收入差距、下崗失業、農民負擔等成為社會關注的熱點問題%。在社會個體的滿意調查結果顯示，對社會生活不滿者(不太滿意和非常不滿意)以及滿意者(指非常滿意和比較滿意)比例都在增加，出現“兩級同化”趨勢。就具體群體而言，對社會生活滿意度最低的群體包括:下崗失業人員(就業角度)、低收入人群(收入水平角度)、收入水平下降的人群(收入增減角度)、處於壯年之間的人群(年齡角度)、下崗工人和非技術工人(職業角度)、初中和高中文化程度被訪者(文化程度)。
儘管我們大體上滿意的人群要多於不滿意群體，但是在絕對數量上仍然十分龐大，而且主體都是可能進一步被邊緣化的弱勢群體。此外，在社會機制運作中，這一部分弱勢群體不僅是在經濟生活中處於底層，而且在民主政治生活中參與程度也很低。在無法感知自身境況改變的希望下，尤其面對中國媒體受政府主導的運作方式以及非制度化渠道的匱乏，這些充滿不滿情緒的個體就會變成影響中國社會穩定的“燃燒物質”，在一定的突發事件“導火索”作用下，就可能發展成為破壞性的社會危機。
四、中國危機管理現狀分析
為了最大程度地限制和避免公共緊急狀態給民眾的生命和財產、政府正常的管理活動和社會的基本秩序所造成的危害，世界各國都採取了相應的措施和對策來處理與狀態有關的危機事件，採取的措施主要包括立法、完善機制、機構建設等幾個方面，而目前我國在舊有體制下成長的傳統危機管理模式在這幾個方面都存在不少問題，因而很難及時、有效地處理危機事件的全球性危機。
(一)中國危機管理的立法現狀
為有效應對各種危機事件，世界各國首先開展的工作就是制定相關的法律，統一規定政府在處理危機事件中的職權和職責，確定依法對抗緊急狀態和危機情境的法治原則。有的國家(如土耳其、加拿大)制定了對付各種公共緊急狀態的統一的《緊急狀態法》;有的國家成立了處理各種緊急事務的國家緊急事務管理機構——如美國的聯邦緊急事務管理署。
而我國目前對公共緊急狀態和危機情境的對抗手段比較分散。從立法角度來看，我國先後制定了對付社會動亂的《戒嚴法》，對付重大自然災害的《防震減災法》、《防洪法》和《消防法》等，不過這些法律本身具有很強的獨立性，部門管理的色彩很重，在突發性危機事件的應對上也存在協調等多方面的問題。同時，我國也沒有從國家安全的高度制定長期的反危機戰略和應急計劃，使得各地區、各部門以及各級政府的危機預警能力和相互之間的協同能力較低。
(二)危機管理的預警和快速反應機制
預警機制和快速反應機制是危機管理中兩項最基本的制度，能夠最大程度地減少由於公共緊急狀態給民眾生命和財產所造成的損失和給正常的社會秩序造成的巨大破壞。其中，預警機制可以幫助政府對分階段期間內可能會發生的各種形式的危機事先有一個充分的估計，並做好應急準備，選擇最佳應對策略;快速反應機制則可以增強政府在處理危機事件中的能力，同時還可以最大限度地維護政府在公共緊急狀態時期的合法性和權威性。
由於我國目前沒有統一的國家緊急事務管理機構，不能把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中;政府也沒有從國家安全和國家利益的高度制定反危機戰略，導致政府很難發現危機發生之前特定潛伏期的種種外部表徵，而在危機爆發後處理過程中政府往往倉促上陣，形成撞擊式的被動反映模式。同時，我國目前對危機事件的快速反應機制也不能完全適應危機管理件的要求，主要表現為危機管理各部門彼此獨立，政府對單項危機事件的快速反應能力比較強，而對需要各種資源協同運作的複合型危機的快速反應的效率比較低。
(三)危機管理的綜合協調機構
面對層出不窮的危機事件，最為關鍵的就是建立核心的危機管理綜合協調機構，專門應對各種各樣的自然災害和人為事故。目前發達國家都根據自己的情況，建立適應本國國情的國家安全決策機制和危機應對機制，囊括和涵蓋了國家安全和危機的界定、預警、智囊參謀、決策和執行等機制和相應的部門，其體制內的人、財、物也都有相當充分的保障。在處理實踐上，各國有著諸多的歷史案例(如古巴導彈危機、各類生物疫病危機等)。
我國在國家層面的實際運作上，至今仍缺乏具有會商決策功能的綜合體系和綜合協調部門，也沒有建立起處理不同危機事件之間的協調機制，一旦需要動用各方資源的重大危機爆發，或是多種危機事件併發，可能會使政府在處理危機事件中的政策不能很好地加以協調，從而嚴重地影響政府處理緊急事務的效率。同時，由於目前政府實際部門設置中並沒有專門的應急處理危機的綜合性管理部門，決策主要由相應的行政領導決策，往往存在地區主義、形式主義的問題，遲報、漏報、甚至瞞報緊急重大情況和事件的情況比較嚴重。
(四)危機管理中的社會應對能力
危機實質是對一國社會應對能力的綜合考驗。美國社會在“9·11”事件中表現出的內在有序和恢復能力，不僅僅來源於其法治化程度，也取決於政府對全民危機教育的重視。在美國，緊急事務管理目前已經發展成為一門新學科，在災難防治與緊急應變上發揮極大的功效。而在中國，我們的公民素質教育體系、公務人員的培訓系統、危機意識和實際應對能力的訓練都十分匱乏，更無從談及其中危機狀態下的心理防範、法律救助和心理援助。一旦發生危機，組織和個體的危機應對大都依賴於本能的自我反應，連自身的生命保護都很難實現，災難程度常常急劇蔓延。
(五)危機管理中的信息披露機制
危機事件所涉及的公共信息不同於國家安全信息，應該及時、公開、透明地披露，降低公眾獲取信息的成本，穩定公眾的信心。全球化和信息多元化使得政府對信息來源渠道的控制減弱，如果政府在危機事件發生時，若仍採取傳統的“外鬆內緊”的宣傳策略，容易使自身限於被動。然而，我國現行的媒體政策受現行的法規、政治體制等因素的制約，在危機報道方面存在以下兩大問題:其一，有些災害發生地的政府為自己開脫責任和逃避法律制裁，阻撓媒體公正介入事件報道，不讓公眾瞭解危機事件真相。其二，在危機事件的報道中部分媒體出於對商業利益的追逐，人為製造熱點、炒作新聞。上述問題要求建立政府與媒體之間的良性互動機制，既保證媒體的新聞自由，又能保證政府對其進行必要的管制。
五、中國亟待建立現代危機管理體系
藉此次非典型肺炎事件之機，參照國際經驗和美國“9·11”事件的發生，並結合我國現實，我們建議:政府應當從法律、機構、人員、社會意識、民眾技能等多個方面，從危機的預警準備、危機的快速反應、危機後的學習等不同環節，加快我國現代危機管理體系建設，增強社會整體的危機意識、自學習能力及自我適應性，構築一個從政府、軍隊、媒體到民間組織等全方位、立體化、多層次、綜合性的危機應對網絡，做到危機管理常規化。
(一)我國各級政府必須樹立正確的危機意識
凡事“預則立，不預則廢”，形成完善的危機管理體系，首先必須樹立正確的危機意識。“居安思危，思則有備，有備無患”，各級政府首先要從關係黨和國家進一步生存發展的高度認識危機管理的重大意義，“安而不忘危、治而不忘亂、存而不忘亡”，保持敏感度;同時要根據時代發展，及時瞭解非傳統威脅形成的各種可能(尤其是要清醒看待各類事件的聯動性和個體及各類極端組織可能對社會形成的破壞力)，實時調整、更新危機應對戰略。
(二)儘快建立常設性的危機管理部門，制定權責明晰的危機反應機制
在國家層面上儘快建立具有會商決策功能的綜合體系和常設性的危機管理的綜合協調部門，協同各方面專家，對各類危機事件進行劃分總結;在國家安全的高度上制定長期的反危機戰略和應急計劃，在地方各級層面上也應相應地設立相關部門。在反應機制中，對於發生的危機事件，要設立第三方性質的獨立調查制度，公正甄別事件誘因;同時要保持適度的新聞自由度，建立有效的公共危機溝通機制;改革各級政府信訪機構職能，在機構實現一定程度的縱向設置，切實發揮社會穩定安全閥作用。
(三)開展危機管理素質教育，增強社會應對能力
我們必須重視全民的危機管理教育，一方面儘快開展在公務人員中的危機應對情景訓練，這一點可以結合目前正在大力推動的公共管理碩士職業教育進行推廣;同時對普通民眾開展危機應對教育，瞭解各種災難發生的科學過程，掌握一定自我保護的方法，增強危機應對能力。
(四)加強政研合作，大力推進危機管理研究
我國近幾年在現實的觸動下才開始對危機管理有所引入，自身的研究十分匱乏，這就需要各級部門要儘快推動有關危機管理研究，其中重要的是各級政府能夠和適合的科研部門進行通力合作，選擇實際案例，建立各類危機事件的案例庫，並從理論總結到實踐操作全方位尋求符合我國國情、政情的解決方案。尤其對於西方國家眾多歷史實例要深入剖析，著重觀察總結美國政府採取的應對措施，從不同角度跟蹤收集。
需要強調的是，危機管理體系的形成並不能保證社會的安然無憂，長治久安根本上還是取決於公共治理結構的優化。所以危機管理的最佳途徑是優化程序性決策從而有效避免危機的發生。在進一步的深化改革中，更為重要的是改革各級政府的績效考核體系，增加綜合性社會發展要求，減少單純的指標性要求;加快電子政務建設，切實實現各級政府運作的公開化、程序化、透明化，擴大公民的政治參與，加快公共治理結構的優化。
文章選自澎湃新聞，2020年3月6日
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