陳翔：大國競爭時代的美國代理人戰略
作者：陳翔，對外經濟貿易大學國際關係學院講師
來源：世界經濟與政治論壇2020年第1期
摘要 在大國競爭時代,美國通常會採取多種戰略手段打壓戰略對手以維護霸權地位。考察戰後以來美國進行大國競爭的歷史進程,發現代理人戰略是一種經常實踐但仍需要理論解釋的經驗現象,尤其是美國代理人戰略成敗的歸因分析。代理人戰略是代理發起方不直接出面,而是尋找安全與外交領域的當地替代者實現間接制衡目標的戰略手段。一般來說,一項國際戰略的實施效果受到行為體動機與能力的雙重製約。美國代理人戰略能否取得成功,取決於 美國與其代理人的利益契合度及代理人資源整合能力兩個方面。利益契合度是美國與代理方合作的前提,利益契合度越高,施動一代理關係愈加穩固,合作意願趨高,越有利於代理人戰略的施展。代理方資源整合能力是代理人從美國獲 取及自身原有資源的綜合利用程度,整合能力越強,給對手製造的麻煩愈大,越有利於實現代理人戰略的目標。文章以20世紀80年代美國里根政府時期在阿富汗與尼加拉瓜的代理人戰略為例,對這個理論假設進行對比檢驗。
關鍵詞 大國競爭 代理人戰略 美國 阿富汗 尼加拉瓜
一、問題的提出
大國競爭向來是世界政治的重要內容,也是國際關係演進的重要動力。
1945年以後的半個世紀裡,新興大國美國與蘇聯的戰略競爭貫穿著這個被稱為洽戰的歷史時期。拾戰結束以後,大國競爭暫時沉寂,美國作為唯一超級大國有把"單極時刻"（the unipolar moment）變成"單極時代"(the unipolar era）的趨勢。但是新世紀以來,尤其是2008年全球金融危機之後,隨著大國權力轉移的加快與國家戰略的調整,圍繞地區主導權與全球秩序走向,大國競爭再現的跡 象日漸明朗。2016年2月,美國國防部副部長鮑勃·沃克(BobWork)在五角 大樓新聞發佈會上直言,"未來安全環境最主要的變化是大國競爭時代的迴歸"。2017年特朗普政府頒佈《國家安全戰略報告》明確指出,大國戰略競爭取代恐怖主義成為美國最主要的安全關切,把中國與俄羅斯列人主要戰略競爭對 手,指出中國與俄羅斯挑戰美國的權力、影響力與利益,試圖侵蝕美國的安全與 繁榮。2018年1月,美國防部發布《國防戰略報告》,是10年來首次頒佈這類報告,指出對於美國繁榮與安全的中心挑戰是作為修正主義大國的長期戰略競爭對手的再現。
大國競爭的加劇推動著美國以霸權護持為總體目標的戰略調整字佈局。眾議院軍事委員會主席麥克·索恩伯裡（Mac Thornberry）直言美國必須承認大國競爭的回沮現實並制定相應政策應對。美國阻遏戰略挑戰者的權力增值,力保與挑戰國有著符合安全心理預期的權力差距,通過內部增長國力與外部制衡競爭對手兩種路徑。美國海軍部長理查德·斯賓塞（RichardV.Spencer)在2018年5月五角大樓新聞發佈會上指出,在這個大國競爭的時代,美國將投入更多人力字資源建設更加強大的海軍力量,以有能力威懾及擊敗新大國競爭時代的任何敵人。2018年8月,特朗普總統簽署2019年度國防授權法案,軍事 開支達到7160億美元,比上年增長2.6%,增幅為近年之最。同時,美國積極通過外交安排與安全佈局,尋找更多盟友與夥伴抵消與遏制戰略對手。美國2018年《國防戰略報告》指出,"互利的盟友與夥伴有助於我們的戰略.提供了對手難以匹敵的持續且不對稱的戰略優勢"。其中,藉助代理人增加戰略對手的競爭 成本與拖垮對手是美國開展大國競爭的重要工具。很多情況下,美國減少"前沿部署",向代理人提供道義、培訓、武器、情報等方面的支持。比如美國把格魯吉 亞與烏克蘭作為阻遏俄羅斯復興的代理人,把臺灣作為制衡中國崛起的戰略棋子,支持與強化臺灣的"國防軍事實力"。
在大國競爭語境下,美國實施代理人戰略的總體目標是霸權護持,直接動力是藉助代理人給戰略對手的崛起或復興製造困境。那麼,美國實施代理人戰略 的效果如何呢?通過實證考察,我們發現美國實施這項戰略的結果具有明顯差異。在冷戰時期,美國在1946-—1954年第一次印度支那戰爭與1953—1975年 老撾內戰的代理人戰略最終走向失敗,在1960—1964年剛果衝突與20世紀80年代反埃塞俄比亞門格斯圖政權的實踐則取得成功。當前,美國在格魯吉亞的代理人戰略沒有達到預期目標,在烏克蘭的代理人戰略使俄羅斯陷人被動。那麼,問題是為什麼有些美國代理人戰略會取得成功?有些代理人戰略滑向失敗? 美國代理人戰略實施成功的條件是什麼?這是本文需要解答的問題。
二、既有研究及不足
關於代理人戰略的探究屬於國際安全與戰略分析的範疇,其研究成果與國際政治演進尤其是大國競爭及美國戰略實踐進程密切相關。目前學界對於美國 推行代理人戰略尤其是代理人戰爭動因的研究較為豐富,涉及採用這個戰略的體系條件(結構與進程兩個方面）、國家理性考慮等等。對於美國代理人戰略實施效果評估及影響因素分析的研究成果並不多,且多集中於歷史研究之中。
事實上,系統有效地解釋一項戰略的勝敗.絕非易事。通過文獻考察與梳理,可以發現關於美國代理人戰略效果歸因的既有研究主要在以下幾個方面。
首先,美國代理人戰略實施效果與代理人的可靠性與能力有關。代理人作為美國代理人戰略的行動者,與美國推行這項戰略的結果有直接關係。代理人戰略 的結果受到代理人可靠性的影響,代理人甚至會改變陣營。亞里克斯·馬歇爾（Alex Marshall通過對新近公開的歷史檔案考證,指出代理人戰爭中超級大國更 多地被代理方所操縱,影響戰略結局走向。代理人的能力對於美國實施這項戰略的成敗關係重大。1954年,美國擔憂危地馬拉領導人雅克布·阿本斯(JacoboArbenz）是親近共產主義與蘇聯的改革者,扶持卡洛斯·阿馬斯（Carlos C. Armas）作為美國利益代言人,後者在軍隊中有著強大勢力.最終把阿本斯趕下臺並建立親 美獨裁政權。1957年前後,美國艾森豪威爾政府扶持蘇拉威西與蘇巾答臘等地的地方叛亂勢力試圖推翻愈加來近中蘇的印尼蘇加諾政府,失敗的原因在於叛軍 勢力的弱小。在1961—1964年,美國對越南發動的"特種戰爭"戰略以失敗告終,這與作為代理人的西貢政權實力不足與不得人心有著關鍵聯繫。其次,把美國代理人戰略實施成敗歸因於美國執行戰略的意志與美國援助的力度等。作為行為主體,美國推行代理人戰略的偏好強弱會影響其提供援助的意願.從而塑造代理人戰略進程。1946—1949年希臘內戰期間,美國杜魯門 政府向希臘王室政權提供武器與後勤援助,積極配合英國的行動,並在最終戰勝實力強大的共產黨游擊隊中發揮著關 鍵作用。弗裡德·哈利迪（FredHaliday）指出.在20世紀70年代非洲之角衝突中,美國利用中東代理人支持反蘇的索馬里,但美國代理人戰略出現干預力度與決心不夠的問題,最終導致親 蘇的埃塞俄比亞獲勝。1975年,美國在老撾與柬埔寨扶持的代理人紛紛敗於共產黨力量,這與其經歷越戰慘敗後力量收縮有著重要關係。"顏色革命"以 後的格魯吉亞薩卡什維利政府成為美國在南高加索遏制俄羅斯的重要代理人。
但是在2008年8月俄格戰爭中,美國布什政府並沒有提供有力的援助,反而強化了俄羅斯在這一地區的戰略地位。
最後,還有學者認為競爭對手的實力與意圖影響美國代理人戰略的實施效果。美國推行代理人戰略需要考慮競爭對手的現實情況,其政策調整與實力變遷會作用於代理人戰略的結果。20世紀60年代,美國和沙特在也門推行的代理人戰略得以成功,很關鍵的原因是主要庇護方埃及由於各種因素退出代理人競爭以及共和派溫和勢力的上臺。約翰·薩克拉(John R.Thackrah)指出,隨著蘇聯在1990年停止對門格斯圖政權的一切援助以後,後者迅速敗於美國支持的反政府武裝。安哥拉內戰最終走向美國滿意的結局,並非是其代理人"安 盟"(UNITA）軍事上的勝利.而是因為蘇聯對於安人運（MPLA)政府援助的中斷以及後者放棄社會主義革命。同樣,莫桑比克馬列主義執政黨解放陣線黨（FRELIMO）與美國等國支持的"全國抵抗運動"（RENAMO）最終談判和解並實現民主化進程,與蘇聯支持及影響力的漸消有著莫大關係。
應該說,以上的研究主要通過實證案例考察,分別從不同層面對美國代理人戰略實施效果、成敗原因進行了分析,涉及代理人能力大小、美國的意願強弱及 競爭對手的政策與實力變化等。這些成果有助於美國代理人戰略實施效果影響因素的歸因.特別是提供了大量實證案例,為本文的後續研究做了大量知識鋪 墊,特別是從代理人與美國等行為體視角分析的思路極具有啟發性。但是,既有研究成果存在以下幾個方面的不足:一是既有研究結論有值得推敲之處,特別是可以找出反例,顯示其解釋力不足。比如,.20世紀40年代末50年代初,美國積 極支持拉脫維亞與立陶宛民族主義運動,中央情報局提供大量援助與訓練,但終歸於失敗,其中重要原因是蘇聯政府的強力應對與壓制。20世紀80年代以後 蘇聯援助的下降,並沒有導致尼加拉瓜桑地諾政權敗於美國支持的反政府武裝。
這說明美國代理人戰略的效果並非某一個因素在起決定作用,需要綜合考察關 鍵變量。二是既有研究主要是歷史案例分析,雖然有理論分析的地方,但仍顯得單薄,缺乏系統完整性。本文根據已有研究,在經驗觀察基礎上,描述現象之間的聯繫以便發現規律,找出對於結果同樣重要的最關鍵因素,試圖搭建一個理解美國代理人戰略實施效果的基本分析框架。
三、代理人戰略的概念及特徵
隨著權力轉移的加快與大國競爭的加劇,既有體系存在失序與失控的戰略 風險,關於霸權國與崛起國步人"修昔底德陷阱"的話語闡釋在學界及政策界受 到廣泛關注。美國學者A.F.K奧根斯基（A.F.K.Organski)指出,權力轉移時期最為危險,崛起國對於現狀不滿與迅速增長的實力接近主導國,爆發爭霸戰爭的可能性升高。同時二戰以後的國際關係事實表明,由於國際規範的演進、核武器的出現以及"核力量平衡"的形成等因素,避免迎頭相撞成為一種戰略必須, 使得大國戰爭逐漸"過時"。正是大國戰爭的難以發生與大國競爭的難以避免 導致大國推行代理人戰略。克里斯·洛夫曼(Chris Loveman）在解釋代理人戰 爭時,認為這是國家尋求更大戰略目標,但同時避免捲入直接、高昂與流血戰爭的邏輯替代。
通常,戰略是國家採取相應手段實現既定目標的政策過程,涉及藉助何種方 式以及怎樣運用這些方式的問題。安德烈·博富爾（Andre Beaufre)認為,戰略是在設定的政治目標指引下最大限度地使用力量的藝術。代理人戰略(proxystrategy）是國際政治重要操作術,屬於間接戰略方式(indirect approach）,是直 接干預的補充與替代。作為國際關係的一種客觀存在,儘管在諸多文獻中有所論及,但沒有具體明確的概念界定。本文從有明確定義的代理人戰爭概念推導 代理人戰略的概念。經典的代理人戰爭定義是:國家為了獲取戰略目標且為了避免直接卷人流血與代價巨大的戰爭而通過當地替代者進行。代理人戰略 可以被理解為行為體為獲取政治安全等利益,不是由自己直接出面干預.而是藉助特定代理人為自己服務的互動過程。代理人戰略包括施動方(activator/patron）與代理方(proxy/client)兩個行為主體,代理關係形成的基礎是施動方與代理方基於利益趨同或接近之上的行動一致,雙方達成共識或默契,施動方保護與資助代理方,代理方維持施動方的利益,
需要指出的是,本文的核心概念界定是在大國競爭語境下框定,有著明確的概念邊界。大國競爭背景下美國代理人戰略是指美國為制衡戰略對手,藉助代 理人滋擾、打擊及削弱戰略對手及其盟友的行為。要把握好代理人戰略的概念,需要從代理人戰略的主體、客體、對象及類型等方面人手。代理人戰略的主體是 代理關係的施動方,通常是具有獨立行為能力與戰略意志的主權國家,具有相應資源汲取與供給能力,可以提供培訓、輸送軍事、經濟、情報、後勤等方面援助,或 是給予政治支持與外交聲援等,同時存在強烈戰略動機去尋找代理人為己方服務。在本文,代理人戰略的主體是美國這個戰後以來的霸權國。代理人戰略的客體是代理關係的代理方,是施動方尋找與依託的對象,且把其人力、資源與領土作為施動方的延伸。本文中代理人戰略的代理方,涉及崛起國的國內反對力 量、周邊國家及崛起國盟友的反對者等。代理人戰略的對象是施動方與代理方的共同打擊目標,通常包括國家與非國家行為體。本文中代理人戰略針對對象是美國認定威脅到其霸權地位的戰略競爭對手。
代理人戰略作為國際政治中分化瓦解對手與具有排他性的重要戰略手段,與聯盟戰略較為類似,均是針對共同的對手形成的聯合陣線,尤其是很多情況下盟友會成為代理人。代理人戰略與聯盟戰略的主要差別在於:主體不盡相同,代理人戰略的行為體不僅包括國家,還包括非國家行為體,聯盟戰略是主權國家 間安全關係;形式不同.代理人戰略是施動方通過代理方進行活動,聯盟是雙方 合作展開行動;內涵不同,代理人戰略是基於弱化或消滅共同敵手之上私下達成的默契,聯盟公開地規定國家間防禦、外交、經濟政策等合作從而達到震懾或打 擊對手;牽連程度有別,代理人戰略可以有效擺脫束縛————沒有明確的法律約束,缺乏正式的以盟約為基礎的框架,依靠雙方語言宣示、實際默契等,相互拋棄 的可能性大大增加,聯盟成員由於存在條約義務容易相互連累,相互拋棄可能性存在但較低.
可以說,代理人戰略是施動方與代理方的利益兼容之上的戰略行為契合.施 動方為達到制衡對手的戰略目標需求,不直接出面而依靠代理人打擊與削弱對 手的戰略方式,具有以下幾個方面的特徵。一是目標明確,藉助代理人給對手製造麻煩或給予軍事政治打擊是代理人戰略的顯著目標導向。二是手段間接,代理人戰略並非直接打擊對手,而是把制衡挑戰者的任務交給本地區力量,通過代理人為己制衡對手達到戰略目標,這是代理人戰略的基本要義。三是行動非公開,代理人戰略更多借助於情報與安全部門,講求行動的隱蔽性,施動方通常不 會承認代理人行為。四是形式靈活,代理人戰略無須簽訂正式的條約或協定, 而是依靠雙方的戰略默契等,施動方容易調整其戰略走向,具有暫時性與機會主義特徵。五是實力不對稱,代理關係雙方實力與戰略主動的差異導致成為不對 稱的雙邊關係結構,一方處於主導地位,另一方處於被動地位。通常,施動方比代理方在軍事上與經濟上更為強大,且在國際體系中地位更高。
作為戰後以來的霸權國,美國通過代理人戰略汲取有效國際資源為己所用 並試圖遏制崛起國的權力與意圖。對於一個成功地在國際體系中確立霸權地位的大國來說,霸權護持無疑是它在整個霸權週期內的主要國家利益。霸權國的頭號戰略關切是維護霸權地位,戰略難題是維持霸權的強烈意願與實現這種意願的現實能力之間的差距,尤其是霸權國存在著權力過度伸展戰略困境的情況。在相較於崛起對手經濟實力相對下滑的背景下,支撐美國大戰略可以分配的資源處於緊張狀態。霸權國本身權力的有限性與維持霸權目的無限性之間的張力,需要美國做到權力的恰當運用,特別是需要通過代理人實現力量延伸與增值。通過代理人戰略增加追隨者以制衡對手,補充霸權國自身戰略資源相對不足的問題,儘量維持權力優勢或至少達到地區均勢,保持全球霸權地位。在全球經濟相互依賴加深的時代,通過代理人戰略,美國不必事必躬親,而是依靠代 理人代替自己去制衡對手,可以節省成本開支,迴旋餘地大且保持行動上的獨立性,降低霸權維持的代價與開支。依託合適代理人作為霸權護持的替代性或補充性方式,能夠降低國內成本,擴大討價還價的空間。
四、利益契合度、資源整合力與美國代理人戰略效果
美國代理人戰略阻遏崛起國的目標在於通過代理人作為延伸其力量的支點,形成包圍對手的網絡體系,消磨與損耗崛起國的資源與實力,給潛在對手製造麻煩,約束後者成為修正主義挑戰者的能力與意志。使挑戰者捲入軍事衝突並在衝突中支持它的敵人,從而利用他國之手達到削弱自己對手的戰略目的。美國代理人戰略的路徑體現在藉助國家與次國家行為體代理人對付崛起國。尋找地區盟友或夥伴國作為代理人,使地區國家處於爭端衝突臨界,分散崛起國的戰略資源與集中度,增加崛起國的周邊安全環境複雜性,扶持崛起國的域內對手加以戰略節制,構築聯合陣線加以管控。次國家行為體代理人同樣是美國的政策槓桿,支持崛起國內部反對勢力進行顛覆或分離活動,希望藉助內部代理人進行破壞活動弱化對手。同時,在第三世界支持代理人制衡崛起國在當地的力量 存在。美國藉助當地代理人對付挑戰國在第三世界推行的政策動議,涉及扶持反對派打擊崛起國扶持的現政權與支持案美政權鎮壓崛起國背後扶植的反政府力量,目標是把崛起國的力量推回去.維護美國在特定區域的主導權。同時美國 代理人戰略要達到霸權國與崛起國之間避免發生直接的戰爭,雙方的對立關係具有可控性。
美國代理人戰略有著強烈制衡動機,但是效果上存在著很大差別,很多時候代理人戰略取得預期目標,很多情況下沒有達到初衷。戰略的運用應是目標與手段的統一、意圖與能力的契合,國家戰略是為實現某一個目標採取行為的過程。通常,一項完整的戰略行為涵蓋戰略目標設定、戰略決策提出、戰略動員及戰略執行。戰略實施效果屬於戰略行為的終端,戰略成敗需要看其是否實現戰 略起點的目標設定,成功的戰略行為基本上或很大程度上達到預期效果,失敗的戰略行為則沒有或沒有完全達到初始目標。對於美國代理人戰略成敗的考察, 要看其戰略結果與戰略目標是否吻合或大致吻合。一般而言,戰略行為成敗會受到內外兩個方面因素的作用:戰略主體的意圖與能力以及外部戰略條件。美國代理人戰略的實施效果受到美國與其代理人的利益契合度及資源整合力兩個變量的綜合作用。
(一)利益契合度
外交政策首先要做的是明確地界定國家利益、戰略目標及國家政策的限度, 戰略是充分利用可用資源實現政策設定的目標。國家利益決定了國家的基本方向,決定了國家資源需求的類型與數量,也決定了國家實現目標所必須遵循的資 源運用方式。伯蒂爾·德納（Bertil Duner)指出,利益的兼容性在代理人介人中扮演著極為重要的角色。美國與其代理人構建施動一代理關係的基本前提是雙方有著趨同或接近的利益空間,從而有了一致的政策偏好與代理人戰略實踐。對於美國而言,打擊與削弱戰略對手的政治影響力及戰略地位是推行代理 人戰略的主要目標,代理方的利益訴求包括維持或贏得國內政權、實現獨立的政 治目標以及領土追求等,這種利益契合度在於通過打擊共同的對手獲取各自的 前景收益。美國與其代理人有著彼此藉助、相互利用的利益交易關係,雖然存在一定依附關係,但代理人首先為了自己的利益採取行動。
美國與其代理人的利益契合並非一成不變,這種利益關係會隨著形勢變化而變化.這會影響代理關係的穩固與代理人戰略的結果。就一場衝突的結果而言,庇護方與代理人有著差異但同時有共同利益。美國與其代理人的利益契合度始於對共同威脅的認知度,趨高的威脅認知度與威脅共識構建,會推動美國 及其代理人的利益相關性與目標契合度的增加,從而為雙方代理人合作寞定堅 實的利益基礎,有助於雙方的戰略協作與資源動員。威脅共識度是施動方與代理方針對共同威脅的感知度,威脅共識度越高,施動一代理關係愈加穩固,雙方合作的意願趨強,越有利於代理人戰略的施展。比如在20世紀60年代初,美國 利用卡薩武布集團作為代理人對付盧蒙巴政府,後者倒向蘇聯的程度越深,美國 與卡薩武布集團聯合行動的動力愈強,合作的共同利益空間趨大。在盧蒙巴接 受蘇聯援助以後,美國更加敵視盧蒙巴政府,導致中央情報局開展秘密行動推翻 這個政府。同理,對於威脅共識的感知下降,會削弱代理關係存在的前提條件及影響代理人戰略的效果,尤其是代理人對共同威脅的認知降低,導致雙方共同利益減少,配合美國代理人行動的動力會弱化。威脅共識的下降可能與代理人戰略開展過程中一方目標的初步達成、共同對象政策調整或外部環境變遷等有關。
美國與其代理人利益契合度還受到美國國內政治、代理人自主性及被牽連 的影響。美國國內政治,尤其是政府與國會的關係,一定程度上界定著美國對外 政策的國家利益邊界。代理人戰略儘管總體來說具有相對隱蔽性,但是在信息發達的時代其仍處於公眾討論範圍之內。美國外交魯有"越南綜合症",即厭惡冒險干預及無限承擔義務,當政者增強了美國利益所在及如何恰當使用美國力 量的方法。國會、公眾輿論與利益集團是影響美國推行代理人戰略的重要國內因素。比如在1975年,美國國會通過《克拉克修正案》,反對直接介人安哥拉內戰,擔心成為越南式的戰爭泥潭,禁止援助反共的安哥拉游擊隊。代理人自主性體現為擔心被美國拋棄,表面的一致利益可能是以損害自身獨立性為代價。
代理方自主性的增強會加強代理方討價還價的權力,甚至主要考慮自身利益,尤其是霸權國與代理方利益衝突情況下,從而影響到美國代理人戰略的實施。西 約·布朗(Seyom Brown）指出,代理人的動機與庇護方的利益難以足夠接近以及命合控制安排難以充分緊密,從而不能確保代理人的戰場行為不扭曲庇護方的軍事戰略與政治目標。美國被代理人牽連到其利益範圍外的代理事務,會降低代理人戰略的實施意願.
(二)資源整合力
利益契合涉及的是美國代理人戰略實施的意圖層面,此外還需要實現目標的能力,這就涉及代理人的資源整合力。所謂資源整合力,是美國代理人把自身稟賦及美國提供的物質輸送、財政援助、情報提供、軍事顧問、人員培訓、非軍事手段（軟實力機制）等諸多資源充分利用起來的能力。代理人戰略是美國使用代 理方的人力、資源及領士做為實現本國戰略目標的手段,代理關係的重要內容就是代理人從美國獲取武器、訓練與財政資助等方面的支持。足夠的資源支撐能 夠進行持續的戰略行動,消磨對手的資源能力與行為意志,代理人戰略實施效果 會趨好。武器、其他軍事裝備及後勤支持等物質供給,提升代理人戰爭能力及影響衝突結,被視為代理人戰爭最被接受與承認的方面。有效的資源整合力指 涉代理人把內外資源集中充分地運用到打擊對手方面,擴大戰鬥能力,獲取更大 的國內支持與內部團結,並在博弈中保持著對稱性或非對稱的優勢,實現真正消 耗與遏制競爭對手的目標。代理人資源整合力不足,沒有把美國提供的各方面援助利用好,或者存在深刻的內部歧異,導致與競爭對手的實力對比處於下風,都會給美國實施代理人戰略的結局帶來不利影響。
代理人的資源整合力受制於代理人自身實力、代理人內部關係等因素。代理人自身所擁有的資源多寡影響著整體的資源整合力與汲取能力。如果代理人的能力可以勝任具體的戰術甚至總體的戰略佈局,資源動員能力能夠塑造國家 應對威脅的戰略行為,就有利於代理人戰略的順利推進。要是美國的戰略期望 超過代理人的行動能力,美國推進代理人戰略會遇到相應麻煩,甚至可能改變代 理人對象。1961年4月,美國支持古巴流亡者組成的"2506旅"(Brigade 2506） 在豬灣登陸企圖推翻卡斯特羅,但最終由於"2506旅"執行任務能力不足,且缺乏國內民眾的支持,這項代理人戰略未能成功。1975年,美國認為安哥拉解放陣線（FNLA）是一個弱小的代理人,減少以至於停止對其援助。代理人內部關係如何會影響其資源整合力的強弱.如果內部團結一致,形成合力進行資源整合的能力就可能強,反之亦然。特別是,代理人本身作為一種政治勢力,通常內部並非鐵板一塊,且代理人內部常常陷人分裂與內部鬥爭。代理人內部的權力紛爭存在被對手分化瓦解的可能,尤其是代理人依靠美國的援助,被視為外國傀儡的觀念在戰略上產生反作用,給這種分化增加幾率。畢竟,政府不願公開它們被強制為另一國利益服務的事實。事實上,代理人內部政治力量的有效合作是資源整合力的重要維度。20世紀50年代到60年代,保大、吳庭豔都是美國在越南遏制政策的政治工具與霸權代理人,但是由於政府內部矛盾突出,均以失敗告終。
另外還有代理人之間的互動形態影響著美國代理人資源整合力的發揮及代理人戰略的實施效果。這種情況發生在美國同時在某個戰略方向有著兩個或以上的代理人,代理人之間地緣利益、意識形態、宗教派系、族裔群體等方面存在很大差別。美國代理人之間如果是合作關係,那麼有利於各方的資源整合與戰略 配合,在具體行動、情報、訓練、後勤等方面進行協作,從而順利推進代理人戰略。
代理人之間衝突給美國造成尷尬處境,不利於美國整合資源及開展代理人戰略制衡對手。冷戰時期,美國扶持希臘與土耳其作為阻遏蘇聯勢力南下的兩顆棋子,但是由於歷史與領土爭端,兩國的矛盾影響著美國的戰略佈局及遏制蘇聯的戰略效果。
總之,美國代理人戰略的實施效果受到美國與代理人之間利益契合度以及代理人資源整合力的雙重作用。利益契合度越高,美國與代理人推進這項戰略 的動力越強,產生的正向效果越大;資源整合力越大,代理人給競爭對手施加的壓力越強,產生的正向效果越大。需要強調的是,利益契合度與資源整合力這兩個自變量之間有著相關性,利益契合度大有利於美國更多提供資源及代理人內部整合實現共同目標,資源整合力趨強有助於一致利益的達成,雙方這種複雜的關係系統共同推動著美國代理人戰略的實施進程。
五、案例檢驗
案例研究是理解戰略行為及檢驗理論的重要分析工具。為驗證以上研究假 設,本文以美國在20世紀80年代裡根政府的阿富汗與尼加拉瓜代理人戰略實踐進行比較案例。首先,比較案例分析是通過有控制的比較兩個或多個案例,進 行相應的歷史過程追蹤,找出案例間異同點,更好地推動因果關係的解釋,減少單一案例帶來的不確定性,防止陷人"循環驗證"的困境,增強理論的解釋力與廣泛適用性。其次,阿富汗與尼加拉瓜案例均發生於1979年,美國代理人戰略主 要是在20世紀80年代裡根執政時期,時代政治背景的類似性可以減少不必要的干擾條件,通過正反兩個案例發現代理人戰略成敗歸因的異同點。此外,20世紀80年代是美蘇冷戰的最後一波高潮,大國競爭激烈使得國際政治邏輯的零 和性突出,里根政府針對蘇聯的全球攻勢與蘇攻美守格局,進行強勢戰略應對,以"實力政策"把蘇聯的攻勢"推回去"。阿富汗與尼加拉瓜雖然是第三世界國 家,但體現出明顯的大國競爭態勢。里根主義是美國代理人戰略的典型,支持反蘇叛亂組織打擊親蘇的第三世界國家政府。里根主義的要義是蘇聯在資助像安 哥拉、阿富汗、尼加拉瓜這樣的代理國對抗美國支持的抵抗組織中消耗過大的軍事與經濟成本。
(一)阿富汗
20世紀70年代以後,蘇聯的全球政策趨於進攻性,頻頻利用第三世界的去殖民化浪潮、革命及內亂機會從中漁利。南下印度洋一直是蘇聯政策制訂者夢 麻以求的目標,位於亞洲心臟地帶的阿富汗成為必經之地,也是蘇聯重點經營的國家。1979年,阿富汗人民民主黨領導層發生內爭,具有較強民族主義色彩的政府總理哈菲祖拉·阿明(Hafizullah Amin）處決了親蘇的總統努爾·塔拉基（Nur M.Taraki）。蘇聯擔心阿富汗會像之前的埃及那樣全面背棄蘇聯陣營並 同美國結盟,就在年底派兵侵人阿富汗,戰略目標是建立且維持來蘇政權,為南下波斯灣與印度洋尋求橋頭堡,從而開啟了捋近10年的阿富汗戰爭。
美國的阿富汗政策是對蘇人侵行動的回應,並由此通過代理人戰略反擊蘇聯攻勢。美國代理人戰略的目標在《美國對蘇聯政策》（NSDD75）有闡釋,即"保持給蘇聯最大的壓力使其從阿富汗撤軍,確保蘇聯在繼續佔領期間付出重大的政治、軍事及其他代價"。從最終結局來看,美國大致實現了代理人戰略的初衷。阿富汗問題成為蘇聯的燙手山芋與"流血不止的傷口",最終在1989年完全撤出阿富汗。更重要的是,蘇聯在軍事、外交及政治受到極大損傷。在整個戰爭 期間,蘇聯軍隊傷亡近5萬,物質消耗與財政支出巨大,加速了蘇聯國力的衰落。
里根的阿富汗代理人戰略達到了"希望蘇聯遭受到類似於美國在越南戰爭中那樣挫折"的最終目標。冒然人侵阿富汗與陷人僵局的戰略形勢使得蘇聯外交 聲譽受損。阿富汗戰爭是使蘇聯與第三世界的關係進人死衚衕的首要原因。美國代理人戰略的成功,一方面是美國與作為代理人的阿富汗反政府武裝有著較高利益契合度,能夠維持長期代理關係並達到通力合作;另一方面,源源不斷的美國援助及代理人能力的增強給蘇聯及其追隨者喀布爾政權極大打擊。
首先,美國與阿富汗反政府武裝基於打擊蘇聯及喀布爾政權的利益契合度高。蘇聯對於阿富汗的人侵給美國第三世界政策注射了一針作用強勁的冶戰藥劑,並以合戰政治的思維看待蘇聯的軍事幹涉。蘇聯的人侵是戰後以來第一次 直接軍事幹預第三世界國家,打破了美蘇"緩和",威脅到美國在南亞與中東的戰略利益。在美國看來,蘇聯入侵是第二次世界大戰以來對世界和平的最大威 脅。特別是,美國對於20世紀70年代末以後第三世界新一輪的革命性變遷 與蘇聯干預主義政策的擔憂增加。卡特政府時期的中央情報局局長斯坦斯菲爾德·特納(StansfieldTurner）指出,蘇聯今後如何狂妄行事,很大程度上取決於 蘇聯領導人認為其介人阿富汗的行動可以取得多大成功。美國要把阿富汗變成"蘇聯的越南",在阿富汗"讓蘇聯人流血"。增加蘇聯干涉的成本符合美國的 利益,而向蘇聯支持的阿富汗政權的反對派提供秘密資金就可以達到這個目 的。1980 年當選總統的里根採取更為積極主動的阿富汗政策,批評前任的"無所作為"及"緩和"政策,支持所有可以藉助的力量反擊蘇聯及其第三世界盟友。
國會對於阿富汗問題給美國利益帶來威脅的認知與里根政府保持一致,積極支 持中央情報局在阿富汗的秘密行動,為阿富汗反政府武裝提供大量援助開綠燈。
1981年國會召開會議討論阿富汗問題,多數國會議員支持加強援助阿富汗反政 府武裝對付蘇聯。1984年8月,國會甚至埋怨中央情報局沒有向阿富汗抵抗組織提供應有的援助。
與此同時,,隨著蘇聯對阿富汗赤裸裸的人侵,民族矛盾成為阿富汗國內的主要矛盾,加深了對蘇聯及卵翼下阿富汗人民民主黨政府的敵對情緒。阿富汗精 英與民眾對蘇聯扶持的阿富汗人民民主黨政府的認識是這個政權是外國異教徒 侵略者的工具,而且摧毀這個政權的唯一方法就是儘可能多地殺死蘇聯人。儘管美國與阿富汗反政府武裝的根本利益不完全相同,但是存在較高的契合度,這是建立在共同威脅認知基礎上,共同的對手是蘇聯及其附庸喀布爾政府。對於阿富汗反政府武裝來說,這牽扯到民族主義與國家主權問題,甚至涉及宗教問題,因此有著更大動力進行反蘇戰爭。
其次是美國援助及阿富汗反政府武裝的資源整合力不斷提升。面對蘇聯威脅的逐漸升級,美國向阿富汗反政府武裝提供的援助不斷增加,涉及武器裝備、財政、後勤、情報、培訓等方面。里根政府時期的中央情報局局長威廉·凱西（William Casey）指出,對於阿富汗抵抗者2億美元的援助可以助其控制60%左右的國土,使蘇軍傷亡1.7萬人及造成大量物質損失。基於這種認知,美國持續向反政府武裝提供財政與武器援助。美國每年通過巴基斯坦向阿富汗反政府武裝提供1萬噸武器彈藥,到1985年增長到6.5萬噸。1983年以後,里根政府對於阿富汗採取更為積極主動的政策,這與國內對於介人的積極態度有關。
美國對於阿富汗游擊隊的財政援助從1984年的1.22億美元增至1987年的6.3億美元。 在1979—1989年間,美國提供超過30億美元的秘密援助給阿富汗抵抗運動。 美國在巴基斯坦等地建立訓練基地,培養大量阿富汗抵抗運動聖戰者（Mujahedin）。中央情報局訓練超過5萬名聖戰者作為選定的代理人增強其準軍事能力。值得一提的是,美國在1986年開始提供毒刺式防空導彈(stinger mssles）,打破不向熱點地區提供美製先進武器的傳統,總共提供了 1000枚導彈。"毒刺"的引進打破了蘇聯的制空權,對蘇聯飛機構成極大的威脅。
對於美國提供的各方面援助,阿富汗反政府武裝充分利用並給蘇聯及喀布 爾政權造成極大麻煩。國會每年向阿富汗聖戰者購買武器提供的秘密錢款給蘇聯軍隊造成極大破壞,並打擊了蘇軍的士氣。同時在美國的撮合下,阿富汗反 政府武裝內部不斷整合以聯合對敵,提高戰鬥水平與協同能力。儘管阿富汗抵抗運動瀾蓋著前國王查希爾的支持者、伊斯蘭主義者、部族集團等,但共同威脅 的存在強化了團結合作意識,並整合起來共同打擊蘇聯及其卵翼下的喀布爾政 府。美國極力推動原本各自為政的抵抗組織聯合對敵,政治統一及強化各抵抗 組織協同作戰的能力。1985年5月阿富汗聖戰者伊斯蘭聯盟（七黨聯盟）成立,總兵力達到10萬人,並在之後的戰鬥中顯示了團結作戰的姿態。抵抗組織還具 有牢固的社會基礎,阿富汗民眾向游擊隊提供情報、食物與庇護所。與此形成鮮 明對比的是,喀布爾政府軍士氣低落,蘇聯可以用的資源逐漸枯竭,面臨著化整為零且不斷壯大的阿富汗游擊隊有心無力。
(二)尼加拉瓜
尼加拉瓜是中美洲面積最大的國家,東西面分別是加勒比海與太平洋,具有極為重要的地緣戰略價值。1979年7月,桑地諾民族解放陣線（FSLN）推翻了 索摩查家族的長期獨裁統治.建立了以社會主義為發展方向的革命政府,在外交上重視蘇聯及古巴等國關係。對於尼加拉瓜變局,卡特政府一方面與新政權維持著正常外交關係,並主張進行經濟援助的計劃——這是吸取1959年古巴革命以後美國過於激進處理帶來消極反應後的反思;另一方面,通過中央情報局進行破壞活動,試圖扶持案美勢力重新回到權力中心。1981年上臺的里根中止了卡特政府對於尼加拉瓜的援助計劃,更多地以合戰視角看待尼加拉瓜發生的一切,並推行針對桑地諾政權及背後庇護者蘇聯與古巴的代理人戰略。作為代理人的尼加拉瓜反政府力量（Contras）主要有:1981年8月成立的尼加拉瓜民主陣線（FDN）,成員多由案摩查政權國民警衛人員組成,領導人為阿道夫·卡萊羅（Adolf Carlo）;1982年9月成立的革命民主聯盟（ARDE),由阿方索·羅貝洛領導,堅持反索摩查立場;由印第安人構成的米蘇拉組織與米蘇拉薩塔組織。里根的代理人戰略直到其任期結束的1988年,尼政府與反對派談判並達成停火協議。里根政府在尼加拉瓜開展代理人戰略的戰略目標是顛覆桑地諾政權,改變尼加拉瓜政權的現行結構,阻止蘇聯在中美洲的擴張。美國的代理人戰略雖然給桑地諾政權帶來很大經濟字安全麻煩,加大其統治成本,但是並沒達到 預期效果,沒有動搖桑解陣政權的根基,美國支持的反政府武裝被尼加拉瓜人民軍趕人洪都拉斯境內。同時,蘇聯儘管主動收縮了對於尼加拉瓜的援助力度,但是在中美洲的影響依舊,直到1988年尼加拉瓜與蘇聯仍然保持著密切關係。里根政府在尼加拉瓜代理人戰略效果不佳的原因需要從利益契合度與資源整合力兩個方面尋找。
首先,美國與其尼加拉瓜代理人利益契合度不足。里根抱著冷戰政治思維,擔心共產主義勢力多米諾骨牌的傳播,尤其是鄰國薩爾瓦多可能成為"第二個尼加拉瓜",為蘇聯勢力的擴張提供橋頭堡,威脅美國傳統勢力範圍與地區霸權地位。里根早在1980年競選期間就指出,"尼加拉瓜是一隻威脅美國在拉美利益的熊爪"。在他看來,中美洲地區的共產主義發展將以尼加拉瓜為基地,首先蔓延到薩爾瓦多、洪都拉斯、危地馬拉等鄰國,進而危及巴拿馬運河、墨西哥油田和 加勒比海上通道,最終在美國南大門形成一個廣闊的反美地帶。彼時,受到尼加拉瓜革命的鼓舞,薩爾瓦多反政府游擊隊不斷壯大試圖推翻親美獨裁政權,危 地馬拉、洪都拉斯群眾運動與游擊隊活動此起彼伏。不過,美國國會對於在尼加 拉瓜的代理人戰略有著重大異議。1982年12月,眾議員愛德華·博蘭（Edward P.Boland）在國會提議要制止為中情局或國防部推翻尼加拉瓜政府提供經費,後稱為"博蘭修正案"在眾議院通過。1985年4月23日,美國國會否決了里根 總統持續向尼加拉瓜反政府武裝提供資金支持的請求。里根政府試圖避開國 會審議向反政府武裝提供援助,導致後來伊朗門事件的發生,帶來更大的消極效應與更多的非議。
作為代理人的尼加拉瓜反政府武裝組成多樣、利益取向不一.尼加拉瓜民主陣線由於主要成員是前索摩查政權國民警衛,有著推翻桑地諾政權的強烈動機,和美國利益偏好較為一致。阿圖羅·克魯斯（Arturo Cruz）)原是桑地諾政權的 駐美大使,後因參加總統大選失利在1984年參加反政府武裝,主要目標是分享 政府權力。與阿富汗相比,尼加拉瓜反政府武裝涉及的是奪取國家政權問題,而非反對外族的民族獨立問題,與里根政府共同對付桑地諾政權的動力稍弱。美國把尼加拉瓜反政府武裝分子視為"自由戰士",甚至類比於1776年的"建國之 父們"。但是反政府武裝在尼加拉瓜國內的暴行被美國媒體及民眾所周知,導 致美國國會對於其持懷疑甚至反對態度。美國與代理人在利益取向上的差異加上國會的掣肘,影響了雙方代理關係的穩固性．
其次,尼加拉瓜反政府武裝的資源整合力水平不高。與政府軍相比,反政府武裝自身能力有限,力量對比處於下風。尼加拉瓜桑地諾政府擁有正規軍4萬,民兵7萬,是中美洲軍事實力最強大的國家。1980年,僅僅由志願人員組成的 桑地諾人民武裝（MPS)就有10萬之眾。80年代中期,蘇聯向尼加拉瓜提供了 14億美元的經援,還通過越南、古巴向尼加拉瓜提供坦克、榴彈炮、地對空導彈 及裝甲運兵車等大量武器,古巴還向尼加拉瓜派遣大量軍事顧問。蘇聯與古巴的支援加之政府軍經過多年實戰,戰鬥力較強,相對於反政府武裝在政治與軍事上處於優勢地位。反政府武裝儘管獲得美國中央情報局在情報、資金、武器等方面的援助,但由於美國國會干擾等因素,仍顯得援助不夠。1981—1988年間,美國陸續向尼加拉瓜反政府武裝提供3億美元援助。反政府武裝力量有限,內外 資源難以整合成有效的戰鬥力。中情局局長威廉·凱西把尼加拉瓜民主陣線（FDN）的武裝斥之為"一群烏合之眾"。政府軍給反政府武裝沉重打擊,後者士氣低落,在尼加拉瓜不得人心,對平民進行無端屠殺及恐怖主義行為,破環國家的發電廠、橋樑、港口等基礎設施,使得人民無法進行正常的生產生活,激起廣大民眾的不滿。就連美國前任中情局局長斯坦斯菲爾德·特納也指出,反政府 武裝的行為應被視為恐怖主義行動。桑解陣政權內部政治社會穩定,國外有 廣泛的支持,有著更多的政治經濟資源對付美國的代理人尼加拉瓜反政府武裝。
同時,反政府武裝派系甚多,內部整合不力,嚴重影響著美國代理人戰略的實施效果。1985年6月,由美國拼湊的尼加拉瓜反對派聯盟,有13個組織構 成,各懷鬼胎,各派觀點差別很大且領導人矛盾多,不能協同作戰,尤其是在是否要清除原索摩查國民警衛隊成員存在矛盾等,難以實現真正的聯合。儘管美國極力撮合,各派系依然內訌不斷與爭權奪利,加之對分配美國援助的分歧,導致 其處於分崩離析的邊緣。比如登上反對派聯盟領導的阿道夫·卡萊羅獨攬大權,引起其他派系不滿,難以協同作戰,導致反政府武裝處於被動挨打的境地。
反對派聯盟領導人阿道夫·卡萊羅（Adolf Carlo）、阿圖羅·克魯斯（Arturo Cruz）、埃 登 ·帕斯托拉(（Eden Pastora）、費爾南多· 查莫羅（Fernando Chamorro）等先後退出政治與軍事領導層,削弱了反政府武裝的戰鬥力,沉重打 擊了美國的尼加拉瓜政策。可以說,由於美國與尼加拉瓜反政府武裝在打擊桑地諾政權的利益取向上存在偏差,使其代理關係並非穩固,尤其重要的是國會從 中作梗。尼加拉瓜反政府武裝對於內外資源的整合不力,尤其是自身軍事實力不足以及派系分歧,導致難以形成對抗桑地諾政權的強大能力,從而在代理人戰略中敗北。
六、結 論
代理人戰略重要的政策導向是減少在戰略前沿的軍力部署、降低實力透支的預防性戰略,講究信條字能力的一致、目標與手段的吻合及戰略與資源的統一。美國推行代理人戰略是一種理性行為分析模型,對於成本、風險、收益以及衝突升級的後果有著全盤考慮,是一種戰略性思考的邏輯結果。在大國競爭的時代,美國出於霸權護持與制衡戰略對手的需求,藉助代理人追隨自己,消磨對 手的實力與意志,拉大崛起國與霸權國的權力差距。本文認為,美國推行代理人戰略的成功實施需要兩個條件:美國與其代理人的利益契合度要高,從而能夠有著共同對付對手的強烈意願;美國代理人需要有著有效的資源整合力,汲取內部 資源與利用美國援助需要高度的有效性,從而孑有實力制衡對手。正是在兩個條件的結合,推動著美國代理人戰略的有效推進,反之實施效果會不佳甚至失 利。文章以美國里根政府在20世紀80年代在阿富汗與尼加拉瓜的正反兩個案例,通過比較案例分析對這個結論進行了驗證。
代理人戰略成為美國恰當使用權力的重要選擇,通過藉助對方國家內部的次國家行為體代理人或者周邊的代理國家,美國可以獲得更多的外部力量鉗制對手。通過延展分析可以發現,基於霸權護持目標,美國針對不同的對手推行代理人戰略有所差異:針對戰略競爭對手,傾向於採取國家代理人戰略,在時機成熟下也會利用次國家代理人;針對地區反美國家,傾向於採取國家與次國家代理 人相結合的策略;針對恐怖主義,傾向於採取次國家代理人戰略。綜觀當前,美國頻繁利用甚至主動激化與挑起俄羅斯等戰略競爭對手與周邊鄰國（如烏克蘭、 格魯吉亞）的矛盾,不斷通過威脅共識建構強化美國與代理人的利益契合度,並 整合資源打擊戰略競爭對手。美國藉助國家及次國家代理人削弱伊朗、委內瑞拉等反美國家政權的實力與合法性基礎,渲染這些國家的危險性以及政權的不 正當性,從內外兩個層面加以制衡,達到抑制反美國家地區影響力外溢甚至推翻現政權的目標。美國積極支持庫爾德武裝等非國家武裝行為體打擊極端組織"伊斯蘭國",甚至可能出現反恐戰爭代理化的趨勢,以此實現借刀殺人及保持地區主導權的戰略需求需要指出的是,代理人戰略並非戰後才出現的國際關係現象,但是兩極體系 以及核武器的產生導致國際政治的結構與進程兩個方面發生更張,對於美國代理人戰略具有量的增長意義。當前國際關係不確定因素增加,作為崛起國的中國,面臨著霸權國戰略遏制的現實問題。特朗普政府2017年《美國國家安全戰 略》明確把中國定性為戰略競爭對手。美國對華政策的對抗性因素不斷上升,中 美關係的結構性矛盾愈加凸顯。與此同時,大國競爭存在著"和而不同"與"鬥而 不破"的新特徵。代理人戰略已經並捋繼續成為美國對華戰略遏制的重要手段,美國之前推行"亞太再平衡"戰略,積極利用中國與鄰國的領土領海爭端,試圖尋找及利用代理人以較低風險管控中國影響力。這會加劇中國周邊地區的緊張, 美國企圖達到不戰而勝的目的,讓鄰國成為遏制中國的急先鋒,自己充當攪局者與混亂製造者,中美之間的博弈很大程度上成為中國與美國代理人之間的較量。
隨著特朗普總統提出"美國第一"新格調後,美國更加願意利用代理人力量以及同當地勢力合作管理地區危機,以降低成本且最大化美國利益。可以說,本文 對於美國代理人戰略實施效果的評估與歸因分析,有助於理解代理人戰略的本質以及未來美國代理人戰略的走向,有助於我們更好地理解與預測美國國家戰略的走勢,有助於把握未來趨勢以及指導中國外交實踐。
數字經濟智庫
政治學與國際關係論壇
為了更好的服務數字中國建設，服務“一帶一路”建設，加強數字經濟建設過程中的理論交流、實踐交流。來自中國數字經濟以及“一帶一路”建設領域的專家學者們成立了數字經濟智庫，為數字中國的建設添磚加瓦。商務部原副部長魏建國擔任名譽院長，知名青年學者黃日涵、儲殷等領銜。政治學與國際關係論壇是數字經濟智庫旗下的專門平臺。
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