新型冠狀病毒肺炎已經在全世界傳播，意大利成為中國以外疫情最嚴重的國家。3月8日，意大利總理孔蒂在當天凌晨2點的新聞發佈會上宣佈了一項關於抑制新冠肺炎疫情擴散的法令於當日正式生效。
該法令將對北部倫巴第大區和11個鄰近省份實施全面限制，這些限制將會影響到意大利四分之一的人口。這些地區的人們應該“絕對避免任何進出該地區的活動”，只有涉及“不可推遲”的商業或健康問題時，民眾才可以進出受影響的地區。
3月9日，意大利總理孔蒂又宣佈，因新冠疫情嚴峻，人員流動緊急管控措施將擴大至意大利全境。
中國的近鄰韓國是剛剛被意大利“超越”的國家，韓國在2月25日對疫情最嚴重的大邱地區實行“最大程度封鎖”，此後一週韓國的新增病例數放緩。
在如今的緊急狀態下，意大利和韓國都適時地採取了“封城”措施，而另一個疫情比較嚴重的國家日本卻一直沒有這方面的舉措。對此，北青報記者採訪了身在意大利、韓國和日本的專業律師，解讀了三國防疫過程中所採取措施的法律依據和執行情況。
意大利
學習中國防疫方式 紅區關閉公共交通和人流密集場所
意大利Nctm律師事務所意大利律師楊慕華（Hermes Pazzaglini）告訴北青報記者，自從疫情在意大利傳播以來，意大利政府其實採取了很多措施。在3月8日法令發佈前，意大利政府根據疫情將全國分為三個區，疫情最嚴重的地區，類似於中國湖北，被列為紅區。民眾不能自由離開紅區，所有對外的公共交通也都停止。學校、電影院、教堂等人群集會場所也都停止了，除了食品、藥品和家庭用品的店鋪之外，其餘大部分店鋪都關閉了。
紅區以下是黃區，黃區內有一定的疫情，但並不是很多。黃區的劇場、電影院等公共場所也都停止，但限制措施不如紅區嚴格，店鋪可以開放，但要求店內設施必須保證人與人之間一米的距離。最後是綠區，相對限制措施和要求會松很多。3月8日的法令則將紅區擴大到整個意大利的四分之一，並把黃區擴大到整個國家，已經沒有綠區了。
楊慕華律師提到，至於住宅區的隔離，在意大利也不太可以實現。因為意大利基本上沒有社區的概念，群住小區非常少，絕大部分人都是住在自己的獨棟或獨立公寓樓裡，如果在意大利採取嚴禁出入居所的話，是不太可能的，這會影響到民眾的基本生活。但是，雖然在紅區內也不限制個人出行，不過因為商業全部停止，個人即便出行也沒有地方去，所以實際上個人出行還是減少了。
此外，在黃區政府會要求民眾儘量減少出行，並保持一米距離，但這並非強制措施。在商業或者公共交通也沒有人會強制測量體溫。楊慕華律師認為，這主要是因為意大利沒有那麼多可以從事該項服務的人員。
文化差異認為只有病人才戴口罩 政府提供軍隊宿舍用於隔離
記者注意到，就在3月8日意大利總理孔蒂發佈的最新防疫法令中，仍舊提到“僅在懷疑生病或正在照顧病人時才使用口罩”。
對於個人的防護，楊慕華律師介紹，意大利人對口罩的態度因文化差異而不同，意大利民眾認為按照WHO的說法，口罩並不是對每個人都必須的，除非你懷疑你自己已經被感染，那麼必須要戴口罩，防止自己傳給其他人。也就是說，在意大利民眾的認知中，只有生病的人才戴口罩，沒生病的人是不用戴口罩，戴口罩的目的是為了不要傳染別人，而不是用來防護。
據楊慕華律師稱，如果是確定感染的病人，醫生會根據情況來採取隔離措施，一種是感染後病症嚴重的，需要在醫院治療並且採取隔離措施，另一種是家庭隔離，就是留在自己的房間裡，要單獨吃飯單獨起居，不可以外出。這些家庭隔離者會有醫生每天專門進行訪問，瞭解他的病情和隔離情況。如果家裡的房間條件不能夠保證家庭隔離的話，意大利政府沒有建造方艙醫院，也沒有徵用酒店，政府會提供隔離宿舍，這些宿舍往往是軍隊宿舍，條件不算舒適，但也能解決隔離問題。
對這種隔離措施，如果有人不遵守會怎麼樣呢？楊慕華律師介紹，根據意大利的法律，如果不遵守強制隔離的話，就是犯罪，要罰款200歐元，有期徒刑三個月或者拘留。
總理“封城”法令有效期60天 到期後必須通過國會變成法律實施
3月8日，意大利總理孔蒂宣佈了一項關於抑制新冠肺炎疫情擴散的法令於當日正式生效。這項法令將對北部倫巴第大區和11個鄰近省份實施全面限制，這些限制將會影響到意大利四分之一的人口。這些地區的人們應該“絕對避免任何進出該地區的活動”，只有涉及“不可推遲”的商業或健康問題時，民眾才可以在受影響的地區內活動。
這被外界認為是意大利版的“封城”。那麼對於意大利來說，“封城”的法律依據是什麼？
楊慕華律師介紹，意大利要採取類似“封城”措施，需要意大利總理宣佈國家進入緊急狀態，這時才可以採取非常措施，否則便會被認為是違反憲法，在意大利有專門的憲法法院，政府的權力在憲法以下，反對者對政府的措施提出質疑，就要由憲總理法令法法官來進行裁決。
當有災難發生的時候，意大利總理是可以宣佈國家進入緊急狀態的，比如地震、瘟疫、暴力襲擊等。此前意大利曾經因為地震原因進入過緊急狀態，這時行政部門的權利就會比平時更大。但總理發佈的法令也是有期限的，有的是60天，有的是90天。到期的時候，就必須要通過國會討論是否要形成獨立的法律，否則法令就會失去效力。如果有反對者認為這個法令本身就是違反憲法的話，也可以在國會上向憲法法官提出，憲法法官會判斷是否應該繼續執行該法令。
據楊慕華律師所知，意大利過去還沒有因為瘟疫而進入緊急狀態，哪怕是1918年著名的“西班牙大流感”時也沒有進入緊急狀態而採取嚴厲額限制措施。“我奶奶還很小的時候就趕上了西班牙大流感，她和家人還是可以坐著馬車進城的，只是有人勸她家不要進城去，那裡有瘟疫，死了很多人，於是他們才留在了鄉下。當時的政府只是告知民眾危險狀況，但不會限制。而如今政府會採取措施，是為了更好的保護民眾的利益，所以至少到目前還沒有人對法令和採取的措施提出過反對意見。”
韓國
最大程度封鎖大邱有法可依 有關部門可根據疫情采取措施
中國的近鄰韓國是意大利之前的“中國以外疫情最嚴重國家”，不過在韓國政府的努力下，韓國的新冠肺炎疫情增速已經放緩。
此前，韓國政府曾宣佈對疫情嚴重的大邱及周邊地區採取“嚴格的限制措施”、“最大程度封鎖”，後來韓國總統文在寅解釋稱，這種封鎖並不是針對民眾的生活，而是對病毒的防護採取的措施。
記者從韓國華人口中得知，隨著疫情的發展，韓國民眾對新冠肺炎疫情的認識比此前有所提高，基本上所有人都開始意識到需要戴口罩防護。韓國的部分公司單位也採取了居家辦公的方式，學校、比賽、電影等容易引起聚集的場所也都暫時關停。
盈科韓國律師事務所管理合夥人祝翠瑛律師告訴北青報記者，從他們律所的反應來看，目前有一些因為疫情導致合同延遲履行的案件，疫情對於韓國社會引起的糾紛問題尚未突顯。
對於韓國政府對大邱實行“最大程度封鎖”的法律依據，祝翠瑛律師指出，根據韓國《傳染病預防和管理的法律》（2020.3.4修訂並實施）第47條規定，保健福利部長官、市、道知事或者市長、郡守、區長在傳染病流行時，為防止傳染病傳播，應採取措施，其中對疑似感染病原體或被感染原題汙染的場所應暫時性封鎖、禁止一般公眾出入、限制該場所內部移動。根據該法第49條，以上職務部門領導人應當採取的措施中，也包括了“切斷管轄地區所有或部分交通。”
至於要達到什麼級別才會採取類似措施，上述法律沒有具體規定，保健福利部長官、市、道知事或者市長、郡守區長需要根據疫情控制需要進行合理判斷。
用宿舍研修院建治療中心隔離輕症患者 法律明確公務員可投入防疫工作
祝翠瑛律師介紹，對於個人的防護，疾病管理本部的預防手冊中強調了戴口罩的重要性，各街道小區、辦公大樓都張貼了建議帶口罩的通告。因此，儘管政府沒有強制要求，但民眾對戴口罩防護的接受度還是很高的。
此外，韓國對於感染病患者的隔離措施也是分級別的。根據上述法律，如果是傳染風險較高的傳染病，或是患一級傳染病及保健福利部長官告示的感染病感染者等應當到傳染病管理機關住院治療。如果病床已經達到飽和狀態，無法接納感染患者，可以讓不是傳染管理機構的其他醫療機構住院治療。對於與感染病人有接觸或有可能傳播傳染病的人，則可以在自家或傳染病管理設施內接受治療。
韓國如何緩解床位不足的問題呢？祝翠瑛律師說，2020年3月1日，韓國中央災難對策本部為了緩解病床不足問題以及更好地管理病人修訂發佈了《新冠肺炎COVID-19應對方針》，其中指出根據患者嚴重程度分類，對重症以上患者在醫院治療，對輕度患者在可提供醫療支持的“生活治療中心”隔離治療。3月2日，大邱市“生活治療中心”則開始運營，LG集團的550室規模的宿舍和研修院、大邱地區中央教育研修院、青少年修煉館等空間作為“生活治療中心”使用。
北青報記者從祝翠瑛律師處獲悉，目前韓國政府機關工作人員也都投入到疫情防控的一線中，韓國的法律中也有明確規定了政府工作人員的相應職責。根據《傳染病預防和管理的法律》第60條規定，為了處理傳染病預防和防疫相關業務，在必要的時候，市長、郡守、區長可以從所屬公務員中任命防疫官。
日本
首相無法可依不能下令“封城” 只能“請求”各地知事採取措施
在疫情嚴重的國家中，意大利和韓國都採取了類似的“封城”措施，但在另一個疫情“高發”國家日本，為何政府至今沒有采取類似的措施，北京京都律師事務所常駐日本的張玉人律師對此進行了解讀。
張玉人律師介紹，日本對於新冠肺炎在中國武漢的蔓延看成是“他人之事，與己無關”。因此，日本方面前期採取的措施主要是撤僑、限制來自中國湖北人員進入等等防禦性的措施。但到了2月下旬，日本的疫情開始發生變化，日本各地出現新冠肺炎感染者，其中還有沒去過中國武漢的人也被感染。日本政府對疫情的觀念就改變為“既是他人之事，更是自己的事。”
日本政府應對新冠疫情所依據的法律法規主要是2013年“新型流感對策特別措施法”，該法從預防接種、治療、醫院設施、醫療物資的供應等方面都有具體的規定，尤其是在緊急狀態下，政府可以徵用民間醫院並給與適當補助或賠償也都有寫明。
在新冠肺炎發生後，日本政府沒有采取有力措施，其原因之一便是針對新冠肺炎尚沒有立法，而現有的“新型流感對策特別措施法”不能完全應對目前的嚴峻形勢。所以，在著手立法前，日本政府便通過行政管理手段，提出緊急對應措施，其中包括決定修改2013年制定的“新型流感對策特別措施法”，將修改後的法律加進了新型冠狀病毒的防疫對策，再根據修改後的法律，制定針對新型冠狀病毒防治的一系列措施。然後在根據該法律及有關法律採取應急措施。
其實這就能夠看出，日本不能馬上採取“封城”措施的一個重要原因是：無法可依。張玉人律師介紹，因為按照目前日本的法律，沒有法律依據，所以無論疫情發展到什麼程度，日本政府都不會下達“封城”令。日本的政治制度雖然學習西方，但又帶有日本特色，日本的最高行政首腦內閣總理大臣即首相安倍晉三要想下令“封城”，必須要有法可依，沒有法律依據的話，就要通過日本國會立法後再頒佈實行。而國會立法要經過眾議院和參議院的審理，由日本天皇頒佈實施，這個過程最快也要1個月。
“時間不等人”，為了防止疫情蔓延，在沒有法律依據的情況拿下，安倍首相可以通過“內閣會議決議”的方式發佈行政措施，而不是行政“命令”。張玉人律師說，日本的行政管理體系是由47個都道府縣組成的（都即東京都、道即北海道、府即大阪府和京都府，還有四十三個縣），每一個都道府縣的知事都是由當地居民直接選舉上任的，因此日本政府依法頒佈的行政措施，要通過都道府縣的知事具體落實完成，都道府縣知事不執行日本政府的行政措施，安倍首相也沒有權利干涉或解除其行政權。
張玉人律師舉例說，日本疫情出現蔓延勢頭的時候，安倍首相通過“內閣會議決議”向各級地方自治體發佈了“學校停學要請”。“要請”直譯成中文就是“請求”的意思。作為一國首相，不能命令學校停課，只能“請求”學校停課。至於學校停課不停課，還要由當地知事或市長做出決定實施，而那些私立學校，是否接受首相的“請求”，還要由學校理事會決定。所以，目前日本大部分學校停課兩週，但還有部分學校沒有停課。
日本很難做出“封城”的另一個原因在於，日本主要行政區域在日本本島，日本本島各個地方自治體之間因為交通設施的發達便捷而變得非常模糊。比如東京都和周圍的神奈川縣、千葉縣、埼玉縣有各種立體交通縱橫交錯，根本無法完全分開，也找不到“封城”的界限在哪裡。
日本政府沒有采取“封城”措施，但與日本本島隔海相望北海道卻有權自行“封城”。根據“新型流感對策特別措施法”的規定，只要行政長官頒佈“緊急事態宣言”，便可以採取緊急措施。北海道知事鈴木直道便宣佈北海道進入“緊急事態”，下令北海道所有中小學停課、居民減少外出，這些都走在了日本政府的前面。北海道是目前日本感染人數最多的地方自治體，如果當地疫情進一步惡化，鈴木知事有權決定北海道是否“封城”。
目前，日本政府對是否宣佈全國進入“緊急事態”還在猶豫不決。日本政府也沒有對“新型流感對策特別措施法”進一步修改，如果進一步修改是否能包括“封城”規定，尚不可知。
調用警察自衛隊設施進行隔離僑民 政府出資購買口罩發給疫區
從感染者的隔離來說，日本的酒店、體育館都是私營的，學校要麼是私營，要麼是各地方自治體管轄。此前日本撤僑進行醫學觀察，是由日本政府買單租用了一傢俬營酒店。但因為這種方式牽扯的問題比較多，第二批撤僑時，僑民就被安排在日本暫時沒有使用的警察學校和宿舍，從“鑽石公主號”上撤下的日本公民則是使用日本自衛隊的軍車運送。因此，除非日本政府宣佈進入“緊急事態”，否則都無法徵用酒店、學校、體育館。即便宣佈進入“緊急事態”，徵用這些地方也要通過都道府縣的知事來落實，日本政府還需要掏錢補償。
對於發熱的疑似感染者來說，日本的醫療體系要求其先到個人診所或私立醫院看病，醫生認為是新冠肺炎病毒，再開一封介紹信，由患者本人持介紹信到國家指定的醫療機構就診。如果沒有介紹信，國家指定的醫院是不收治的。對於確診患者的密切接觸者的隔離，日本這邊的方式通常是回到家中隔離觀察14天。
至於以鄉村、社區為單位的管理人員出入，在日本也不可行。張玉人律師介紹，日本“新型流感對策特別措施法”中沒有要求政府工作人員到管控一線參與防疫登記的制度。而日本的居民區住房往往是獨棟，新建的公寓樓房則是自動化管理，除了住戶都無法進入，因此也就不存在出入登記的概念。這方面日本人只能是尊重個人的自主行為，個人管理好個人，約束好自己的行為。
“日本人有戴口罩的習慣，尤其是到了春季花粉過敏的人都會戴口罩。日本人一開始把新冠肺炎當成是‘他人之事，與己無關’，很多華僑和日本友人還組織向中國災區捐贈口罩。”張玉人律師說，後來日本疫情嚴重起來，人們也紛紛購買口罩導致脫銷。為了解決口罩需求，日本根據1973年制定的“國民生活安定緊急措施法”的相關規定，決定由政府出資從口罩製造商購買口罩，然後發給疫情嚴重的北海道等地區。該法22條規定，禁止倒賣口罩，否則可判處五年以下有期徒刑並罰款300萬日元。
儘管日本政府在口罩的統一購買和保障供給方面，採取了積極地措施，但也沒有做出在地鐵、火車、商場等封閉的公共區域必須戴口罩的行政規定。這些地方的工作人員倒是根據所在單位的指示佩戴口罩。如果日本政府宣佈日本進入“緊急事態”，也有可能強制性規定，在進入封閉公共區域時，必須戴口罩。但目前為止，不戴口罩也不會遭受處罰、質疑。
實習生 李鵬亮
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