1842年9月1日，此時距離《南京條約》的簽訂已過去了三天，負責與英國人談判的耆英聯名牛鑑、伊里布等人，向英國全權代表璞鼎查遞交了一封外交照會。在這封照會里，耆英向英國人提出了12條建議。比較有意思的是第8條：

“此後英國商民，如有與內地民人交涉案件，應即明定章程，英商歸英國自理，內人由內地懲辦，俾免釁端。”

如果這條建議得到實施，那就意味著今後中國法律將無法管轄在中國的英國人，他們將由英國的人員及法律進行裁判，這就是讓後世耿耿於懷的領事裁判權。那麼，為何耆英會主動向英國人提出領事裁判權呢？

《南京條約》簽訂場景

清廷將領事裁判權拱手相讓的原因

在鴉片戰爭以前，清廷還是按照《唐律疏議》的原則來處理涉外司法糾紛。《唐律疏議》作為中華法系的巔峰之作，在卷六《名例》中是這樣規定涉外糾紛的：

“諸化外人，同類自相犯者，各依本俗法；異類相犯者，以法律論。”

簡單點兒說，就是在唐朝的外國人同他們自己國家的人有糾紛，按照他們國家的法律處理；而不同國家的人有糾紛，則按照大唐的法律處理。隨後的宋元明清也都是按照這個原則處理的。

《唐律疏議》

但到了近代，伴隨著英國的強大，英國以清朝法律野蠻落後為由，越來越不能接受英國人受清朝法律管轄的現狀，他們開始挑戰清廷的司法權，相關的司法糾紛越來越多，清廷官員也是頗為頭痛。尤其是發生在虎門銷煙後的林維西案，客觀上導致了兩國糾紛的擴大，成為鴉片戰爭爆發的重要誘因。

而在《南京條約》的條文中，並沒有相關司法權力的規定，這在耆英等人看來很不完善：如果英國人將來不服中國的司法裁決，完全可以重新發動戰爭，這《南京條約》就不能成為和平的保障了。所以乾脆把對在中國的英國人司法管轄權讓給英國，以後井水不犯河水，豈不兩全其美？於是，在推卸責任、避免麻煩的思維作祟下，耆英等人將領事裁判權拱手相讓了。根據這一原則，清廷與英國在1843年簽訂了《虎門條約》正式確立了領事裁判權。

耆英

領事裁判權的危害

由於不懂國際法，加之華夷之辨思想的根深蒂固，當時清廷上層對司法主權的喪失，並不認為是個大事，反而還省心省力了，比如道光皇帝對《虎門條約》的批示就是“所辦甚好”。也正如著名史學家孟森先生說的那樣：

“故許英通商，彈劾者紛起；贈人領事裁判權，反歷久無抵斥之聲也。”

所以，清廷此後陸續將領事裁判權贈給了歐美列強。這還不算，連秘魯、巴西這些新興國家，也都從清廷身上拿到了領事裁判權。

清末審理涉外案件場景

但久而久之，領事裁判權的弊端越來越多，最大的問題就是國外的司法裁判並不是那麼公正的，很多案子的裁判明顯偏向本國人，導致糾紛沒解決，反而激化了矛盾，正如鄭觀應所說的那樣：

“中國顧全大局，戒開邊釁，官長稍從遷就，士民不敢抗衡。習以為常，愈無顧忌。”

曾任清廷駐英國、法國、比利時、意大利等四國公使的薛福成對領事裁判權的危害也是看得很清楚：

“洋人犯法，從無抵償之事，洋官又必多方庇護，縱之回國，是不特輕法所未施，而直無法以治之矣。此無他，有司無權之故也。”

不僅如此，西方國家還得寸進尺，在民眾與洋教矛盾愈演愈烈的情況下，拿領事裁判權包庇本國傳教士不說，甚至將信教中國教徒也納入到領事裁判權的範圍。領事裁判權的濫用所引起的處理教案的不公，對民教糾紛推波助瀾，最終一發不可收拾的誘發了義和團運動，以致釀成了庚子大禍。最終，清政府不得不痛下決心，尋機收回領事裁判權。

義和團

修改律法成為收回領事裁判權的前提

那該如何收回領事裁判權呢？日本起到了一個很好的模範作用，因為日本效仿西方，修改律法，在律法上完全西化，獲得了西方的認可，領事裁判權得以逐步收回。其實，早在19世紀80年代，日本從美國手中收回領事裁判權時，薛福成就向朝廷提議“中國亦宜於此時商之各國，議定條約。”

光緒二十七年（1901年）1月，慈禧宣佈實施新政，修改律法成為改革的重要內容。次年二月，清廷又發佈了修改律法的上諭，著袁世凱、劉坤一、張之洞保送人員辦理。而三人則聯名上折，向慈禧進一步闡述修訂律法的重要性，說只要修訂律法成功：

“內治必可改觀，外交必易順手，政權、權利亦必不難次第收回，稗益時局，實非淺鮮。”

會審公廨

可見，修改律法才能收回領事裁判權已是清廷上下的共識，而三人聯名上折更讓慈禧下定了修律的決心，於是，清廷任命沈家本、伍廷芳為修律大臣，開始全面修律工作。到1911年，清廷先後完成了下列法律的修訂：《欽定大清商律》、《大清監獄律草案》、《大清新刑律》、《大清刑事訴訟律草案》、《大清民事訴訟律草案》、《大清民律草案》，不過因為辛亥革命爆發，這些法律大多沒有實施。

清廷收回領事裁判權的嘗試

1902年初，英國派遣馬凱作為全權代表，與清廷商談通商行船條約事項，清廷派呂海寰、盛宣懷為商約大臣，湖廣總督張之洞與兩江總督劉坤一參與會商。到六月中旬時，鑑於英國又提出加稅免釐的要求，張之洞認為可以藉機嘗試收回領事裁判權，於是他向英方提出討論英國放棄領事裁判權問題。張之洞的理由也十分充足：一、中國已在修改法律。二、因為日本修改法律，英國放棄了在日本的領事裁判權。

張之洞

就這樣，領事裁判權問題納入了中英談判內容。此後經過六十多次的談判，清廷與英國終於在1902年9月5日簽訂了中英《續議通商行船條約》。在該條約的第十二款，英國承諾待中國律法修改完善後，放棄領事裁判權：

“中國深欲整頓本國律例，以期與各西國律例改同一律，英國允願盡力協助，以成此舉，一俟查悉中國律例情形及其深斷辦法及一切相關事宜皆臻妥善，英國即允棄其治外法權。”

第十二款是張之洞親自草擬的，雖然最終文本在張之洞的原稿上有些許文字變動，但主要意思仍被採納了。而日本、美國在與清廷簽訂通商行船條約時，均效仿英國，增加了領事裁判權的內容。

當然，因為辛亥革命的爆發，清廷的律法修改並沒完成，也未完成領事裁判權的收回。但清廷對律法的修改以及嘗試收回領事裁判權在客觀上推動了中國現代化的進程，亦算是一種進步。