与其他封建王朝所不同的是，鸦片战争之后满清面临着近代西方列强的空前挑战。在面对"此三千余年一大变局"之时，清廷被迫在政府结构上做出调整，总理衙门即诞生于此背景之下。
作为新生部门的总理衙门从其诞生之日起，就卷入了清廷高层政治斗争的漩涡之中。梳理这段历史，我们不仅可以一窥清廷各股政治势力的此消彼长，也有助于进一步理解晚清时期的政局走向及其逻辑。
总理衙门
1 筚路蓝缕
在第二次鸦片战争中，清廷狼狈战败，被迫与英、法签订《北京条约》。这次战败对清廷震动很大，尤其是留守北京与洋人交涉的恭亲王奕訢，深刻认识到必须在对外交往的思路、方式上做出全局性的调整。而首要的工作，就是要成立一个专办洋务的部门。
咸丰十年十二月初一（1861年1月11日），奕訢与留守北京的大学士桂良、户部左侍郎文祥上奏在热河避祸的咸丰帝，提出六条章程（奏折全称为《统计全局酌议章程六条呈览请议遵行折》）。其中第一条即为"京师请设立总理各国事务衙门"，以专门负责洋务。
奕訢等人对总理衙门的制度设计主要参考军机处，即由宗王大臣领衔负责，军机大臣协管。具体办事官员从军机处、各部院抽调，轮值办事、兼任负责。原先各地关于洋务的奏报除发给军机处、礼部外，也要直接报给总理衙门一体处理。
1月20日，咸丰的上谕回来了，但是上谕的内容，并未让奕訢完全如愿。咸丰帝同意成立专司洋务的新部门，但是名字改为了"总理各国通商事务衙门"；至于从军机处等部门抽调官员简直办事，咸丰也提出了异议。对于各地洋务奏报，总理衙门也只能从军机处和礼部拿到副本，而无直接接收处理之权。
咸丰帝
咸丰的反应自有原因。
首先，咸丰、肃顺等人一贯轻视洋务，认为洋务不过就是和列强通商而已，新设部院自然应该和之前设立的五口通商大臣一样，专管通商即可。
其次，咸丰识破了奕訢背后的小算盘。加上"通商"二字，可以严格限制总理衙门的权力，将其职权限制为办事部门，而非决策机构。对于抽调各部门到总理衙门兼职的疑问出于同样的考虑，如果允许官员在总理衙门和原部门兼职，就给了奕訢借机插手各部事务的机会。同样，总理衙门直接接收地方洋务奏报，会削弱军机处和礼部的外事权力。这几点，是咸丰极力提防的。简而言之，咸丰对总理衙门的定位，就是一个新增的具体办事机构而已，绝不能破坏清廷当前的权力结构。
对于咸丰的担心，奕訢以退为进，在回奏中，恭王称总理衙门只是临时机构，一旦"军务肃清、外国事务较减，即行裁撤，仍归军机处办理"。而对官员兼职问题，也提出了原部门与总理衙门双重管理的办法，尽力打消咸丰的疑虑。为了促使咸丰同意，奕訢还抬出了让咸丰帝甚为惧怕的洋人，称已经给洋人吹风要成立总理外国各项事务的衙门，洋人们对此反应很好，如果只局限于通商，怕是洋大人不满意啊。
奕訢
经过一通折冲樽俎之后，咸丰终于同意成立"总理各国事务衙门"，人事制度也依奕訢所奏施行，并任命奕訢、桂良、文祥为总理衙门大臣，全权负责。
可见，总理衙门作为主管洋务的新部门，自诞生之初，就卷入了权力斗争的漩涡之中——咸丰认可新增专办洋务部门的合理性，但生怕奕訢通过这个新部门攫取权力、插手军机要务，所以尽量将总理衙门的权力圈定在办事机构范围之内。而奕訢在力图建立一个统筹全局的洋务部门的同时，也希望能够通过设立总理衙门扩张自己的权力，所以在部门的定位和制度上预留了很大的操作空间。只不过在咸丰的打压之下，奕訢的手段还没有施展的空间。
总理衙门的创立称得上是筚路蓝缕，连个正经的办公地点都没有，只能选用旧铁钱局公所作为办公地点。其条件之简陋，让奕訢无法忍受，只能四处化缘加以修缮——之所以要恭亲王亲自出去筹钱，还是因为咸丰对奕訢的不信任，没有批准总理衙门直接提取关税作为经费的请求，而只能从户部领取，而户部狗眼看人低，爱搭不理。
就在咸丰等人鄙夷的目光中，总理衙门终于呱呱坠地。很快，这个现在看上去不起眼的部门即将迎来它的巅峰时代。
2 枢译一体的全盛时期
1861年8月，咸丰帝病死热河。11月，奕訢联合慈禧、慈安发动辛酉政变，清洗了顾命八大臣。奕訢成为议政王、领班军机大臣、总理衙门大臣，一时间风头无两。
慈禧
军机处又名"枢廷"，总理衙门又称"译署"，故奕訢以领班军机大臣的身份监管总理衙门的体制，称为"枢译一体"，总理衙门的权势正是在这个时期（1861年——1884年）达到了巅峰。
在总理衙门大臣的配置上，以军机大臣监任为主，形成了一套人马，两个牌子的管理体制。在奕訢主政的24年间，有19年中超过60%的军机大臣监管总理衙门。未在总理衙门任职的军机大臣，要么入值军机时日不长，要么排名靠后。可以说，是否监任译署，是衡量军机大臣含金量的重要指标。这种现象，是清廷权力架构中前所未见的。
军机大臣直管的总理衙门，权力很快凌驾各部院之上，并且开始不断的侵蚀六部的权力。清廷之前涉外主管机构礼部基本被架空。总理衙门官吏的升迁、处罚、任命均直接上报皇帝和军机处，无需经过吏部，实际上就是监管总理衙门的军机大臣们自己管理。涉外的各类案件、诉讼也由译署负责，刑部无权过问。洋务相关的矿产开发、铁路建设、工厂修建都由译署主持，工部只能靠边站。兵部相关的业务，如军舰采购、电报线路架设、海防筹备、地方新军训练等事，也都转交给了总理衙门。
总理衙门的管理范围，也随着部门地位的上升水涨船高，由原来的只与英法俄美四国打交道，扩展到德日意等各国，其内部部门由创立之初的3个激增到20余个。在国内洋务管理方面，各地的洋务均要报给译署，译署有权管理、指导地方洋务。南北洋大臣，虽然级别上与总理衙门相同，但在涉外事务时必须汇报给译署，一定程度上变成了译署的下级。
张佩纶
在枢译一体时期，总理衙门以洋务为核心，将触角伸到清廷中央、地方政府的各个角落，所管理事务之广、实权之大，已经形成了继军机处之后的又一个全新的权力核心。对此，朝内的官员和洋人看的都很清楚。如张佩纶在奏折中所言"译署之于廷枢，互为表里"；马士在《中华帝国对外关系史》中认为，总理衙门"等于帝国事实上的内阁"。
总理衙门的炙手可热，也可以从清廷反对洋务的保守派官僚的看法中得到反证。同治十年（1871年）天津教案之后，醇亲王奕譞对处理结果很不满意，密奏慈禧，大肆攻击洋务派并指责枢译一体体制是乱国之源，"夷务尚无起色，办夷之臣，即秉政之臣，诸事有可无否所致。此格不破，将来皇上之前，忠谏不闻，闻亦不行，甚可畏也"。
就在总理衙门依托枢译一体体制呼风唤雨无所不能之时，随着清廷高层新一轮政治斗争的激化，译署面临着一轮新的剧变。
3 甲申易枢与地位的调整
作为政治上的盟友，慈和奕訢有过一段蜜月期，但是这段和谐的日子没有持续多久。奕訢同时掌握了负责大政方针、内政为主的军机处和负责洋务的总理衙门，权倾朝野，这对意图掌握最高权力的慈禧构成了潜在的威胁。另一方面，奕訢之所以能够大权独揽，一定程度上也是因为慈禧早年从政经验不足，不具备独立管理清廷事务的施政能力。随着慈禧阅历、经验上的不断增加与积累，辛酉政变之后形成的权力分配势必发生改变。
奕譞
随着同治帝、慈安先后去世，政局进一步朝着有利于慈禧专权的方向发展。慈安死后，慈禧得以一人继续垂帘听政，独享皇权，而恭王少了一位可以为他转圜的政治盟友。通过立光绪，慈禧引入了对其言听计从、政见一致的醇亲王奕譞作为替换奕訢的候选人。这些时局上的变化，为慈禧剥夺奕訢手中的大权，做好了铺垫。
1884年中法战争爆发后，驻越南的清军连战连败，朝野震惊，奕訢等军机大臣受到朝野内外的一致指责。三月初八，宗室大臣盛昱上书弹劾各军机大臣，以此为契机，慈禧下旨罢免奕訢等5位军机大臣，代之以礼亲王世铎、阎敬铭等人，实际控制军机处的乃是奕譞。这次轰动一时的政局变动，被称为甲申易枢。
既然奕訢倒台，作为奕訢核心盘之一的总理衙门自然难逃一劫。被罢免的军机大臣中有4位兼任译署，其总理衙门的差事也被一起革去。三月十七，慈禧任命奕劻入值总理衙门，而奕劻并未如旧例兼任军机大臣。慈禧正是以易枢为契机，瓦解枢译一体的体制，从制度上消除朝臣同时掌握军机处、总理衙门两大要害部门的可能。而这种制度变革，也可以大大削弱总理衙门在权力架构中的地位，将之降级为普通部院，而非原来权倾一时的小内阁。
奕劻
但是，慈禧对已经稳定运行了20余年枢译一体体制的改革遭到了朝臣的反对。张佩纶、奕劻等人均建议恢复枢译一体，甚至希望能够启用奕訢。对大臣们的反对，慈禧不能视而无睹。
慈禧当然不会启用奕訢，但是朝臣们建议恢复枢译一体有其合理性。如没有军机大臣领衔，洋务必然寸步难行，列强对地位大为削弱的总理衙门也不会买账，很可能让好不容易捋顺的洋务处理机制再次陷于咸丰年间的混乱。
慈禧的对策是部分恢复了枢译一体，她命令军机大臣中排名靠后的阎敬铭、许庚身在总理衙门行走。但老谋深算的慈禧并没有轻易的恢复总理衙门的权势，而是再次予以清洗。
马尾海战清军再次大败，朝中舆论直指总理衙门主和的各位大臣。以此为契机，慈禧罢免陈兰彬、周家楣等总理衙门大臣。慈禧此举达到了一石二鸟的效果，首先被罢免的总理衙门大臣绝大多数是奕訢的遗留班底，此举可以彻底肃清奕訢在总理衙门的影响。其次，通过此次清洗，慈禧敲打了刚刚接管总理衙门的阎敬铭，使阎敬铭对总理衙门事务敬而远之，乃至终年不来译署当值。至此，虽然保留了排名靠后的军机大臣监管译署，但是这种兼任只具象征意义。总理衙门的权势，与奕訢时代相比，无疑大大下降了。
4 结论
奕訢
从咸丰末年到光绪初期，总理衙门的地位如同过山车般起伏不止。它的兴衰，很大程度上取决于创始人奕訢的枯荣。奕訢通过对总理衙门的支配，掌握了在清廷政治生活中愈发重要的洋务权柄，在相当长的时间内巩固了自己举足轻重的政治地位。
然而，随着慈禧权力的不断扩大，身为外臣魁首的奕訢最终仍然不敌直接控制皇权的后宫势力。随着奕訢的倒台，总理衙门的影响力急剧下降，从"洋务内阁"退化为普通部门。通过扳倒奕訢，慈禧攫取了清廷的最高权力，可以在朝堂恣意妄为、无所顾忌。而这种权力分配的变化，深刻的影响了晚清末年的历史走向；这种变化的影响，很快就会在甲午战争和戊戌变法中体现出来。
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