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在2019年最後一次全國人大常委會會議上，一部重磅法律草案提請初審，將全中國的目光都吸引了過來：它就是長江保護法草案。那麼，我國首部流域法律有何特別之處？
今年1月3日，“長江白鱘沒有進入2020年”的消息登上了網絡熱搜。這個消息來源於國際學術期刊《整體環境科學》在線發佈的中國水產科學研究院長江水產研究所專家的一篇研究論文，專家們在論文中稱，長江白鱘這一中國長江特有物種，目前已經滅絕。生態環境部新聞發言人劉友賓1月17日在新聞發佈會上指出，白鱘滅絕反映出長江流域生物多樣性保護的形勢依然十分嚴峻，加強生物多樣性保護迫在眉睫。
如何運用法律武器保護好長江？這個問題一直牽動著眾多全國人大代表的心。近年來，全國人大代表在全國人代會期間多次提出涉及長江流域立法的議案和建議，其中十二屆全國人大第二次至第五次會議期間，共有550位代表提出相關議案13件，十三屆全國人大第一次和第二次會議期間共有214位代表提出相關議案7件，有關代表還提出兩件相關建議。
值得一提的是，在2019年最後一次全國人大常委會會議上，初次提請審議的長江保護法草案給出了答案。草案在第一條為長江的發展指明瞭方向：為了加強長江流域生態系統修復和環境治理，促進資源高效合理利用，保護長江流域生態環境，推進綠色發展，制定本法。
我國首部流域法律保障生態系統和社會經濟可持續發展
2016年1月5日，習近平總書記在重慶主持召開推動長江經濟帶發展座談會並發表重要講話。兩年之後，2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會並發表重要講話。
“推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置”“共抓大保護、不搞大開發”“推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策，是關係國家發展全局的重大戰略”“新形勢下，推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展等關係”⋯⋯總書記的話字字珠璣，言猶在耳。
全國人大常委會堅決貫徹習近平總書記重要指示精神和黨中央戰略部署，將長江保護法列入第十三屆全國人大常委會立法規劃和全國人大常委會2019年度立法工作計劃，交由全國人大環資委牽頭起草並提請審議。慄戰書委員長對長江保護立法工作多次作出重要批示，調研並主持立法調研座談會聽取意見，提出明確要求。王晨副委員長要求有關部門對法律草案起草工作跟蹤推進。沈躍躍、丁仲禮副委員長多次調研、聽取意見，指導建立了由環資委牽頭、國務院有關部門共同參與的長江保護立法起草工作協商機制，成立領導小組和起草工作專班。
2019年12月23日，十三屆全國人大常委會第十五次會議上，萬眾矚目中，長江保護法草案來了。這是我國首部流域法律。
全國人大環資委主任委員高虎城在作草案說明時表示，制定長江保護法是落實習近平總書記指示精神和黨中央戰略部署的重要舉措，“要針對長江流域生態系統破壞的突出問題，把生態修復擺在壓倒性位置，通過保障自然資源高效合理利用，防範和糾正各種影響破壞長江流域生態環境的行為，實現保護長江流域生態環境，支撐和推動長江經濟帶綠色發展、高質量發展的目的。”制定長江保護法事關中華民族的生存發展與未來，是維護長江流域乃至國家生態安全的需要，是回應社會關切、滿足長江流域人民群眾願望的需要。
聚焦生態保護 草案亮點多多
作為我國首部流域法律，長江保護法草案每一條規定都飽含立法機關為保護生態環境所作出的努力。
在長江保護法草案起草過程中，遵循六大原則：一是從中華民族長遠利益考慮，堅持生態優先、綠色發展的戰略定位；二是堅持共抓大保護、不搞大開發，當前和今後相當長一段時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置；三是堅持系統保護，從生態系統整體性和長江流域系統性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，實施好生態修復和環境保護工程；四是加強統籌協調，堅持全流域合作；五是明確責任，堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實，強化企業責任，發揮廣大人民群眾主動性和創造性；六是建立健全長江流域生態環境保護法律制度。
按照流域整體性保護原則，長江保護法草案依據長江流域自然地理狀況，以流經的相關19個行政區域範圍為基礎，將法律適用的地域範圍確定為長江全流域相關縣級行政區域。這樣設計主要有兩方面考慮：一是長江流域除幹流外，還包括眾多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循長江流域的系統性、聯繫性和完整性特徵。二是長江流域涉及的19個省、自治區、直轄市地域廣大，有些區域遠離長江水系。為保證科學合理地管理長江流域，草案將管理範圍限定為長江流域內的相關縣級行政區域。
長江保護法草案還明確規定，在長江流域從事各類活動，應當堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發；堅持以人為本、統籌協調、科學規劃、系統治理、多元共治、損害擔責的原則。高虎城在作草案說明時表示，草案確定的基本原則是指導長江流域各類行為的準則。在生態優先的前提下保障促進綠色發展是長江一切活動的總原則。共抓大保護、不搞大開發是指導保護、開發活動的基本原則。
長江保護涉及多個領域、多個部門、多個地方。如何避免“九龍治水”？草案科學合理劃定各方職責邊界，理順中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關係，建立起統分結合、整體聯動的長江流域管理體制。通過系統性制度設計，加強山水林田湖草系統治理，建立起全流域水岸協調、陸海統籌、社會共治的綜合協調管理體系。完善的制度建設是實現保護長江的基礎和條件。為此，長江保護法草案第二章規定了長江保護的各項基本制度與措施，包括建立健全長江流域統一的國土空間規劃制度，建立更完善更嚴格的長江流域生態標準體系等制度，建立生態保護補償機制、多元化生態修復和保護措施等。同時，從生態整體性和流域系統性出發，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，針對特定區域、特定問題，草案從國土空間用途管控、生態環境修復、水資源保護與利用、推進綠色發展、法律實施與監督等方面作出了具體制度和措施規定。
制定長江保護法必須明確各方面的權利義務和應當承擔的法律責任，對於違反法律規定破壞生態環境的行為，要給予更為嚴厲的處罰，切實增強長江保護法的權威性和可執行性。為此，草案在規定國務院有關部門和地方各級人民政府及其有關部門職權的同時，增加了對行使職權的責任追究的規定；為了加強對長江流域生態系統和環境的保護，專門設立了對破壞生態系統行為和汙染環境行為的處罰；對長江流域長期以來突出的違法採砂活動專門設立了處罰條款等。
補充欠缺內容 生物完整性指數入法
高虎城在作報告時提出需要重點說明的關於立法定位、保障長江流域協調機制的統籌協調作用、國土空間規劃和生物完整性指數四個問題。
“能否保障協調機制的統籌協調作用，是實現長江流域生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發的基礎和保障。”高虎城表示，草案在保證充分發揮各部門、各地方積極性的基礎上，充分體現協調機制的權威性，明確了協調機制的統籌協調職責，並明確了協調機制在組織建立各項制度體系及制度運行中的統籌協調地位。
完整的水生態環境指標是生物完整性的基礎和保障，而現行水環境質量標準僅採用化學指標，不足以保護長江流域生態環境和生物多樣性，不利於對生態系統的保護，特別是難以解決長江生物完整性指數到了“無魚”等級的問題。“針對這一問題，草案在長江流域標準體系建設的有關規定中，增加了關於生物完整性指數的內容，明確有關部門和地方人民政府根據物種資源狀況建立長江流域水生生物完整性指數評價體系，並將其變化狀況作為評估長江流域生態系統和水生生物總體狀況的重要依據。”高虎城表示。
“關於生物完整性指數的內容是草案一大亮點。”上海社會科學院法學研究所研究員彭峰說，生物完整性指數不是一個水質量的評價標準，而是用來綜合評估長江流域總體健康狀況的。她認為，法律草案的創新之處，就是將既有法律中欠缺的生態系統保護的內容補上了，“與此前相比立法理念不一樣了”。（楊菲菲）
來源：《中國人大》雜誌 2020年第3期
編校：王嶺、楊菲菲、侯朝宣
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