近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關於構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確提出了我國環境治理體系的建設目標、主要原則、體系特徵、體系組成、改革內容、實施要求等。這是黨中央在黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現代化重大命題之後，印發實施的第一個專業領域治理體系建設指導意見，進一步體現了黨和國家對生態環境保護工作的重視。為理解好、實施好《指導意見》，筆者就文件出臺的重大意義、思路框架、重點任務、主要創新和推進路徑進行了分析。
《指導意見》是構建我國現代環境治理體系的行動綱領
環境保護是我國基本國策，黨和政府歷來重視生態環境保護相關的法律法規、組織機構、政策制度、標準規範等方面治理體系建設。黨的十九屆四中全會提出提升國家治理體系與治理能力現代化水平的要求，生態環境保護是國家治理體系重要組成部分，制定出臺《指導意見》具有重大意義。
第一，《指導意見》是建設生態文明與美麗中國的堅實保障。黨中央將生態文明建設納入“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，要求探索出一條人與自然和諧共生的現代化道路，緊緊扣住人民群眾對優美生態環境的迫切需要與良好生態產品供給不足這個目前我國社會主要矛盾的重要方面，努力建設天藍、水碧、土淨、生態優良的美麗中國，使我國成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。而生態文明與美麗中國的建設，要求形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，是人類歷史上前所未有的理論和社會實踐。時間跨度長、目標要求高、任務困難多、參與主體多，必須將生態文明建設理念融入經濟社會發展全過程、各方面，需要黨委、政府、企業、公眾和社會組織各主體充分發揮積極作用，在國民經濟生產、消費、流通、貿易、處理處置各環節實現全面綠色轉型，才能有效推進生態文明與美麗中國建設。因而，對執政主體建立完善的治理體系、提升治理能力水平提出了迫切需求。
第二，《指導意見》是建設現代化國家治理體系與治理能力的重要內容。國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現，是中國共產黨深入群眾、與民共情、解決群眾關心突出問題、集中力量辦大事優良傳統的突出表現。生態環境問題是人民群眾關心的突出問題，就是中國共產黨完善治理體系與能力的重要出發點之一。另外，納入國家治理體系完善的整體進程，使生態環境治理需求有機會更提前、更深入地與國家發展戰略、區域戰略、產業政策、能源政策、經濟政策、交通政策等宏觀決策充分銜接、協同推進，從源頭形成有利於生態環境保護的經濟結構、產業結構、區域佈局等，促進生態環境保護工作融入經濟社會發展各方面、全過程，減輕生態環境保護的壓力，實現經濟高質量發展和生態環境高水平保護齊頭並進格局。
第三，《指導意見》是貫徹落實習近平生態文明思想的具體舉措。習近平生態文明思想是建設中國特色生態文明的理論指引與實踐遵循，提出建立五大體系、堅持六項原則。環境治理體系是推進生態文明與美麗中國建設的現實工具，也需要將習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平生態文明思想的理論精髓融入其中，進行細化、實體化、制度化。《指導意見》對現代環境治理體系的目標要求、構建思路與實施路徑提出了系統性安排，堅持黨的領導，從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，堅持統籌兼顧、整體施策、多措並舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設，把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動，構建了有利於生態環境保護與綠色轉型的制度保障與長效機制。
《指導意見》勾畫了環境治理體系建設的戰略藍圖和重點任務
為深入貫徹落實黨的十九大提出的“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”部署，推動實現美麗中國建設目標，《指導意見》基於現階段環境治理體系與能力基礎與進展，聚焦“十四五”生態環境保護需求，將堅持黨的領導、多方共治、市場導向、依法治理作為基本遵循和行動方針，將“導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動”作為環境治理體系建設總體目標和本質特徵，從全局、整體和系統的角度，提出了構建現代環境治理體系的指導思想、基本原則與主要目標，謀劃了“七大體系”共建的戰略舉措和實施路線圖，提出具有前瞻性、針對性與創新性的重點改革方向，主要有：
進一步明確各主體的權責利。生態文明建設是一個“共建共治共享”的文明形態，要依賴全部社會主體的參與。現有法規政策雖然多次提到“多元共治”的生態文明建設與環境治理體系，但並未明確回答各主體權利責任義務。此次《指導意見》首次明確界定了環境治理體系中各主體的職責定位，即“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與”，為後續制定相關的配套制度措施，充分發揮各主體作用並且各司其職奠定了基礎。
行政職責更明晰、監督考核更有力。黨委和政府在環境治理體系的完善、環境治理中起最為核心的領導與主導作用，進一步完善相關行政部門的職責與義務是完善治理體系的前提。首先，明確了央地財政支出責任。進一步落實《環境保護法》第六條“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的要求，明確“主要由地方財政承擔環境治理支出責任”，中央財政只擔負“全國性、重點區域流域、跨區域、國際合作等環境治理重大事務”的支出責任，進一步理清了生態環境領域央地的財權與事權劃分。其次，提出環境執法與公檢法聯動機制。提出強化四大機關聯動，加大對生態環境違法犯罪行為的查處偵辦、起訴、公益訴訟等力度，為生態環境保護提供強有力和職責清晰的司法保障。再次，明確“誰考核、誰監測”。監督與考核是環境治理體系中的重要環節，也是推動各主體特別是地方政府履職盡責的基本保障，而監測數據是監督與考核的基礎。《指導意見》為確保監測數據“真、準、全”，以及確保監測數據和考核結果與公眾感受相一致，明確提出了“誰考核、誰監測”的原則。
更加註重依靠市場和技術創新的力量。首先，提出針對工業汙染地塊推行“環境修復+開發建設”模式，為盤活地方環境資源、強化治理社會投入、完善環境治理市場機制提供了有力支撐。其次，提出環保“首臺套”技術裝備與應用示範。參考科技、工業領域政策，響應國家“創新驅動”發展戰略，首次提出“推動環保首臺（套）重大技術裝備示範應用”，建立名單制及給予相關激勵措施，加強關鍵環保技術產品自主創新。
更加註重調動與依靠全社會的力量。人民群眾是歷史的創造者，人民群眾中孕育著磅礴的力量，生態環境事業是人民的事業，也必須依靠人民群眾的偉大力量。首先，著力強調全民行動體系建設。從強化社會監督、發揮社會團體作用、提高公民環保素養及職責等方面，對於環境治理中的全社會行動體系提出了任務要求。同時，夯實社會基礎與群眾基礎，為相關的綠色生產、消費、生活等提供思想動力與內在支持。其次，強調推進生態環境信息化建設。新一代信息技術條件下環境治理與決策體系有可能發生根本性變化。《指導意見》要求排汙企業通過網站公佈自身環境信息並對真實性負責；以及環境數據“三個一”，即要求“形成生態環境數據一本臺賬、一張網絡、一個窗口”，建立環境信息、環境信用協同聯動體系，“建立完善上市公司和發債企業強制性環境治理信息披露制度”，推動生態文明建設“少數關鍵主體”履行更多的生態環境責任。
推動環境治理體系與宏觀決策體系更緊密結合。首先，強化生態環保規劃、標準與產業政策銜接。產業是國民經濟基礎與骨幹，也是汙染排放重要貢獻者和生態文明建設重要力量，產業政策、產業規劃等宏觀政策也會對生態環保產生重大影響。《指導意見》提出環保規劃政策標準與產業政策銜接，強化政策協同。其次，提出強化生態環境保護與“四個結構優化調整”的政策聯動機制。產業、能源、運輸、用地等人類活動是前端，《指導意見》提出“制定出臺有利於推進產業結構、能源結構、運輸結構和用地結構調整優化的相關政策”，就使得環境因素與環境目標能夠更早、更深入進入國家宏觀決策體系中，進入到相關部門決策考慮中，能夠更早、更好地推動生態文明建設。
加快實施《指導意見》的政策建議
推進制定《〈關於構建現代環境治理體系的指導意見〉的實施方案》。首先，中央層面由發展改革委會同生態環境部等相關部門，聯合制定分工方案，針對重點任務制定責任分工、完成時限。其次，地方層面由各地黨委和政府根據本地實際情況完成細化實施方案。制定權責明確的各部門環境治理體系責任清單。制定年度工作計劃和具體任務，督促各相關部門履行各自職責。
配合財政體制等相關改革推進環境治理體系現代化進程。完善生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，理順中央與地方在環境治理方面事權與財權的分配關係。首先，制定與劃分事權和支出責任相匹配的支出制度，按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的環境治理事權分配原則，在支出責任上，加快中央財政轉移支付改革，適度增加地方環境治理財政力量。其次，建立地方環境治理事項支出財政保障機制。將地方生態環境責任下地方支出責任建立單獨的預算科目予以保障，納入年度預算，保障事項、任務、支出相匹配。
推進建立環境治理體系建設評價考核機制。建立環境治理體系建設進展評價指標體系。推進各地開展環境治理體系與治理能力現狀評估。由國家發改委會同生態環境部建立跟蹤評估機制，於2022年-2023年組織開展中期評估，並將結果納入地方生態環境質量改善的考核中。
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