四、中國改革中的突出問題
（一）對民企“原罪”的理解
民營企業在發展過程中間的毛病、問題是有目共睹的。現在民營經濟、民間資本已經有相當程度的成長可以說它們的規模實力也很雄厚、今非昔比了，但它在發展過程中顯露的不規範的特徵不可避免。比如“長三角”，最典型的就是溫州，大家知道想按照改革開放新時期外部環境提供的可能性創業發展，一開始絕大多數民企的選擇自然而然地是首先選擇戴一個“紅帽子”。實際上是個體、私營企業，但是一定要找一個國企的、或集體的掛靠單位。到後來一定時候看來看去真的是沒有多少政治風險了，它就不用戴這個“紅帽子”了。但是在這之後又有一個要提升規模的客觀需要，就開始搞股份合作。“非驢非馬”的股份制合作是什麼？實際上它內部合作的規則是紊亂的———“股份制”是一股一票，“合作制”是一人一票。企業決策到底是按什麼規則來？這兩個規則是不可能兼容的。但是股份合作概念模糊處理了這樣的決策權的問題。它使原來戴“紅帽子”的這些企業不戴“紅帽子”以後，在規避政治因素壓力的“外衣”下開始走向更大規模的資本金提升，來支持升級換代。股份合作制走到一定程度，外部環境更寬鬆了，對“政治風險”的顧慮基本消除了，便走向了規範的股份制企業。現在在“長三角”的溫州、台州等這些民營企業發展得好的地方，都走到了其實不少企業已並不是嚴格的“民營企業”階段，而是股份制企業了。這種股份制企業與我們的國有經濟改造以後形成的股份制企業，形態上有什麼區別？看不出有什麼實質區別，就是持股的結構可能會有所區別。國家也可能參股、公有制主體也可能在裡面參股，而這個結構還可能還是變動不居的。這樣一個過程會把原來不規範的特性淡化，越來越進入規範狀態。
在這個具體發展過程中間，初期的一二十年裡面，以民間主體為“勇敢分子”的、體制內力量後來也加入到裡面的走私、“軍倒”、“官倒”、假冒偽劣、偷稅漏稅、走後門、權錢交易，等等，是現實生活裡客觀發生的問題。如果我們看到這些問題，就在這方面只一味強調管控，其實不是一個被實踐證實值得稱道的思路。值得稱道的思路，還是在發展中來逐步規範。像鄧小平那時候對“傻子瓜子”三次批示：不能動，動了以後老百姓會說我們共產黨的政策變了。不動，其實就是容忍這樣一些混沌的東西讓它繼續在那裡存在甚至有所發酵，但是我們應引導的企業和市場力量要在裡面成長起來，到後來就越來越規範了。這樣觀察，一些民營企業實際上存在著的“原罪”可認為是基本事實，毋庸諱言。但是總講它原來的那些不規範而否認現在的發展，這不是一個科學的態度，不是一個轉軌中實事求是的態度。溫州過去除紐扣批發市場外，還有低壓電器市場等，假冒偽劣曾經非常著名。但是經過這麼多年發展，早已成為一群具有影響的、較規範的廠商。假冒偽劣現在我們還是在繼續打擊和控制。發展中間存在的不規範是一個對於民營企業“原罪”來說應該正面認識、以發展眼光討論的問題。
（二）應當注意以“股份制改造”為名對國有資產的巧取豪奪
另外一個角度，是就股份制改造裡面的問題，我認為必須指出在中國的所謂企業改革和股份制改造過程中間，以種種名目確實存在著對國有資產的巧取豪奪。
多少年前，我就已經注意到，所謂“管理者收購”這一西方概念，實際上在中國大多是“無本收購”，可以說是“空手套白狼”。原來是一些當地的能人和政府體制內人士，比如說某些縣鄉企業的領導人原是官員梯次裡的低層官員，他們以管理者身份來收購所工作的企業。收購用的是什麼錢呢？借企業的錢收購企業，這是“無本收購”。那借這個錢到還的時候怎麼結算呢？算活期利息。在企業經營軌跡為上升曲線、有充分的現金流來“劃賬借給”管理者的情況下，這個企業實際上搖身一變就成為私人擁有的企業，原來的“管家”白手變身為“老闆”。某些中小企業的這種“化公為私”的“改革”可能確有複雜的背景、“靚女先嫁”的理由和其他當事人的無奈，其後的客觀效果也不可一概否定，但就其性質本身而言，應可叫做“化公為私”了。
在現實生活裡面，這種例子大量存在。最近又有一個特別過分、大家看到之後憤憤不平的山西案例。幾年內山西礦難不斷，不得不在原來一些煤礦的股份制改造以後，把已經非國有的礦山又收歸國有。有個三年前在非國有化環節評估為３７萬元的礦山，私人低價買到手之後又以2.7億元賣回給國家，十分荒唐。在那期間，還不聲不響把裡面的職工股都以極低的價格退掉了，然後讓少數的幾個人坐享2.7億元的大蛋糕。從各種相關信息看得出來，當時那個37萬元的資產評估就是少數人在裙帶關係操作之下走了一個形式，似乎是做了資產評估，實際上就是操作之下先把它以37萬元低價落入手中，然後再賣個大大的好價錢，讓國家用2.7億元來接盤。
若干年前，寧夏有一個老闆連續在企業併購方面打了十幾場官司，全都勝訴，判決以後得到非常豐厚的物質收益。後來當地的一批人民代表實在看不下去了，把這個事情申訴到全國人大，引起高端重視以後，重新把這些事查了一遍，查一個翻一個案，才發現原來全都是簡單有利於私人那方面的不公判決，就是對國有資產巧取豪奪。通過本應該秉持社會公平正義的公檢法系統的操作，以判決的方式實現了個人非分的利益。在這個背景之下，還有前幾年的“郎顧之爭”，據說郎對顧等的指責並不準確，但其客觀效果之一，是具有一種社會不滿情緒“減壓閥”的作用，使很多人可以公開地評說怎樣在國有企業改制中間出現種種巧取豪奪的事情。大家出來罵，那麼社會反而可在這些罵聲中間安定一點，大家至少出出氣，而且，引起有關部門的相應警惕。管理者收購自此以後就開始有了一套新的、規範的要求，等等。
某單位原來的一個工人身份的職工，開始承包車輛，後來承包一個1980年代當時很多機關都有的勞動服務公司，然後他自己偷偷操作註冊私人產權實體，該單位一無所知，因為整個框架就是明明白白的承包框架。後來，財政部監察局接到群眾舉報說他有財務問題，讓該單位做財務上的專項審計。這個時候他說該單位無權查他，因已是私人企業了。他的意思是他已在暗中做成了產權方面很清晰的改制操作。單位領導跟他講，承包框架下賺多少錢也只是一個兌現承包利益的問題，怎麼可能通過承包把中華人民共和國財政部直屬單位的一個法人實體變成一個私人企業呢？不可能的。但是該職工振振有詞，搬出依據一大堆。單位領導不得已請到各種專家，包括江平這樣的法律權威。江平教授有一句話特別深刻：帶有這種“中華人民共和國”、“國務院”等等名頭字樣後面的實體，不存在戴“紅帽子”之說，如果注入了私人資產，只是對之作清退的問題，不存在改變企業所有權性質的問題，但是有人就真覺得可以暗度陳倉。一旦他的利益受到侵害以後，他可是要拼命的，因為他本來看著唾手可得的這麼大的一塊肥肉要納入囊中的時候，你來擋道，那他是無所不用其極，比如說威脅生命安全，甚至威脅家人的生命安全。可想而知，在現實生活裡，中國這種改制過程中，有多少人碰到這種威脅？你要想真正出以公心保護國有資產權益、維護公共利益，在很多場合，這個權、責、利是高度不對稱的。有多少人可以真正犧牲身家性命去在明槍暗箭下保護國有資產權益而不被毀滅呢？這是一種現實問題。
於是我們可回到一個理論框架上來說，中國要想能夠相對順利地走向現代化國家，解決好這樣一個深刻的經濟轉軌問題，這種跟產權相關聯的股份制改造中間的公正，難度非常大。但是大致上必須掌握住，不能在不公正的錯誤方向上一味地這麼放大下去。有人主張要儘可能地使產權私有化，這叫“右”；有人認為應當維護公有制的權益，讓國有制佔主體，這叫“左”。不要把國有或非國有簡單地貼“左”和“右”，實際上更要關注產權演變這個過程中間是不是公正，股份制改造要做到公正，找到基本上能夠對抗對國有資產巧取豪奪的私利驅動力量的相關機制。這方面的事情我們並沒有解決得很好。
（三）大型國企存在的問題
國企從其特點、特定使命來看，“抓大放小”是必要的。但我們從另外一個角度也得承認，大型國有企業在這些年看起來已經脫困、發展得比較順利的同時，既得利益、“自我滿足”惰性、不透明、不規範、不講理的問題都存在。我們的國有企業，包括大型、特大型企業，它們也具有相對獨立的商品生產經營者利益形成機制，有法人註冊的獨立經營機構身份。另外，在信息披露方面還沒有完備的制度規定——其實大家都儘可能地形成心照不宣的共識：少披露為妙。有些東西披露出來就感覺會有麻煩，一不小心就可能損害自己可能已經拿到的好處。我們財政部的一位老領導退下來以後，參加全國政協的金融巡視組。他跟我說，做了金融系統視察之後我才知道，保險業中我們國有控股的企業高管，實際上就是中組部派的幹部，他給自己發700多萬的年薪，聽起來簡直不可想象。但是查來查去，這就是管理空白的領域，也不能說他有什麼違法亂紀。信息不透明，便往往沒有更多的規範可講。後來我們看到對金融行業的國有控股銀行、保險機構等等，有了高管薪酬封頂之說。這是巡視之後才推出的一些新的適當限制。這個“適當”的程度，筆者也不敢說有多高，只能說比原來那種情況好一點。你是中組部派的幹部，並不是市場上競爭衝殺出來的企業家，憑什麼給你自己發年薪７００多萬？但這些事情要說起來又沒有什麼特別的可丁可卯的界限，它就是高管還未真正由企業家市場競爭產生時的一種模糊問題。模糊了，就自然傾向於“自我滿足”的最大化。
我們有些事情，其實如果信息透明，可以做得更有可持續性。中國在基礎設施發展過程中間，我們的國有主體在架橋修路以後通過收費還貸機制加快建設過程，是有特定積極作用的，但這些主體傾向於信息披露越少越好。北京機場建高速路後的收費口，大家看到了簡直就是印鈔機，從早到晚排隊在那交費。後來知道多少年前早就還清貸款了，還在收。於是大家憤憤不平。到現在，1、2號航站樓那邊已變成單向收費，而且標準從10塊錢降到了5塊錢。但是其實這個事情有一個更好的解決方式：如果能夠非常清晰地披露所有的財務信息，說明白這是我們的一個可用的機制，每輛車繳點過路費、過橋費，用這個機制我們加快滾動式的基礎設施建設，何樂而不為。北京要建第二機場，與第二個機場對接的高速路建設需要資金吧？如果能夠有公信力地通過審計、通過公眾監督把這些東西都透明地說出來說明白，筆者覺得完全可以設想，繼續收這個錢，而這個錢主要用於建第二機場高速路的配套，可以加快我們的建設過程。可惜這個事情做起來卻非常難。只好是這樣公眾壓力逼到哪裡，就往回縮一縮——縮成單向收費，縮成５塊錢。這其實不是一個最好的方案。
另外，也有我們需承認的、動不動在媒體上引起軒然大波的一些“不規範”之事，如說國有企業怎樣大批量地購進高價酒、怎樣豪華裝修（一個大廳裡的什麼大燈就是200多萬元等等）。後來做了說明，說不是200多萬，而是100多萬，這聽起來也還是邪乎了點。這種事情上的缺少規範肯定是要承認的。還有高額的職務消費，原來我們電力系統的一個叫高巖的領導，他中午休息時要好幾萬元定下一個總統套房，沒人約束他。這種高額職務消費等確實存在著不好的例子。
還有“不講理”。我們國有企業內部的分配確實存在著不合理———如“抄表工”的問題，另還有一些人說，別光看國企高管拿的多，我們一線的當了多少年的臨時工，工資少得可憐（有個更規範的名稱，叫這些人為國企僱的“勞務派遣工”）。國企體內這種實際上懸殊的收入分配，是亟須注重加以矯正的。我們接觸到的有些事情，作橫向對比，在國有企業高管收入上也客觀存在著“組織上讓我富我就富、組織上讓我窮我就窮”的人為因素。我們在河南調查時，遇到一位同志，原是財政系統的副局長，組織上覺得這個人可用，調到當地的銀行裡面當了領導，過了幾年又把他調回來當財政局的局長。他跟我說，我是親身體會到了：剛到銀行裡面一看工資單，比原來高了好多倍，組織上這是要讓我富起來；但現在你得服從組織啊，如今調回來做財政局長，雖成了“一把手”，但工資一下又跌到在銀行工作時的幾十分之一了。他的體會就是：組織上讓我富我就富、讓我窮我就窮。這裡面卻沒太多合理性。對這些事情，我們若指望一下子就把認識和對策說得比較到位，還做不到。眾說紛紜，確實還無力迅速解決。但是如果不正視這些，不通盤認識去對症下藥，恐怕不是長久之計，需要在制度建設方面作為問題，來考慮如何優化解決。
五、國有資產管理體系探討
從總體來說，在建設中國特色社會主義市場經濟的全局中，應該把經營型、公益型和自然資源型的資產分類。經營型、公益型都是自然資源型資產開發以後形成的，資源一旦開發，必然進入這兩者中的某一個形態。比如一塊地皮，沒用的時候說不上是經營型還是公益型，但一旦開發出來，如：建立一個戰略性新興產業的工業園，是經營型的；如果開發了作為公共綠地，是公益型的。兩者之間還存在著轉化的可能，有的時候原來是經營型，後來“退二進三”，企業調到郊區去了，這塊地變成綠地了，這是從經濟型轉成公益型。一般並不存在絕對不可能轉換的情況。
在認識相關地位和必要性之後，談談企業的經營型國有資產。十六大對於這種經營型資產已給出非常明確的說法——“中央、地方分級行使出資人職責”，這一點很關鍵。也就是說，過去籠統所說的全民所有的國有資產，必須分層地界定為中央的資產、省的資產、市縣的資產，三個層級上都必須人格化地設立專門管理機構。先別講什麼政策目標、社會目標，先講出資人的資產管理資格由誰代表？就是國資局、國資辦，也有地方叫國資委。這樣一來，根據行使出資人職責的要求，解決的就是我們過去所說的籠統而言全民所有制資產實際上產權虛置、產權懸空的問題。出了負面的事大家都說交學費，實際上很多事情都覺得無關痛癢，感覺有關痛癢也往往無可奈何，沒辦法改變產權虛置、無人負責的具體現實。只有把國有產權具體人格化到各個層級、各個環節上，才可能有效地解決產權虛置、懸空問題，從而把過去的弊病革除。
那麼中央級資產管理體系在實體經濟層面已經有明顯進展，2008年後正式編制國資委下管企業的國有資本經營預算，成為需對公眾交代的公共財政預算體系裡面相對獨立又可統籌協調的部分。它和其他的公共收支預算、社會保障預算、政府基金預算配合協調在一起，形成一個公共財政預算體系。公共資源配置中解決政府“錢從哪裡來、用到哪裡去”最標準的現代化形式，就是完整、透明的預算、決算，並使公眾意願在裡面儘可能充分地表達出來。於事前決定，在人大即最高權力機關、立法機構審批以後，形成一個具有法律效力的執行文件來嚴格執行，進而可以推進績效考評和推行問責制。這種現代意義的預算管理，最後要落在一個非常清晰的、老百姓看得見摸得著的運行體系裡面。這個資本經營預算在中央層、在國資委那裡，原來是覆蓋200多家，現在已經收縮到了100多家，未來有希望能夠收縮到幾十家。越來越收縮符合股份制改組基本的取向。收縮到幾十家以後，就有可能對某些類別或某些單獨的國有企業，探索一類或者一家企業配上一個對應性的法案的體制模式，這方面有國際經驗，這個法案就是要以法律形式說清楚，設立這家國有企業或這類國有企業，它的依據是什麼？追求什麼特定的目標？除了我們所說到的彌補市場缺陷、提供準公共產品之外，也可以非常清晰地表述我們關於某些戰略增長點、特定輻射力的追求。這都可以在目標裡表述出來。已經涉及的自然壟斷，比如電網——很難設想，在同一個政府轄區裡面，可以有幾個相互競爭的網來解決輸電的問題——使之迴歸自然壟斷地位，是各種方式選擇下來以後成本最低、最可持續的方式。那麼讓它迴歸自然壟斷，就必須施加一個特許權管理，這種特定自然壟斷領域具體的運營主體仍然可以是定位為企業，但是它確實是一種特殊企業。那麼，特許權的問題以及與特許權相關的資產收益上交的問題，都應該在相關法案裡面給出原則性交代和規定。進而就是引導這個機制怎麼樣構建，形成有法可依局面。法也是一個動態優化過程。這便是我心目中在經營型國有資產管理上應該一步一步去追求的前景。
這裡面還有很多要討論的事情。上面是國資委，下面是具體的企業，有沒有可能在中間構建一個資本運營層面，可叫資本運營公司。在某些地方、在某些行業裡面也不排除有些是國資委直接管，有些是國資委交給運營公司，由運營公司管。這些都可以探討。
在這個框架之下，實際上又回到了從依法治國，依法建立健全健康的市場經濟出發，要尊重資源配置的市場基礎機制，要承認市場經濟裡面國有經濟、國有部門特殊的不可替代性，合理把握國有經濟特別的定位、特別的規則，來把依法治國落到國資管理體系與運行機制層面上。
如果說在經營型國有資產方面需要逐步努力完善管理體制，那麼此外我們還得處理金融資產、行政事業資產以及資源型資產等相關的一些問題。對金融資產曾經議論過有沒有可能形成“金融國資委”？行政事業資產（主體上屬公益型）中，文化方面在財政部下面已專門成立了司局級管理機構。這些方面如何進一步地在管理體制上健全，也必然要經歷一個探索過程。至於資源型資產，應該與大部制下國土資源部這樣的專門機構的職能打通，再加上方方面面的配合，來處理好管理事項。
（全文完）
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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