“非法營運”擾亂了道路運輸市場秩序，造成“劣幣”驅逐“良幣”的不公平競爭市場環境，長此以往危害很大；對於公眾而言，“非法營運”車輛的安全性能及保險狀況往往相對較差，極易引發事故；對於執法監管部門而言，“非法營運”往往引發惡性安全事故，引發群體性事件維穩的同時，還伴隨著個人巨大的責任倒查風險。因此，我們有必要對此進行認真對待和討論，但“非法營運”查處難、定性難是一個普遍現象，沒有準確的界定就難以有效打擊。為此，筆者試在現有法律框架內對“非法營運”的界定作如下探討：
一、什麼是“非法營運”
“非法營運”實際上並非法律概念，在現有法律法規中無此概念。“非法營運”源於表達方便而形成的習慣用語，相比“黑車”及“打黑治違”中的“黑”還算相對準確。“非法營運”其法律的表述為“非法從事道路運輸經營”，一般認為是指“未取得道路運輸經營許可，擅自從事道路運輸經營”的違法行為，其不包括非法的道路運輸站場經營和其他相關經營活動。
二、非法營運的概念
“非法營運”是與“合法營運”相對應，搞清楚什麼是合法的道路運輸經營就清楚了哪些是非法的道路運輸經營。關於道路運輸經營的主要法律規定有：
（一）《道路運輸條例》第二條第二款規定，前款所稱道路運輸經營包括道路旅客運輸經營和道路貨物運輸經營；
（二）《道路旅客運輸及客運站管理規定》第三條規定，道路客運經營是指用客車運送旅客、為社會公眾提供服務、具有商業性質的道路客運活動；
（三）《道路貨物運輸及站場管理規定》第二條第二款規定，道路貨物運輸經營是指為社會提供公共服務、具有商業性質的道路貨物運輸活動。
（四）《重慶市道路運輸管理條例》第八十一條規定，道路運輸經營是指以營利為目的，利用客運、貨運車輛為社會公眾提供道路運輸服務的行為。
因此，合法的道路運輸經營具有具有服務對象的不特定性（社會公眾性）、服務內容的特定性（道路運輸服務）、服務目的營利性、服務工具的特定性以及需要政府許可特許經營等特徵。故非法營運與合法營運從法律上看，其實質區別就是未經許可，其他特徵都具備。
由此將其定義為：非法營運是指未取得道路運輸經營許可，以營利為目的，利用客運、貨運車輛為社會公眾提供道路運輸服務的經營行為。
三、非法營運違法行為的法律構成要件
在民事侵權和刑事法律領域，從違法犯罪主體、主觀要件、客體、客觀要件等各方面有著非常完備的構成要件，用以區分罪與非罪，侵權與否，但很少看到行政執法領域有此類論述。筆者試圖從法律要件層面來分析和區分非法營運行為的法律界限：
（一）違法主體為自然人和單位。非法營運的主體可以是自然人，也可以是法人和其他組織。即處罰對象包括自然人、法人和其他組織。需要注意的是，一些所謂的“社會組織”（如“某縣至某區聯營組”）是自然人自發組成，應以自然人論。若是法人或者其他組織從事非法營運，雖然也有具體從事營運的人，但違法主體應該是該法人或者組織。
（二）主觀上是以營利為目的。只有營利是當事人從事道路運輸之目的才構成非法營運，此處的營利宜作狹義理解，即是從道路運輸行為中謀求利潤。除特殊情況外，一般不宜擴大至商品、廣告、融資等相關收益。同時，"營利”只作動詞，即“謀求利潤”，指通過經營賺取利潤，不同於“贏利”、和“盈利”。因此，判斷的關鍵不在於結果是否營利有錢賺，而在從事道路運輸的目的是追求利潤。
（三）客觀表現為未取得道路運輸經營許可，利用客運、貨運車輛為不特定公眾提供道路運輸服務運輸。這裡需要從四個方面注意理解：
1.未取得道路運輸經營許可。未取得道路運輸經營許可主要表現為兩種情況：一是未取得任何道路運輸的許可從事客貨營運。二是取得部分營運許可但超範圍從事客貨營運。對於第二類超範圍經營的，若法律有特別規定的應按特別規定予以認定，不應以非法營運進行處罰。
2.工具為客運、貨運車輛。 客運、貨運車輛由於散見於各個法律及標準中，其法定範圍因適用不同法規而有不同範圍的界定。如：《道路交通安全法》、《道路運輸條例》、《機動車運行安全技術條件》（GB 7258-2012）等均有不同表述，此處應以合法營運中的客運車輛、貨運車輛類型為宜，一般不應擴大至功能不在客運或貨運的車輛。比如，專項作業車可能臨時性會載貨，也可能載人。當然，重慶特有的“棒棒”（為居民提供挑搬行李）人工運輸貨物、農村農民用騾子幫村民駝貨謀生及北方馬車運輸等不是以客運、貨運車輛進行的道路運輸，不應納入。
3.服務內容為道路運輸服務。道路運輸，是指以車輛為運載工具在道路上實現人和物空間位置變化的活動。首先要與其他運輸方式區別，不是以道路為載體的運輸服務不構成非法營運，如管道運輸、水運與航空運輸等。其次是與運輸相關服務相區別，如：搬運服務、汽車租賃、代駕勞務等。再則，這裡的“道路”應有所限制，應該是指公共道路，主要包括公路和城市道路，與《道路交通安全法》意義上的道路範圍基本一致。同時，應注意與機場、大型港口、旅遊景區、大型廠區、建設工地和校園等相對封閉區域內的道路相區別。
4.服務的對象是不特定的。公眾在法律邏輯上是一個抽象的群體概念，其外延既包括自然人，也包括法人和其他組織。社會公眾是除自己及與自己有相當關係或一定交往的人（或團體）以外的人群。在執法實踐中，很多執法人員取證問的最多的就“你是否認識乘客”，這實際上就是對服務對象是否屬於社會公眾的一般性判斷，雖不很嚴謹，但簡單易行。在具體調查處理時，還應全面調查，綜合判斷。
（四）侵犯的客體是道路運輸市場秩序和人民生命財產安全。為了保護人民群眾的生命財產安全，政府對道路運輸市場實施許可管理，公共客運實施特許經營許可。非法營運的進入，不但打亂了政府運力投放，且因車輛、駕駛人及保險等未實施准入，降低了道路運輸營運市場標準，危及交通運輸安全。因此，非法營運的違法行為不但擾亂了道路運輸市場秩序，而且侵犯了人民群眾的生命財產安全
以上四個法律要件缺一不可，否則不構成非法營運。
四、幾類常見案件性質的界定
（一）法律特別規定的情形。非法營運，實際上屬於一個小的“口袋罪”，其與非法經營罪類似。當法律對非法從事道路運輸的情形有特別規定的，應按照法律規定的違法行為及法律責任定性處罰。比如：全國有統一規定的非法從事網約車、擅自從事班線客運、超越許可事項從事道路客運等。而在公交車、出租車等方面，往往在地方法規和規章中有特別規定，各地政策不一，這時應以地方特別規定定性處罰為宜。
（二）關於拼車的性質。拼車，也稱合乘、順風車。典型的拼車，一般表現為自然人利用自有小型客車，在工作地與居住地行車線路沿線搭乘相對固定同行乘車人，與乘車人分擔一定費用的合乘出行方式。這類典型的拼車有以下幾個特點：一是拼車的主體限於自然人之間，單位的車、借租的車從事所謂的“分擔費用”不屬於拼車。二是運輸的目的在於“分攤、分擔”車輛費用，不是營利。三是客觀表現為相對特定線路、特定公眾和特定費用，與不特定社會公眾有明顯區別。執法實踐中，私車載自己鄰居、朋友順路上班，鄰居、朋友過意不去分攤油錢的情形，因服務對象是有特定關係，目的是分攤費用，故不屬於非法營運。
（三）偶發性、臨時性載客（拼車）的性質。現實中，這類行為有很多種，難以一併界定。一般可分為短途和長途的臨時性出行拼車。短途類如：張某駕駛自有車輛送妻子到機場，途遇或預先約定同樣到機場的李某一同出行，李某分擔一定費用。長途類如：張某因臨時有事由重慶到萬州，搭乘同行乘客，乘客支付費用。執法實踐中還有很多種，考慮到監管手段的限制，這類行為應從當事人出行目的、乘客是否為出行線路沿線特定的人及支付費用多少這幾個方面趨嚴把握。一般而言，存在不順路專程接人、固定的線路、定期的頻率、與營運車票價對等、合乘超過2人甚至4人等情形的，應該認定為非法營運進行處罰。若確係臨時性拼車，不應認定為非法營運定性處罰。
（四）景區、商家的免費接送車。重慶許多農家樂及永輝等超市出現了很多免費接送顧客的服務，商家租用或者自購車輛在相對固定線路針對到店顧客提供免費接送服務。根據非法營運的法律構成要件，其主觀目的是為了增強景區和商品的競爭力，沒有通過道路運輸直接營利，服務對象是特定的顧客，不宜直接定性為非法營運。當然，景區或者商家是通過購買第三方運輸服務，那麼第三方必須有營運資質，否則第三方應以非法營運論。同時，這類車輛是否超出特定線路、特定對象和變相收取費用需要特別注意，都將直接影響案件定性。那麼，對應的商家送貨上門服務，農民運輸自家水果到農貿市場銷售等都不宜認定為非法營運。
當然，非法營運在十分複雜的一類案件，某一個因素髮生改變就會影響案件的定性。在實踐中，應該堅持個案分析的原則，不宜直接就某類案件概括定為是或者非。同時應堅持重點打擊慣犯、累犯等對道路運輸市場秩序危害大的行為，對存有爭議、群眾認可和危害性不大的非典型的這類案件，應該全面調查取證，慎重定性和處罰。
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