摘 要：民主制度供給過程中混混的進入為審視基層民主在村莊中的實踐提供了新的視角。本文以東部沿海發達地區M鎮為例, 呈現制度供給下的混混治村及其社會後果, 就此引發關於基層民主實踐的思考。研究表明, 鄉村混混利用制度供給在實踐中的制度縫隙, 採取利益收買、關係構建、暴力威懾等策略掌控村民和村民代表, 形成與村級正式權力相抗衡的格局。混混治村不僅導致村莊分裂與發展受限, 而且使得基層政府逐漸失去對鄉村社會的控制。制度供給引發的混混治村現象, 呈現出基層民主實踐的悖論, 表現在民主主體錯位、民主制約治理、民主制度內卷化等多個方面。
一、問題提出
早在20世紀初期, 學術界就關注到了鄉村混混的研究價值。來華教士明恩溥在《中國鄉村生活》一書中斷定, 不理解中國鄉村混混就無法理解中國農村[1]。杜贊奇、黃宗智等人則指出, 在國家政權建設繞開傳統的權力文化網絡或者在村莊半無產化的結構下, 混混、惡霸力量容易攫取村級權力, 造成國家政權內卷化[2][3], 混混作為鄉村社會重要的治理力量成為學界研究的關注點。
學界關於混混治村的研究, 存在兩種研究視角:一是從關係視角出發, 探討混混治村下的鄉村關係。賀雪峰指出, 在收取農業稅費時期, 由於要解決鄉村社會中的釘子戶問題, 鄉鎮援引混混力量協助收取稅費, 鄉鎮許諾混混從中抽取部分提成, 從而形成鄉村利益共同體[4]。夏柱智則研究了稅改以後混混治村的特點, 他認為, 在稅改以後, 鄉村形成的混混治村模式, 與鄉鎮行政利用鄉村混混應對釘子戶、壓制邊緣力量、完成行政任務有關, 鄉鎮幹部藉助鄉村混混的灰色暴力建立村莊秩序, 從而形成了新的鄉村合謀[5]。二是從主體視角出發, 探討混混這一主體對於村莊治理的影響。陳柏峰注意到20世紀90年代由於村莊公共品供給中存在搭便車行為, “好混混”可以依靠暴力和暴力威脅遏制搭便車行為, 維繫村莊內部公共品合作和供給[6]。楊華將鄉村混混置於村落、市場和國家的互動中進行理解, 指出鄉村混混構成了鄉村治理的非正式基礎[7]。李祖佩通過對鄉村混混歷史變遷的梳理發現, 鄉村混混從積累名氣的社會邊緣人變化為積累資本的經濟精英, 導致的後果是, 國家惠農政策所帶來的福利以及地方社會發展成果相當一部分被混混截留, 基層政權合法性喪失, 基層治理內卷化困境凸顯[8]。上述兩個視角均是將混混置於鄉村社會中進行討論, 混混治村之所以可能與基層社會治理能力的弱化相關。
本文所要關注的混混治村現象, 區別於已有的混混治村研究, 將混混治村置於民主制度供給背景下, 著眼於從制度視角來看混混治村的發生機制及其後果。80年代我國開始推行村民自治, 學界關於基層民主的研究大體存在兩種進路。制度主義進路下的基層民主從規範意義上關注基層民主制度本身, 著力促進基層民主制度的完美設計[9][10]。基層治理進路則著眼於關注基層民主制度是如何在具體的社會實踐中運行, 即關注基層民主制度的運行機制, 著力分析基層民主制度與社會結構、社會基礎之間的關係[11]。本文依循基層治理的進路, 探討在基層民主制度供給下, 混混如何藉助制度縫隙掌握村莊權力以控制村莊, 分析混混治村所帶來的鄉村治理困境, 並藉此反思基層民主制度在實踐中的悖論。
本文的經驗材料來源於2017年3月筆者於東部沿海發達地區M鎮 (按照學術慣例, 本文人名、地名均匿名) 為期20天的實地調研。M鎮下轄24個行政村, 2個社區, 總人口2.6萬人, 2016年的GDP為23億, 可用財力6000萬元。在M鎮的調研主要圍繞制度供給後的鄉村治理狀況全面展開, 重點關注到混混治村的產生及其影響。調研方式和調研對象分為兩部分, 一是在村莊中與村幹部和普通群眾深入訪談, 並進行參與式觀察, 二是在鄉鎮中與鄉鎮領導、幹部深入訪談, 並查閱相關文件資料, 從而獲得了全面而豐富的一手資料。混混主導村莊治理是東部沿海發達農村新出現的現象, 對少數個案的深度剖析是為了呈現現象背後的邏輯與機制, 是將個案現象一般化的過程, 故而具有典型意義。
二、民主制度供給與混混的崛起
1. 富人治村與作為邊緣人的混混
M鎮是東部沿海利益密集型地區。當地工業從80年代初起步, 逐漸發展形成塑料、機械、輕紡三大優勢產業, 以塑膠為主的汽車配件遠銷國內外。工業化的迅速發展一方面激發了土地的價值, 目前該鎮耕地的徵收價格為10萬元/畝, 宅基地的私下交易價格為10萬元/間, 一間為30m2。另一方面帶來了各種經濟機會, 村民們可以進廠務工、出租房屋, 以及做各種大小生意, 當地大多數村民的家庭年收入均不低於10萬元。隨著近幾年小城鎮建設的迅速推進, M鎮的重點工程項目增多, 僅2017年一年就有47項重點工程項目, 比如一箇舊村改造項目的前期啟動資金為50億, 大量的外生利益注入村莊。因此, M鎮各村的內生資源和外生利益都極為密集。
在利益密集型村莊, 豐富的村集體資源使得村級治理所面對的問題, 不是經濟資源的提取, 而是集體資源的分配[12]。由於大量集體資源的存在, 一方面會誘使部分富人通過當村幹部獲得汲取資源的機會, 另一方面由於資源分配存在難題, 需要依靠能力強的富人分配資源和把控村莊。因此, 在主客觀因素的影響下, 利益密集催生了富人治村。在M鎮, 60%的村書記和村主任是自己開辦企業或經商, 剩餘40%的書記、主任自身沒有企業, 但部分是子女或兄弟辦企業。一般來講, 沒有豐厚的經濟收入和強大的社會關係, 難以當選成為村莊中的一、二把手。
在富人主導的村莊, 混混若要想從村莊中謀利, 最好的辦法是成為富人的“馬仔”, 為富人服務, 典型表現在競選拉票上。在選舉前, 村莊內部的派性鬥爭風起雲湧, 富人會通過收買混混為他們跑腿拉票。混混的工作是在村莊內部宣傳製造輿論, 蒐集情報、站崗放哨、武力威懾, 協助富人贏得選舉的勝利[13]。一些能力突出的混混, 甚至可能被選作富人在村中的代理人, 由於富人要經營企業, 無暇顧及村莊建設, 會找能力突出的混混親信協助他們管理村莊。
M鎮的A村, 村書記吳順波是全村首富, 連任四屆書記, 擁有三家企業, 常年在國外跑業務, 上任首屆一肩挑, 在他上任第二屆時就力推混混吳義昌擔任村主任, 該人是其競選團隊的核心成員, 一直“效忠”於他。
混混與富人之間結成互利共贏的利益共同體。一方面, 富人需要依靠混混為其贏得選票、擺平村莊事務, 另一方面, 混混需要依附富人獲得一定的利益, 比如獲得宅基地的審批權, 項目工程的承包權, 以及土地違規買賣的灰色收入等。但是, 混混只是富人掌控村莊的工具, 且只能聽命於富人, 具有一定的人身依附性。因此, 在這一共同體中, 混混顯然處於絕對的弱勢地位。儘管有些能力強的混混能夠在村莊中代表富人管理村莊, 但村民對其的評價卻是富人的“狗腿子”, 隨時都可能被踢走。混混由於沒有固定職業, 只能臨時性地獲得一些非正規收入, 有時甚至會動用暴力。在經濟收入不穩定的情況下, 混混們的生活質量也得不到保障, 因此被當地村民瞧不起, 屬於村莊中的邊緣人。
2. 民主制度供給與混混控制村莊
在利益密集型村莊, 富人成為最為合適的權力主體和治理主體。在富人主導的派性鬥爭和治理格局之下, 產生了賄選、私人治理、政治排斥等一系列問題[14][15], 村莊成為富人的權力鬥爭與利益汲取的場所, 普通村民被排斥在權力與利益之外, 富人村幹部與分散的村民之間關聯微弱。富人治村嚴重破壞了基層民主政治, 損害了國家治理權威, 從而侵害了黨的執政根基。為了改變這一局面, M鎮所在地區N縣紀委, 通過民主制度的供給增強村民參與村莊政治的權利與能力, 以此監督和約束村幹部的權力。
民主制度供給主要包括三個方面, 一是制定小微權力清單, 二是制定五議決策法, 三是落實村監會的職能。在相應的民主制度出臺實施以後, 一方面確實限制了村莊中的小微權力, 防範了村幹部推諉扯皮、故意發難、吃拿卡要、違規操作等行為。另一方面卻產生了混混控制村莊的意外後果。混混藉助下沉的民主權利, 積極監督村幹部, 參與決策村莊中的各項事務, 影響村幹部的權力行使, 逐漸成為村莊中的控制者。
首先, 混混藉助小微權力清單嚴格監督村幹部的權力運行。小微權力清單針對村莊中的各項村務設置了辦事流程, 村幹部在處理村務過程中必須按照流程辦事, 任何人都擁有監督權。由於鄉村社會的事務具有一定的不規則性, 並不一定能夠完全按照辦事流程執行, 一些對村幹部有意見的混混就會藉此發揮, 藉機生事, 以此削弱村幹部的權威。
M鎮Y村的老書記應家昌在2012年時為了配合完成重點工程項目, 徵地300畝, 存在一定的違規操作行為。2015年, 村裡的一位80後混混應曉忠想參與競選村主任, 為了扳倒老書記, 他鼓動村民在村裡針對老書記拉白色橫幅示威, 帶領群眾到縣市上訪, 甚至揚言要通過自己的前女友在中央電視臺曝光, 以此倒逼鄉鎮查處老書記應家昌的問題, 老書記的威信一落千丈。
其次, 混混利用五議決策法影響和控制村莊中的重大事務決策。五議決策法是針對村級重大決策事項設置的決策流程, 強調村民代表和村民的參與權利, 即將村民代表納入參與決策, 並接受群眾評議, 如果村民代表和群眾提出異議, 由村兩委商定的相關事項就可能被推翻。因此, 混混會利用村民和村民代表, 左右村級事務的決策。
2016年, M鎮要在D村完成一項重大工程項目, 需要徵地。W村老書記王平不同意徵地, 因此既不開會, 也不在協議上簽字。李剛是該村有名的混混, 43歲, 祖輩和父輩是當地有名的賭徒, 他也沿襲了父祖的惡習, 吃喝嫖賭樣樣精通。他曾經與王平書記有一些過節, 李剛看他消極抵制, 就直接動員所有的村民代表簽了字。李剛將村民代表簽好字的文件拿到鄉鎮, 說“村民代表都簽字了, 說明這事是有利於村集體的, 大家都同意, 他不同意是什麼意思?”鄉鎮見此, 對書記非常憤怒, 當即將書記的簽字權免掉。
最後, 混混通過村監會約束村幹部的權力行使, 甚至架空村書記的權力。村監會是各村執行小微權力清單和村幹部廉潔履行職責的專門監督組織, 擁有知情權、質詢權、審核權和建議權。村莊中的重大事項決策須由村監會全程監督, 村務、財務公開情況和財務報賬前的原始憑證須由村監會審核簽字。村監會的職能形成了對村幹部權力的有效約制。因此, 對於混混而言, 可以藉助村監會鉗制村幹部的權力。
李剛由於經濟條件的限制, 在合村之後沒有經濟實力競選村幹部, 他就設法讓他老婆當上村監會主任, 實際由他掌握村監會的簽字權。2016年, 李剛為了警告時任書記王平不要跟他搶項目, 在王平完成一個公墓建設項目須由村民代表和村監會簽字驗收時, 李剛以工程質量不合格為由拒絕簽字驗收, 導致王平的工程餘款被拖欠, 新建公墓至今無法投入使用。
可以看到, 在民主制度供給以後, 混混一改村莊邊緣人的形象, 利用各項制度提供的民主權利, 積極介入村莊事務, 從多個方面影響和控制村莊, 儼然成為村莊權力的掌控者和村莊的主人。
三、制度供給與混混治村的耦合機制
在制度供給和權力約束之前, 村幹部是村莊中絕對的權力主體和治理主體, 村莊中的各項事務都由他們全權決定。自上而下的民主制度供給, 客觀上強化和確證了村民和村民代表的權利, 相應地弱化了村幹部的權力。值得探討的是, 在村級正式權力只是被削弱而未徹底瓦解的情況下, 混混如何實現對村莊的實際控制?制度供給與混混治村之間的內在關聯何在?研究發現, 民主制度供給與混混治村存在一定的耦合, 即民主制度的供給徹底改變了村莊內部的權力結構, 混混利用制度縫隙, 採取一系列非正式策略, 牢牢掌握住新的權力結構, 從而實現了對村莊的控制與治理。
1. 制度供給下村莊權力結構的逆轉
在利益密集型村莊實行富人治村, 對於村莊和基層政府而言是一個雙贏的選擇。富人村幹部可以利用自身的經濟資源和人脈資源促進村莊的迅速發展, 基層政府則通過控制富人村幹部的發展訴求, 將之作為控制村莊的有力抓手。王國勤曾正面評價過富人治村的優勢, 即富人治村在“有效性”和“穩定性”方面具有一定的績效[16]。
富人治村的“有效性”和“穩定性”實際上是以犧牲村莊的“公正性”為前提, 其充分體現在村莊選舉和村莊治理中。在激烈的競爭選舉中, 富人之間依託金錢政治進行權力角逐, 賄選現象嚴重。在日常治理中, 富人村幹部延續金錢政治的思維, 一方面依靠金錢擺平一切問題, 將具體事務交由其他副職幹部和非富人村幹部處理, 自身則處於“有治理主體無治理行為”的狀態。另一方面, 富人村幹部通過金錢投資獲得權力位置, 因而將公共資源侵吞為私有或劃分給自己人, 他們為村民做好事, 都視為個人的“慈善行為”, 從而將村莊治理變為私人性治理, 普通村民被排斥在村莊政治之外[17][18]。在富人主導的村莊政治中, 普通村民只是在選舉時被動員起來參與非民主的投票, 在日常治理中處於徹底失語的狀態。富人村幹部與普通村民之間的關聯微弱, 相互疏離, 由此形成了以富人為主導的懸浮型村莊權力結構。
賀雪峰指出, 富人治村具有局部合理性, 但中國農村的基層治理, 不能求助於富人治村, 而應當發展基層民主[19]。M鎮在N縣紀委的主導下, 通過自上而下的權利賦予與程序規定, 激活了村民民主參與與民主管理的權利, 村民可以對村級各項事務進行程序監督, 村莊中的村監會和股份經濟合作社成員均需從村民代表中產生, 村莊中各個主體參與村莊事務的位置與方式得以確立。
與富人主導下的懸浮型村莊權力格局相比, 制度供給形塑了新的權力結構, 即在正式的村級權力結構之外, 還形成了以村民和村民代表為主體的非正式村民權力結構。村民權力結構利用民主權利將分散的村民組織起來, 凝聚成為有力的底層力量, 對村幹部的權力行使和村莊事務的運行具有一定的支配力。村級權力結構以村幹部為權力主體, 具有管理村務和服務村民的職責與權力;村民權力結構以全體村民為權利主體, 以村民代表為權力的代表主體, 他們擁有表達自身訴求、參與、管理、監督村務的權利, 村民參與村務的權利轉化為制約村幹部的權力。前者代表村集體行使權力, 後者對前者進行監督, 從而形成對於村莊內部正式權力結構的制衡。
在新的村莊權力結構之下, 村幹部對於村莊不再具有絕對的統治權, 他們一方面作為村民需求與村莊治理的服務者, 要儘可能滿足村民的各種合理訴求, 另一方面他們要按照規則辦事, 並接受來自村民和村民代表的監督。在村莊管理上, 村幹部自主運作的空間不斷被壓縮, 村民和村民代表依賴民主制度的供給則獲得了不斷強化的村務管理與決策權限。
2. 制度縫隙與混混控村策略
一項制度的完美設計並不意味著制度的完美實踐, 制度的落地環境會影響到制度運行的效果。制度環境與制度文本之間的錯位會形成制度縫隙, 從而為一些別有用心者所用。在M鎮, 由於利益密集, 村莊中始終存在激烈的派性鬥爭和利益爭奪, 制度供給越多, 制度縫隙也就越多。N縣推行的小微權力清單、五議決策法等民主制度, 一方面意在強化基層民主意見的表達, 另一方面意在監督村幹部的權力運作, 防止權力濫用與權力腐敗。問題在於, 村民分散的意見難以自主整合成為一致的公共意見, 村民分散的權利極易被混混控制而為己所用。同樣, 上級依靠群眾力量形成對村幹部的監督, 也極易被利用成為混混鉗制村幹部的力量。由於制度設計強化了村民和村民代表的民主權利, 混混若要控制村莊, 只要控制了分散的村民和村民代表, 就可以牢牢掌控村民權力結構, 進而牢牢控制村莊。因此, 混混採取了一系列策略控制民主制度賦予下的村民與村民代表。
(1) 利益誘導
由於村莊資源具有公共性, 村幹部在村莊利益分配過程中, 如若出現分配不公的情況, 就會引發村民的質疑與不滿, 但大多數時候, 普通村民基本上處於失語的狀態。在民主供給背景下, 暴力傍身的混混則會作為“正義”的力量出現, 奪取資源的分配權, 並將資源“公平”分配給大多數人, 以贏得村民的支持。混混依靠暴力控制村莊公共資源, 將資源分配給自己的支持者。
M鎮D村的村幹部在分配宅基地時, 直接跳過李剛沒有給他分宅基地。當時李剛正在坐牢, 待他出獄後發現自己沒有宅基地, 暴跳如雷, 他憤怒地阻止獲得宅基地的村民建房子, 也不讓村幹部參與競選, 並施以各種威脅恐嚇, 最後村幹部不得不重新分地, 並且由李剛主持分配。李剛獲得宅基地分配權之後, 為他的71戶支持者各分了2間宅基地, 一間30m2, 價值10萬元, 其餘48戶則被排斥在利益分配之外。獲得宅基地的村民成為李剛的鐵桿支持者。
在混混主持的資源分配中, 他們與村幹部同樣不公平, 村民依舊處於失語的狀態, 村幹部也啞口無言。儘管會有少數村民向上告狀, 但一方面, 由於混混沒有獲得正式權力, 其行為不受制度的嚴格監控;另一方面, 村幹部自身的不公正使得混混佔據道德制高點, 上級政府介入也缺乏權威力量解決。因此, 一般村民針對混混的告狀基本無解。在這種情況下, 混混依靠自身暴力攫取公共資源, 再將資源分配給向自己靠攏的多數村民, 他們就能夠獲得村民持續的擁戴與支持。
(2) 人情建構
在村莊中, 村民呈現出原子化的狀態, 力量分散, 針對村幹部的制約能力有限, 他們的聲音極易被湮沒。相反, 村民代表的聚合能力和組織性更強, 他們可以通過村民代表大會、村監會和股份經濟合作社等組織表達自身的意見。因此, 混混要想抓住村莊權力, 就必須牢牢抓住村民代表, 將村民代表變成自己人。混混一般會通過與村民代表頻繁互動, 構建人情關係, 比如到村民代表家串門、吃酒席等方式建立友好關係。在新的村莊權力結構中, 村民和村民代表構成了制衡村幹部的重要力量。
李剛從來不工作, 沒有穩定的收入來源, 無力承擔競爭賄選的成本。他聰明地意識到, 掌握了村民代表就可以把控村莊。李剛曾多次公開說過, 他要握好他的槍, 他的槍就是村民代表。他為了籠絡村民代表, 經常在村裡晃悠, 看到村民代表就給人送煙, 跟他拉拉家常, 每次送煙都是100元/包的利群。看到是村民代表家辦酒席就去吃吃酒席, 每次人情至少花費1000元。
在李剛的努力下, 他不僅籠絡了他自己所在自然村D村的村民代表, 還獲得了W村其他四個自然村村民代表的支持, 全村50個村民代表都成為他的人。相比之下, 村幹部由於都有自己的事業與工作, 沒有時間經常在村裡走動搞關係, 在籠絡人心上顯然不如他。此外, 由於村幹部具有正式身份, 受到上下兩級的監督, 不敢明目張膽地搞關係。混混由於時間充裕, 又無正式身份的束縛, 在疏通關鍵關係方面的能力甚至強於村幹部。
(3) 暴力威懾
在制度供給之前, 村莊政治只在選舉期間被激活, 選舉結束後, 村莊就由村幹部全權控制。制度供給將村莊政治日常化, 增加了村民或村民代表參與村莊事務的機會, 尤其是需要村民代表參與重大村務的決策。混混在村民代表中樹立“狠人”形象, 依靠強權形成以自己為核心的權威地位, 所有的村民代表必須服從自己的意志, 在村務決策投票時, 村民代表必須遵循混混的個人意志。混混通過隱形暴力威懾形成對於村民代表的日常控制。
一次李剛緊急召開村民代表大會, 有兩位村民代表因為打麻將不願去開會, 李剛得知後認為這兩人是在藐視他的權威, 聲稱今年要清理隊伍, 將兩人開除, 兩位村民代表聽說要清理他們後, 緊張得要命, 趕緊乖乖跑去開會, 並按照李剛的意見投票表決。他們擔心一旦被李剛踢出去, 以後他會給他們穿小鞋。畢竟李剛以前做壞事不眨眼, 曾經在聽到一個人講他壞話時當場將一塊磚頭拍在對方頭上, 導致對方頭破血流。
儘管混混不會輕易使用身體暴力, 但其曾經的狠人形象足以威懾村民代表, 作為一種真實的“氣場”鉗制他們[20]。在村民代表受惠於混混並加入了他們的隊伍之後, 會自覺服從混混的指揮與安排, 以避免受到來自混混的威脅或莫名其妙的麻煩。混混一旦掌握了穩定的村民代表隊伍, 他就可以自主操控和左右村莊事務。
可以看到, 民主制度供給的方向是壓縮村幹部進行非正式運作的空間, 卻給予了混混利用自身非正式身份攫取權力和控制村莊的機會和空間。混混通過資源分配、關係構建、暴力威懾等方式控制村民和村民代表, 獲得了村民權力結構的掌控權。他們依靠對村民權力結構的日常控制, 形成對於村級權力結構的反制, 即依靠村民代表及其組織去幹涉和反對村級權力結構的決策和意見, 限制村幹部的權力行使, 甚至架空村幹部的權力。正是在民主制度供給的助力下, 混混才得以進入村莊, 通過非正式權力的運作超越被嚴格監督和限制的正式幹部, 從而成為村莊權力和村莊事務的實際控制者。
四、混混控制之下的鄉村治理
在制度供給背景下, 混混進入村莊權力結構中不再通過依附於富人的支持, 而是通過各種非正式的手段籠絡和控制村民和村民代表, 以此建立起自己的“部隊”, 形成對村莊的實際控制。相比於富人治村, 由於混混自身的天然特性, 他們對於利益更加貪婪, 處事時無底線, 在治村時無所顧忌。當混混全面控制村莊以後, 鄉村兩級的治理均面臨著窘境。
1. 村莊分裂與發展遲滯
基層民主制度的進一步供給意在改變派性鬥爭下村莊分裂的格局, 有效約束村級權力, 整合村莊意志, 促進村莊發展。但混混進入村莊以後, 並未改變村莊分裂和發展遲滯的局面, 反而加劇了村莊原有的裂痕。混混利用制度空隙掌控村莊權力, 進一步刺激了村莊內部關係的分裂, 吞噬了村莊集體資源與利益, 並阻礙了村莊的正常發展。
村莊內部關係的分裂源於選舉中的派性鬥爭。在派性之爭中, 派性領袖往往通過物質利益的刺激獲得村民在選舉上的支持, 由於缺乏政治原則, 派性缺乏穩定性和組織性[21], 因此, 村民之間的關係只是在選舉前後出現短暫的分裂。但是, 在混混治村格局下, 支持他的村民和村民代表不僅要在選舉時發揮作用, 而且要在村莊日常治理中發揮作用, 因此, 此派與彼派之間就必須劃清界限, 斷絕來往, 兩派村民之間形成一道深深的鴻溝。
在李剛的主導下, D村現在分裂為明顯的兩派, 兩派領袖之間水火不容, 勢不兩立。兩派的支持者同樣如此, 彼此都不到對方的小商店去買東西, 平時行走也都是繞行, 避免經過對立面的家門口。
民主制度的供給意在通過調動村民參與村莊事務的積極性, 推動村莊的建設與發展。民主權利被混混攫取以後, 不僅使得村莊更加分裂, 而且增加了村莊建設的成本。一方面, 混混極力從建設項目中攫取利益, 增加建設的經濟成本;另一方面當村莊建設與個體利益相沖突時, 混混為了個人利益設法阻撓建設的進程, 增加了建設的協調成本。
由於混混缺乏穩定的工作和收入來源, 當他們進入村莊以後, 會採取非正當手段貪婪地謀取利益。混混因要依靠村民尤其是村民代表的支持, 就不能公然侵蝕村集體資源, 否則會引起民憤而失去民眾的支持, 因此在村莊建設中大肆賺取灰色利益, 並壟斷攫取利益的權力。
李剛曾說, “集體的錢, 我一分不要;工程的錢, 我一分不讓它飛走”。所以, D村幾乎所有可承包的工程項目都由李剛一人承包。D村最近幾年工程項目多, 僅2017年一年, 已確定有四個大項目, 涉及2000萬的工程量, 包括兩條水渠建設、搬山安置小區建設、道路硬化, 這四大工程的毛利將達到至少600萬元, 全部落入李剛的囊中。此外, 李剛為了警告時任書記王平不要跟他搶佔村莊工程項目, 通過控制村民代表不簽字以拒絕驗收公墓項目, 導致公墓完成一年後仍無法投入使用。
以李剛為首的一派, 利用村民代表的權力, 有效鉗制了對立派的村莊建設, 並攫取了獲利機會。同樣, 為了報復李剛, 反對派也會竭盡全力尋找李剛的漏洞與過錯, 阻礙李剛牽頭的建設項目, 上訪上告李剛的違規行為, 兩派的鬥爭最終導致村莊自主建設難以推進, 每次建設都要花費大量的時間和精力處理二者之間的矛盾。在混混治村下, 混混利用村民代表影響村莊建設, 村民代表成為村莊發展的阻礙, 這與基層民主制度的注入理念完全相背離。
2. 鄉村博弈與政府失控
混混治村打破了富人治村下鄉村利益共同體的局面。在富人治村的村莊, 富人支持和協助鄉鎮完成各項自上而下的任務, 鄉鎮對於富人村幹部的違規行為則睜一隻眼閉一隻眼, 給予他們一定的謀利空間[22]。富人村幹部是鄉鎮政府控制村莊的抓手, 富人若違逆政府的意願, 鄉鎮極易通過制約富人的發展實現對富人的反制。當村莊由混混把持之後, 政府由於缺乏鉗制混混的抓手, 難以控制混混。混混沒有固定職業, 且利用村民代表的權力與之抗衡, 政府與之過招, 有點類似於鐵拳打在棉花上的感覺, 經常拿混混沒有辦法。鄉村之間的關係出現了一定的張力, 需要經過多次博弈才能夠辦成事。
政府要控制混混的最好辦法是進行利益誘導, 將涉及混混所在村莊的各種工程利益都分配給混混, 並且要默認混混的各種謀利行為。
李剛經常去騷擾鎮政府, 幾乎每天都要去鎮政府“報到”一次, 有時是去要錢, 有時是去蹭政策信息, 最高頻率是一天到政府去了五次, 為了要錢, 決心非常大, 政府欠他的錢一定要拿到, 所以就不辭辛苦地跑了五遍。李剛對於利益非常敏感。一次鎮政府配合上級完成重點工程建設項目, 要修一條馬路。在修馬路之前, 李剛利用堂弟的宅基地, 趕緊挖了兩個坑, 沒有建房, 連水泥、磚頭都沒有澆, 就聲稱這是自己即將建房的宅基地, 讓政府賠錢給他。政府只好賠償給他4萬元, 兩個坑共1.5萬元, 獎勵金2.5萬元。
鄉鎮為了推進工作, 偶爾給予混混一點利益可以加快建設進程。M鎮在D村的項目工程量多, 工程項目要如期完成, 必須得依靠混混協助解決問題。因此, 鄉鎮一般會採取利益誘導的方式安撫和收買混混。問題在於, 當鄉鎮的目標與混混的個人目標發生衝突時, 地方政府就缺乏可以有效制約混混的手段。
在公墓建設問題上, 李剛試圖通過不簽字驗收限制反對派王平在村莊中的獲利機會, 但李剛的行為嚴重影響到了鄉鎮的工作進度。X-S線的公路經過D村, D村線路中正好有兩座墳, 原本聯村領導已經與墳墓的親屬談妥, 待公墓建好後就將墳墓遷移到公墓中去。然而, 李剛堅持不允許公墓驗收。李剛的態度最後也讓王平惱了, 賭氣放棄工程款, 寧可自己去還貸款, 也不讓墳墓遷進來了。結果是, 鄉鎮在其中根本無法調平關係, 工程項目難以順利推進, 工程任務完成受到限制。
在M鎮, 鄉鎮具有強勢權威, 一是具有絕對的資源控制權, 包括地方可支配財力與自上而下的項目資源, 二是擁有政治權利控制權, 表現在政策的執行權、制度落實的監督權和政策制度解釋的自由裁量權上。對於村幹部而言, 鄉鎮作為一股籠罩性的力量而存在, 不敢輕易與之抗衡。當混混掌握村莊的實際控制權之後, 他們卻與政府展開了博弈。混混屬於非體制權威, 但他們藉助制度而生, 具有一定的民意基礎, 混混可以利用民意形成與政府相互抗衡的力量, 可以與政府談判, 甚至讓政府無路可走。一言以蔽之, 混混利用制度供給的村民權力使得基層政府失去了控制鄉村社會的能力。
五、混混治村與基層民主悖論的生成
基層民主的發展, 不是理念上的發展, 而是要對社會發展具有推動作用。N縣所進行的制度供給, 是為了解決基層社會中的運行障礙而進行的深度民主實踐。制度供給通過擴大村民的民主權利, 增強村民對於村級權力結構的約束、監督與反制能力, 從而形成了村級權力結構與村民權力結構的對壘與制衡局面。二者相互制衡的基礎在於, 村莊內部能夠完成利益與訴求的整合, 形成一致的公共利益和公共意志, 並選舉出能夠代表公共利益與公共意志的公正代表。問題在於, 由於M鎮內外生利益密集, 不同主體之間的利益難以整合, 利益將村莊分裂瓦解, 村民被派性及其派性背後的利益分配所裹挾。在利益難以整合、缺乏合意代表的情況下, 通過自上而下的制度供給, 賦予村民一定的權力, 其後果則是制度權力被混混援引, 成為混混自身壯大實力與獲取利益的工具。由此產生了基層民主的悖論。
一是民主的主體悖論。民主的主體即享有民主權利的人。村級民主的主體為全體村民, 他們享有管理村莊的權力。民主的發展具有一定的階段性, 民主發展越深入, 村民享有的權利越多。民主權利的發揮並非沒有限度, 一方面要代表自身的意見, 另一方面要考慮到整體利益, 即個體民主表達最終要集中於整體的一致利益, 而不能變成少數人甚至個別人的意志。
在利益密集的村莊, 由於存在內部利益分裂, 國家越是給予村民更多的權利, 就越容易被少數人所利用和掌控。在M鎮, 村級權力清單和五議決策法為村民管理和監督村莊提供了依據。在去政治化的村莊, 村民們對於權力下沉無感, 因為民主權利無法帶來切實的利益, 反而會因為運用權力而得罪村幹部或村民, 所以大多數村民對於競選村民代表不感興趣。對於派性頭目而言, 村民的新增權利則可以被利用成為自身謀利的工具, 附著於村民代表身上的權力能夠增加他們對於村莊的掌控力。因此, 制度供給並未激發村民參與村莊的積極性, 反而激化了派性鬥爭, 將派性鬥爭的範圍擴大至村民代表, 同樣通過利益收買的方式將村民代表的權利收納至派性鬥爭中。在此情形下, 混混可以通過收買村民代表, 包抄村級正式權力, 形成與村級權力結構相抗衡的格局, 而民主的主體也從村民、村民代表變成了代表個體利益的混混。
二是民主的治理悖論。民主制度的有效性不僅要表現在民主權利的行使上, 還要表現在對於基層社會秩序的保障上。如果民主制度的實施引發基層社會秩序混亂, 那麼這項制度的效力就有待商榷。M鎮在推進村級權力清單和五議決策法之後, 村民代表在村莊各項事務上擁有了參與權。從理論上來講, 村民代表的參與能夠更加有利於村級事務的公平落實。但事實上, 由於村民代表的權力被少數人尤其是混混所攫取, 混混掌握的村民權力結構與村級權力結構相抗衡, 導致村莊內部的鬥爭與矛盾更加激烈。在激烈的鬥爭之下, 一方面村莊內部無法進行自主建設, 另一方面, 鄉鎮在開展工作時也會受阻, 混混利用形式正義與政府博弈, 逼迫政府滿足其利益需求, 或者利用政府與反對派相抗衡。當民主的權力被少數人攫取之後, 民主制度就成為基層社會有效治理的障礙。
三是民主的制度內卷化悖論。在基層民主實踐中, 由於民主權利的有限性, 產生了種種問題。為了解決各種問題, 通過制度供給增加民主權利, 以此解決制度有限性所帶來的問題。然而, 制度供給越多, 制度越複雜, 需要協調的關係越多, 所產生的制度縫隙也越多, 引發的矛盾和問題也越多, 即制度供給超過了實際需求, 出現制度過剩和內在衝突, 將最終導致村民自治制度邊際效用遞減[23]。民主制度的供給, 試圖將普通群眾納入村莊政治中來, 村民代表成為村莊權力中的重要一極。在無法改變利益刺激與派性鬥爭的情況下, 村民代表的權力必然會引發更為激烈的權力爭奪。當混混利用自身的非正式身份獲得爭奪村民權力結構的優勢之後, 反而引發了更多的矛盾與治理困境, 使得制度運行的成本進一步增加。一言以蔽之, 民主制度供給並未推動基層社會的發展, 反而引發各種問題, 增加制度運行和社會治理成本, 從而形成民主制度內卷化的悖論。
六、餘論
制度供給所引發的混混治村, 形成了基層民主的悖論性實踐。基層民主的權力主體由群眾變為混混, 下沉的權利由混混掌控後, 反而削弱了政府權威, 滋生了治理難題。要解決各種問題, 就需要更多的制度進行彌補和修正, 制度運行的成本高漲, 並繼續產生矛盾和治理困境, 這些矛盾和困境反過來又會消解民主制度的意義。就此, 可以基於基層民主的實踐悖論進一步思考兩個問題。
一是民主視野下的國家與社會關係。當前, 學界存在關於國家與社會關係的討論, 普遍認為應當給予社會更多的權利, 要求國家從社會中退出。就目前的基層社會發展的情況來看, 由於村莊社會中的利益越來越難整合成為一致的公共利益, 所以即使賦予基層更多的民主權利, 這一權利極易被少數群體轉化成為自身的權力, 成為私人程序合法的壟斷權力。基層民主權利一旦成為少數人合法的壟斷權力, 國家要想再介入進去就非常困難。可以預見, 國家一旦退出, 基層只會越來越亂, 以至於失去控制。
二是國家治理現代化背景下基層民主與基層治理的關係。當前國家治理現代化的發展, 越來越向著權力的規範化方向發展, 規範權力具有重要意義, 一方面能夠提高權力的使用效率, 另一方面能夠約束權力的濫用。當前發展迅猛的鄉村社會, 由於利益密集, 關係複雜, 在完成各種治理任務時需要借用非正規權力。權力的使用一旦完全規範化以後, 會導致規訓的權力無法應對不規則的治理任務, 最終影響到鄉村和國家的正常發展。因此, 在當前階段, 若通過民主制度的推進, 過度要求鄉村社會權力的規範化使用, 必然會影響到鄉村社會的治理格局, 進而影響到社會的穩定發展。
閱讀更多 愛農者言 的文章
