【專業解讀】
在不動產徵收活動中，根據《徵收條例》的規定，徵收雙方當事人達不成補償協議的，由有關機關作出徵收補償決定，以確定給予被徵收人的補償安置標準，徵收補償決定書送達給被徵收人後生效。同時，徵收補償決定書又是地方行政機關申請法院強制執行的依據。實踐中，地方行政機關不斷推進徵收程序，作出徵收補償決定，一般會起到促進與被徵收人協商、搬遷的效果。
對於集體土地上不動產的徵收，有的地方行政機關參照《徵收條例》的規定，作出徵收補償決定。在現行《土地管理法》規定的徵收框架下，此有利於維護被徵收人的合法權益。根據《土地管理法實施條例》第45條規定，有權機關作出的責令交出土地決定，其決定內容應類似於徵收補償決定。
有權機關作出徵收補償決定前，應當查清的事實主要有四個方面：
第一、應當查清徵收不動產的用地、建築、用途情況，以及未經登記不動產的認定和處理情況等；
第二、應當查清是否依據法定程序製作了徵收補償安置方案，以及補償標準是否違反了法律規定；
第三、應當查清是否依法進行了徵收不動產市場價值、產權調換不動產價值、裝修、附著物的價值，以及停產停業損失的評估情況等；
第四、應當查清產權調換不動產的位置、面積、戶型、交房期限以及建設手續等情況。
有權機關作出徵收補償決定前，應當審查的四個主要程序：
第一、徵收補償安置方案的製作是否履行了法定程序；
第二、是否根據《評估辦法》履行了評估程序；
第三、是否履行了徵收雙方當事人的協商程序；
第四、是否履行了告知被徵收人陳述、申辯權利的程序。
在當前徵收法律框架下，對於集體土地上不動產的徵收活動，參照適用《徵收條例》的規定，能最大限度地維護被徵收人的合法權益，也是符合法治精神的。對於國有土地上不動產的徵收，應當注意下位的法律文件規定，是否同《徵收條例》相沖突。當然，對於《徵收條例》與上位法律規定不一致的，應當適用上位法律的規定。
【案例評析】
基本案情：
王先生系甘肅省蘭州市西固區寺兒溝村村民，並建有一處樓房。2010年寺兒溝村多次召開村民大會，討論寺兒溝村城中村改造相關問題，寺兒溝村委會制訂了《寺兒溝村關於城中村改造中徵地補償及房屋拆遷安置補償實施辦法》。2012年7月4日，甘肅省行政機關向蘭州市行政機關下發甘政國土發（2012）475號《關於蘭州市2010年度城市建設實施方案西固區第6批用地的批覆》，同意將西固區臨洮街道寺兒溝村集體農用地6.4771公頃轉為建設用地，連同集體建設用地9.1377公頃一併徵收為國有，作為蘭州市2010年度城市建設實施方案中商品住房、街巷、公共管理與公共服務用地。
蘭州市行政機關根據上述用地批覆，2012年9月19日，向西固區行政機關印發蘭政建（2012）95號《關於城市建設徵收集體土地的通知》。西固區行政機關根據上述批覆、通知，於2012年11月30日作出《關於寺兒溝城中村改造項目土地徵收有關事宜的公告》，公告內容包括徵收土地範圍、用途、徵地農民的補償標準等。王先生的房屋位於徵收土地的範圍內。受蘭州市西固區城中村改造辦公室委託，蘭州中瑞房地產諮詢估價有限公司對涉案房屋出具了《房屋拆遷價格評估分戶表》，該表記載了王先生房屋建築面積、附屬物及補償價款。
2016年1月6日，蘭州市國土資源局西固分局作出西國土決（2016）27號《責令交出土地決定書》，決定書內容：“登記在王先生名下的寺兒溝村321號房屋，實際面積615.67平方米，用途為住宅。如選擇貨幣補償安置，則貨幣補償金額為1947元/平方米*615.67平方=1198709.49元；如選擇房屋安置，現房安置地點為寺兒溝拆遷範圍內原址處，以被拆遷戶的戶籍為單位，返還與其最大一處被拆遷房屋面積相應新建樓房面積。
被拆遷戶其餘的房屋按照建築面積一等磚混結構房屋重置價每平方米649元的3倍給予貨幣補償，安置房屋面積大於拆遷面積的，超出部分，被拆遷戶按照本區域開發建設的同等經濟適用基價每平方米2680元購買，安置房屋面積小於被拆遷面積的，不足部分，按重置價每平方米1947元給予補償。其他附屬物按評估價4994元予以補償。搬家費、過渡費等事宜，依徵地拆遷補償安置實施辦法執行。以上補償安置費用已存入寺兒溝村委會賬戶。
根據《土地管理法實施條例》第25條、45條之規定，責令王先生搬離房屋交出土地。2016年1月28日，將《責令交出土地決定書》以及《寺兒溝村關於城中村改造中徵地補償及房屋拆遷安置補償實施辦法》、《房屋拆遷價格評估分戶表》一塊送達給王先生。王先生不服，於2016年2月24日向蘭州市國土資源局申請行政複議，蘭州市國土資源局於4月14日，作出了維持西固分局決定的蘭國土行復決字（2016）18號《行政複議決定書》。王先生不服，遂向法院提起訴訟，請求撤銷《責令交出土地決定書》及《行政複議決定書》。
司法裁判：
蘭州鐵路運輸法院作出了（2016）甘7101行初153號《行政判決書》，判決認為：被告西固分局作出的《責令交出土地決定書》的行政行為主體適格、事實清楚、程序合法、適用法律正確。被告蘭州市國土資源局行政複議決定程序適當，適用法律正確，遂駁回了原告的訴訟請求。
蘭州鐵路運輸中級法院作出了（2016）甘71行終108號《行政判決書》，判決認為：根據《土地管理法實施條例》第25條、《徵用土地公告辦法》第3條、第4條、第7條、第14條之規定，《寺兒溝村關於城中村改造中徵地補償及房屋拆遷安置補償實施辦法》由寺兒溝村民委員會制定，土地行政主管部門沒有擬定並公告徵地補償安置方案，也沒有證據證明補償安置方案已經市、縣行政機關批准，僅有村委會制訂的補償安置實施辦法，被徵收人有異議的情況下，補償安置爭議無法通過申請上級行政機關裁決等法定途經解決。
被上訴人西固分局未嚴格依照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》規定的兩公告一登記的程序實施徵地行為，程序違法，作出責令交地決定主要事實不清、證據不足。被上訴人西固分局稱，由村委會制定徵地補償安置方案，符合蘭州市的相關政策，該意見與法律規定相悖，依法不能成立。遂判決撤銷蘭州鐵路運輸法院（2016）甘7101行初153號《行政判決書》；撤銷蘭州市國土資源局蘭國土行復決字（2016）18號《行政複議決定書》；撤銷蘭州市國土資源局西固分局西國土決（2016）27號《責令交出土地決定書》。
簡要評析：
根據《土地管理法實施條例》作出的責令交出土地決定書，其內容與依《徵收條例》作出徵收補償決定的內容類似。作出本案的行政決定，其重要的事實有依法制定的徵收補償安置方案及依法制作的評估報告。本案中，涉案的補償安置方案明顯違反了法律規定，不能作為給予被徵收人補償安置的有效依據。同時，根據不動產評估的有關規定，對涉案房屋及附屬物，也沒有依法履行評估的法定程序，故評估表也不能作為確定補償安置的事實依據。
【專業應對】
在不動產徵收活動中，有的地方行政機關對給予被徵收人的補償安置標準制作了通知書，並送達給了被徵收人。此通知書名為通知，實則為徵收補償決定，被徵收人有權對此通知書提起行政訴訟。
實踐中，不少地方行政機關制定了在本轄區內、長期使用的徵收補償安置的紅頭文件，客觀地講，其補償安置標準大多偏低，成為損害被徵收人補償權益的源頭。根據《行政訴訟法》第53條規定，被徵收人在對徵收補償決定提起訴訟的同時，一併請求對這些規範性文件的合法性進行審查。
【法規鏈接】
《徵收條例》
第17條 作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關對被徵收人給予的補償包括：
（一）被徵收房屋價值的補償；
（二）因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；
（三）因徵收房屋造成的停產停業損失的補償。
市、縣級人民行政機關應當制定補助和獎勵辦法，對被徵收人給予補助和獎勵。
第18條 徵收個人住宅，被徵收人符合住房保障條件的，作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關應當優先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。
第19條 對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋徵收評估辦法評估確定。
對評估確定的被徵收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請複核評估。對複核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑑定。
房屋徵收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開徵求意見。
第21條 被徵收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。
被徵收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民行政機關應當提供用於產權調換的房屋，並與被徵收人計算、結清被徵收房屋價值與用於產權調換房屋價值的差價。
因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關應當提供改建地段或者就近地段的房屋。
第22條 因徵收房屋造成搬遷的，房屋徵收部門應當向被徵收人支付搬遷費；選擇房屋產權調換的，產權調換房屋交付前，房屋徵收部門應當向被徵收人支付臨時安置費或者提供週轉用房。
第23條 對因徵收房屋造成停產停業損失的補償，根據房屋被徵收前的效益、停產停業期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。
第25條 房屋徵收部門與被徵收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和麵積、搬遷費、臨時安置費或者週轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。
補償協議訂立後，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。
第26條 房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被徵收房屋所有權人不明確的，由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關依照本條例的規定，按照徵收補償方案作出補償決定，並在房屋徵收範圍內予以公告。
補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項。
被徵收人對補償決定不服的，可以依法申請行政複議，也可以依法提起行政訴訟。
第27條 實施房屋徵收應當先補償、後搬遷。
作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關對被徵收人給予補償後，被徵收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。
任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。
第28條 被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民行政機關依法申請人民法院強制執行。
強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和週轉用房的地點和麵積等材料。
《土地管理法實施條例》
第25條 徵用土地方案經依法批准後，由被徵用土地所在地的市、縣人民行政機關組織實施，並將批准徵地機關、批准文號、徵用土地的用途、範圍、面積以及徵地補償標準、農業人員安置辦法和辦理徵地補償的期限等，在被徵用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。
被徵用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民行政機關土地行政主管部門辦理徵地補償登記。
市、縣人民行政機關土地行政主管部門根據經批准的徵用土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民行政機關批准後，由市、縣人民行政機關土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民行政機關協調；協調不成的，由批准徵用土地的人民行政機關裁決。徵地補償、安置爭議不影響徵用土地方案的實施。
徵用土地的各項費用應當自徵地補償、安置方案批准之日起３個月內全額支付。
第45條 違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵用土地的，由縣級以上人民行政機關土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。
《徵用土地公告辦法》
第15條 因未按照依法批准的徵用土地方案和徵地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市、縣人民行政機關協調；協調不成的，由上一級地方人民行政機關裁決。徵地補償、安置爭議不影響徵用土地方案的實施。
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