标题：进一步深化增值税改革
单位：中央财经大学财政税务学院
刊期：《财政科学》2019年第10期
内容提要： 进一步推动增值税改革，能实现“减税降费”和优化增值税税制双重目标。本文在回顾我国增值税改革（减税）历程和取得的成效基础上，对照增值税的国际实践，将增值税基本原理与我国实际情况相结合，从简并增值税税率、完善增值税抵扣制度、扩大留抵改退税范围、改进增值税优惠制度、加强抵扣凭证管理、相关配套改革等方面提出继续深化增值税改革的建议，目标是将我国增值税建设成标准的一般性消费税，最大程度实现增值税“中性”原理。
关键词： 深化增值税改革 留抵改退税 增值税优惠制度 抵扣凭证管理 配套措施
文章思维导图
点击看大图
精彩内容摘编
减税降费是切实降低企业税费负担、充分释放企业潜能、助推我国经济高质量发展的关键性举措。2019年3月，李克强总理在《政府工作报告》中指出，今年将实施更大规模的减税降费。我国自1979年引进增值税制度以来，不断改革和完善增值税制度，如今增值税已成为我国第一大税种，国家税务总局的数据显示，2018年增值税收入为77671亿元，占我国税收总收入的45.7%。由于增值税在我国税制结构中的重要地位，增值税改革成为减税降费的主要内容，进一步深化增值税改革的目标是将我国增值税建设成标准的一般性消费税，从而实现“减税降费”和优化增值税税制的双重目标。
进一步深化增值税改革的方向与建议
在实施更大规模减税降费的背景下，进一步深化增值税改革的目标是将增值税建设成标准的一般性消费税，本文将增值税基本原理与我国实际情况相结合，借鉴增值税国际实践与经验，为实现“减税降费”和优化增值税税制的双重目标提出以下几点思路与建议。
（一）简并增值税税率
《政府工作报告》明确指出要继续简化增值税税率结构，营造简洁透明、更加公平的税收环境，进一步减轻企业负担。目前我国增值税有6%、9%、13%三档税率，我国增值税税率结构趋于合理并朝着三档变两档的目标迈进。不论是增值税原理，还是发达国家相关实践经验都表明，税率档次过多不利于发挥增值税的中性优势，且会增加税务机关的税收征管成本和纳税人的遵从成本，给税收征管带来诸多难题。因此，简并增值税税率是进一步深化增值税改革时期建设现代型增值税不得不面对的首要问题（樊勇，2016）。
（二）完善增值税抵扣范围
健全的抵扣制度能够消除重复征税，是影响增值税中性作用的最主要因素。增值税抵扣制度的差异，会直接影响到各环节纳税人承担的税收负担。由于税制模式选择及税收征管的原因，即使是较早实行增值税的发达国家也难以做到完全的分摊和抵扣，做到“应抵尽抵”，这反映了增值税制度及其抵扣制度的“有限性”。随着中国增值税征收范围全覆盖，增值税可抵扣范围面临着“量大、面广、点散”的复杂局面，这给增值税抵扣制度的设计和征管增加了难度。为最大限度发挥增值税抵扣制度的作用，同时规避管理风险，可以仿照一些OECD 国家的做法，在下一步抵扣制度设计中采用“限制抵扣清单”“例外条款”等方法，还可以借鉴企业所得税中对业务招待费的“部分折扣”的做法，即对招待费、交通费等难以区分商用还是私用的抵扣，采用“打折”的形式予以确认。
（三）扩大留抵改退税的范围及适用条件
我国企业普遍关心行业间增值税税负的变动，类似问题在其他国家很少出现，这是因为这些国家拥有及时彻底的增值税退税制度，在这些国家中，增值税是严格的间接税，税负可以转嫁到下一流转环节，其实际负担人是最终消费者，增值税税负高低对生产企业并无影响。2019年4月1日起，我国开始全面试行增值税期末留底退税制度，此次留抵退税不再区分行业，只要增值税一般纳税人符合规定条件，都可以申请退还新增留抵税额，这标志着我国初步建立了制度性的期末留抵退税制度，在完善增值税制度、优化营商环境等方面迈出了一大步，未来还应进一步扩大留抵改退税范围，切实降低企业税负。
（四）优化增值税零税率及免税制度设计
增值税优惠制度设计在理论和实践中一直处于两难境地。一方面，少优惠或没有优惠是实现增值税征收链条完整的前提，也是理想增值税制度所追求的。另一方面，考虑到增值税的累退性及征管等因素，大部分OECD 国家对食品、医疗、公共部门、金融、房地产等实行了免税或零税率政策。与其他间接税不同，增值税优惠有零税率和免税率两种制度设计，二者有本质区别，需要合理应用。我国目前增值税免税项目有24个，其中包括7个法定免税项目和17个特定免税项目。与澳大利亚、加拿大、法国、英国、新西兰等国的政策相比，免税项目相对较多，而零税率项目较少。应在充分考虑我国国情的基础上，借鉴国际经验，不断完善改进我国增值税优惠制度。
（五）加强以增值税抵扣凭证为核心的税收征管
增值税的偷税、骗取退税问题正越来越受到增值税发达国家的重视。有OECD国家税务专家认为，欧盟的增值税征收率大概在0.6 至0.7 之间，加强征管是欧盟未来增值税改革的最主要任务。与这些发达国家相比，我国的增值税征管似乎更加成功，尤其是自1998年开始建设的金税工程已日臻成熟，切实解决了“假票虚开”问题，但“真票虚开”问题目前还没有更彻底的解决办法。此外，地下经济、现金交易都是摆在增值税征管面前的难题。为实现应抵尽抵，应当加强对进项税额抵扣的审核，健全产销地之间的交叉稽核检查制度，同时加大对异常申报企业的处罚力度，重点监控长期出现留抵税金的“问题企业”，广泛开展税收政策宣传工作，增强纳税人的纳税意识和业务技能。
（六）推进相关配套措施的改革
推进增值税相关配套措施的改革涉及诸多方面，如加快推进增值税立法工作，使增值税征税范围、税率、减免税优惠等税收要素以法律形式确定下来，等等。本文认为增值税相关配套措施的改革应重点强调两方面：一是适当提高特别消费税比重，二是完善地区间税收分配制度。
首先，在货物劳务税结构方面，相较于其他国家，我国特别消费税占比较低，仅占货物劳务税比重的20%左右，特别消费税的功能除了基本的收入保障功能外，还包括环境补偿功能、收入再分配功能，在保障税收收入的同时，应注重发挥特别消费税所具有的社会福利改进功能，如加强对高消费、高污染、高能耗的非环保商品的征收力度，有助于人们形成节能环保的生活方式，促进经济平衡充分发展。根据社会经济发展需要不断完善消费税征税范围，合理设置消费税税率，适当提高特别消费税比重，降低一般消费税比重，以配合增值税改革的深入推进。
其次，在税收分配制度方面，1994年分税制改革使我国确立了中央与地方的税收纵向分配制度，然而却缺少地方政府间的税收横向分配制度，由于增值税是间接税，税收负担最终由消费者承担，因而容易导致区域税源与税收背离，对此，我国应加快建立合理有效的税收分配机制，在借鉴国外有益经验并结合我国具体国情的基础上，考虑运用分配公式或是差别税率对跨省税收进行合理分配，还可以建立一种综合考虑各地区经济发展状况、消费水平、人口、产业结构等对增值税贡献比重的分配方式。
全文刊载于《财政科学》2019年第10期，欢迎订阅！
閱讀更多 財政科學 的文章
