1948年4月初，黄龙山麓战役落幕。此役，西北野战军歼敌约3000人，缴获榴弹炮1门、野炮8门、山炮6门、迫击炮211门、重机枪76挺、长短枪597支、炮弹689发、枪弹35万余发。
此役歼灭的多为蒋军地方部队，攻克洛川和围歼援敌这两大目标均未实现。从这个角度来说，西北野战军未能达成战役目的。
不过，此役迫使胡宗南将部署在豫西和晋南的大量兵力调回，造成了豫西和晋南空虚，为华野、中野攻克洛阳、晋冀鲁豫军区部队及晋绥军区部队攻克临汾创造了条件。从这个角度看，失之东隅，收之桑榆，黄龙山麓战役的意义和影响已经远超战役本身。
此外，出击黄龙山区，也扩大与巩固了黄龙分区，使西北解放区与晋绥、晋南连成一片。黄龙分区与关中分区相互呼应，孤立了延安守敌，解决了河西运粮通道的问题，也让西北野战军拥有了更大的回旋余地。因此，综上所述，黄龙山麓战役仍然是得大于失。
4月13日下午，西北野战军在马栏镇杨坡头村召开旅以上干部会议，讨论下一步的作战计划。彭德怀的意图是，寻找一个既可以筹集到大批粮食，又可以把胡宗南打疼的作战目标。西府地区正符合他的要求。
西府是古称，系指西安以西泾河和渭河之间的地区，包括宝鸡、武功、扶风、峡山、彬县、麟游、咸阳等十数县市。首府凤翔，地处关中平原西部，为连接关中、汉中、甘肃和四川的咽喉要冲，是大西北的战略要地。这里是“八百里秦川”的一部分，土地肥沃，风调雨顺，农业发达，是西北最重要的产粮区。
从抗战开始，这一地区就未被战火破坏。胡宗南长期以来将此地区视作他向陕北、晋南与豫西进攻的战略后方，并将宝鸡作为他最重要的军事补给基地，不仅在此囤积了大量粮食、被服、医药、军械、弹药等军需物资，而且把西北地区有限的近代工业，尤其是军火工业也集中于宝鸡附近。对于西北野战军来说，以宝鸡为中心的西府地区绝对是一个极富诱惑性的目标。要知道，西北野战军不仅粮食供应紧张，而且其他物资也极度匮乏。全军指战员们还是在1947年5月打下蟠龙时，才每人发了1件黄衬衣、1条军裤，连内裤和袜子都没有。
西北野战军主要指挥员，左起：赵寿山、张宗逊、彭德怀、甘泗淇
马栏会议召开时，胡宗南部主力位于西安以东的洛河东西两岸地区，西府地区的兵力十分薄弱。宝鸡仅有在清涧被歼后重新组建的整编第76师师部、特务营、工兵营、整编第144旅40团和陕西保安21团防守，兵力才2000人左右；在乾县、永寿、彬县一带沿泾河有青年军第203师分兵防守；其余广大地区都由地方团队守备。以上各部兵力既少，战斗力又差。
有鉴于此，彭德怀决定集中西北野战军主力，对胡宗南的战略后方作深远突击，直插西府。第一步是建立麟游山、千山山脉根据地（包括麟游、旬邑、长武、咸阳、灵台、千阳、陇县、凤翔、宝鸡、永寿、乾县、兴平、武功、岐山、扶风等15个县），并从外线的进攻中达到收复延安，夺取洛川，巩固黄龙新解放区的目的。第二步即是依靠麟游山、千山山脉根据地北出平凉、固原，速达收复陇东，逼退三边之敌。
会上，彭德怀指出，即将开始的西府战役是调虎离山。我们威胁胡宗南的战略后方，搞他的补给基地，他就顾不上延安了，可以迫使敌人不战自退，撤出延安。 只要能把敌人调动起来，我们就可以在运动中捕捉战机各个歼灭，并夺取敌人的军需物资和武器弹药，解决给养，改善我军装备。
赵寿山曾任西北野战军副司令员，被授予一级解放勋章
也就是说，由于粮食困难，对于洛川的整编第61旅，延安的整第17师，彭德怀已经放弃了围歼的打算，改为通过“攻敌所必救”来逼退这两坨敌人。这在当时的情况下，是唯一正确的选择。
对于出击西府的决策，绝大多数西北野战军的将领都非常支持、拥护，大家都信心满满。只有时任西北野战军副司令员、前委委员的赵寿山持保留态度。他认为部队在胡宗南、马步芳两军的夹缝中跳出外线作战，必须慎之又慎，第一步占领麟游山地后，应当停下来观望，待局势稳定后再向宝鸡方向发展。
赵寿山的话，乃老成持重之言。不过因为他是起义将领，担任西北野战军副司令员才3个月光景，平日里也没负多大实际责任，因此他的意见没人认真考虑。就连身经百战的彭德怀，也受将领们情绪高涨的感染，头脑开始发热了。
会议从13日下午一直开到深夜。进军西府，相机夺取宝鸡的决策最终拍板定案后，西北野战军参谋长张文舟拟定了作战命令：
1、西北野战军副司令员张宗逊率2纵王震部、4纵王世泰部共5个旅为左路兵团。4纵在左防御裴昌会兵团，2纵在右，取道高王镇南渡泾河，夺取监军镇、乾县，得手后一部夺取礼泉、兴平向咸阳佯动，主力迅速夺取武功、扶风、岐山，相机攻占宝鸡，并彻底破坏兴平附近铁路。
2、1纵贺炳炎、廖汉生部2个旅为中路兵团，攻占旬邑后，经张洪镇渡泾河，夺取彬县，向麟游、凤翔挺进，协同2纵相机夺取宝鸡；
3、6纵罗元发、徐立清部部2个旅为右路兵团，在消灭职田、大峪、世店三镇的国民党地方武装后，强渡泾河，占领邠县（今彬县）、长武、灵台一线，切断西兰公路，抗击可能来援的青、甘、宁“三马”——马步芳、马鸿宾、马鸿逵，保证主力侧后安全。
4、3纵许光达部2个旅仍在洛川地区佯动，牵制敌人。
5、野司随中路兵团行动。
6、全军于4月16日统一开始行动。
从这个部署不难看出，不但赵寿山的意见没得到充分考虑，而且彭德怀实际上也改变了原先先建立麟游山、千山山脉根据地，再相机夺取宝鸡的设想，变成了全军马不停蹄直扑宝鸡。虽然作战计划中对分别阻击胡、马援兵也作了安排，但从这个安排看，彭德怀太过轻敌了。
宝鸡是胡宗南部的总兵站基地，是万万不容有失的。一旦察觉西北野战军主力攻取宝鸡的意图，胡宗南必然会遣裴昌会兵团掉头南下，倾全力救援。此时的裴昌会兵团不仅下辖整编第36师（辖整编第28、第123、第165旅）、整编第38师（辖整编第55、第177旅）、整编第65师（辖整编第160、第187旅），还一并指挥整编第1军的整编第1师（辖整编第1、第78、第167旅），整编第29军的整编第30师整编第27旅，以及该整编师的整编第30旅第88团，总计有11个旅另1个团，兵力在10万人以上。
而西北野战军派出阻击裴昌会兵团的兵力，却是全军战斗力最弱的4纵。该纵队实际能作战的，只有2个旅共4个团的兵力。这个纵队下属各团多由陕北红军演变而来。自抗战开始，这些部队就一直留守陕甘宁边区，虽对西北地形民情极熟，但长期脱离战争环境的后果，便是部队没有在残酷的战斗中提高战斗力、养成顽强战斗作风的机会。时间一长，战斗力自然每况愈下。用这样战斗力弱而又兵力单薄的部队来阻击裴昌会兵团，其出发点就是认为该兵团仍会像援救洛川那样谨小慎微，阻击压力并不大。
相形之下，负责阻击右翼来犯之敌的第6纵队战斗力就强得太多了。该纵队下辖的教导旅、新4旅战斗力稳居西北野战军三甲之列。其中，教导旅第2团是红28军余脉，抗战初期的120师358旅716团2营，新4旅771团系由红31军91师演变而来，故而6纵战斗骨干多，战斗作风顽强，组织纪律性也强。
不过，强与弱是相对的。6纵此前在宜瓦战斗中主要担负攻坚宜川的任务，战斗骨干损失不小。其后未经休整，又马不停蹄南下攻打洛川。全纵队指战员冒雪攻坚20余日，不但疲惫之极，而且又伤亡了一批骨干。因此，西北野战军战斗力最强的6纵，此时战斗力已经大不如前。
这次出击西府，彭德怀让6纵负责掩护全军右翼安全，显然是考虑到了6纵当时的实际情况。他将阻击可能来援的青、甘、宁“三马”的任务交给6纵，也反映出他对“三马”，尤其是青马的威胁，看得比裴昌会兵团更重一些。
令人费解的是，如果彭德怀已经决心全军不顾一切直取宝鸡，鉴于西府地区蒋军兵力空虚，战斗力很弱，那么他就应该让在前一阶段作战中损失很小的1纵、2纵担任两翼掩护，让6纵、4纵打主攻。这2个纵队虽然1个疲惫不堪，1个战斗力弱，但攻克只有2000守军的宝鸡还是有把握的，横扫中途遇到的蒋军地方保安部队和少量正规武装也不在话下。
从13日深夜才开完会，到4月16日出击西府，中间留给西北野战军各纵队的准备时间，只有区区两天。不能不说，这未免太过仓促。毕竟部队要深入以前几乎没涉足过的蒋军腹地作战，需要做的准备工作可着实不少。
出击西府的4个纵队此时到底有多少人马呢？相关历史资料里并没给出直接答案，后人只能凭借其他材料推测了。
1948年1月底结束冬季整训后，各部队实力统计如下：1纵1.7万人，2纵2.5万人，3纵1.2万人，4纵1万人，6纵1.3万人。宜瓦战役，全军亡1059人，伤4193人。黄龙山麓战役，3纵、6纵伤亡1500余人，1、2、4纵伤亡不详，估计在数百左右。以上总计伤亡超过7000人。此外，全军在风雪中野外待机近1个月，生病减员应该为数不少。加以来应该减员万人左右。虽说在出击西府前，首批完成初步改造的宜瓦战役俘虏已赶到马栏地区，补入各纵队，但人数并不多。前期伤亡最大的6纵才补入1000人左右，全军补充的解放战士应该不到3000人。
综上所述，出击西府前，西北野战军人数应当下降到了7万人左右。除去留在洛川地区的3纵1万多人。实际出击西府的4个纵队加上野司直属队，应当在6万人左右。各纵队除了缺乏重炮外，武器装备得益于历次缴获，已经相当精良：步兵连有步枪90支、轻机枪4挺至6挺、冲锋枪15支，60迫击炮4门。营属重机枪连拥有重机枪6挺。团直辖辎重排、担架排、侦察排。旅直辖辎重连、担架连、侦察连。
4月16日晨，在未经充分准备的情况下，西北野战军三路大军同时开拔，揭开了西府战役的序幕。这场战役，后来被彭德怀写进了《自述》，称这是他平生“四大败仗”之一。
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