06.23 農地流轉過程中的“非農化”、“非糧化”辨析

摘 要：農地流轉過程中出現的“非糧化”和“非農化”是違背農地流轉初衷的, 不利於實現農業規模經營, 也有損於國家糧食安全目標。基於政府和農業經營主體利益動機差異, 本文對二者的行為邏輯進行分析;通過土地用途改變的可逆程度區分, 對農地“非糧化”和“非農化”影響土地生產率和糧食安全程度等進行了辨析。最後提出需要重視“非糧化”危害, 劃分糧食生產主體功能區, 禁止耕地“非農化”, 建立城鄉之間的資源雙向流動渠道, 修復和恢復耕地土壤, 建設高標準農田建設等建議。

我國農業處於大規模非農就業、人口自然增長減慢和農業生產結構轉型的三大歷史性變遷的交匯之中, [1]糧食安全問題突出, 人們寄希望於土地流轉解決糧食問題, 通過培養“新型農民”來解決“無人種糧”問題。種植大戶、家庭農場主、合作社社長以及農業龍頭企業手中握有上百畝甚至數萬畝耕地, 投資少從數十萬到上億元不等, 具備規模經營的條件。現實情況卻是, 隨著土地流轉快速推進, “非糧化”和“非農化”趨勢明顯, “新型農民”改種經濟效益高的作物而放棄了種糧, 大量工商資本甚至改變農地用途從事非農行業經營, 違背了土地流轉的初衷。農業部生產經營管理統計數據顯示, 2012年我國的非糧化比例達到45%, [2]2013年對河南、山東、河北、安徽四個糧食主產區的14個縣進行的抽樣調查表明, 這四個的地區農地流轉非糧化率高達61.1%, 且流轉規模越大, “非糧化”傾向就越明顯。[3]

學者對土地流轉中發生“非農化”和“非糧化”的現狀、成因、影響和防治措施等方面做了研究, 朱姍通過對甘肅省的蘭州、天水、武威、金昌四市的實地調研, 發現農地流轉中“非農化”初現端倪, “非糧化”已是主流;[4]程傳興等則從對城鎮化認識偏差、土地保護開發制度安排無效和農民生產理念不科學與過度使用耕地等方面來論述非農化影響糧食安全問題;[5]金晶等則在反思非農化政策體系的基礎上, 提出了改良現行政策框架, [6]針對農地流轉中的“非糧化”和“非農化”, 曾福生提出要建立激勵與約束機制來保障糧食安全。[7]但就目前情況看來, 探討土地流轉對糧食安全消極影響的“非農化”和“非糧化”時, 或者只討論其中一個方面, 或者將兩者並列一筆帶過, 沒有劃定一個明確的界限。其實, 兩者是不同主體基於不同利益出發點的行為結果, 本文從土地用途改變的可逆性角度, 展示地流轉後農地用途的非糧化、非農化的差異和對糧食安全的不同影響, 分別制定政策措施。

一、農地流轉中的“非糧化”和“非農化”的原因:基於主體決策角度

1. 政府和農業經營主體決策的利益出發點的差異和多樣化

政府和農業經營主體是兩個不同的利益主體, 存在不同的目標追求, 因此兩者決策的出發點和結果是不同的。一些政府的政績觀具有短視性和片面性, 鼓勵工商企業流轉租種農地;地方政府還存在土地財政的問題, 對農戶、企業通常採取協商, 甚至是強制或欺騙的方式, 將大量農地轉為商業用地以獲取財政收入, 如壓低土地出讓價格, 損害農民的權益。同時, 政府有也有保障國家糧食安全要求因此會限制農地用途的改變。農業經營主體也是追求個人利益最大化的理性人, 在耕地上作物種植上存在糧食或經濟作物選擇。在農地用於糧食種植這一用途上, 兩者存在共同點。兩者之間也存在相互影響的關係, 政府能引導農業經營主體行為與政策導向一致, 農業經營主體利益也是政府決策的重要考量。兩者決策的力量平衡導致了土地資源在不同用途上的分配 (圖1) 。由於大規模農地用途改變、耕地數量受到法律法規的硬約束和政府政策的影響, 企業在農地流轉的目的上較為單一, 所以企業的動機和行為在文中未討論。

圖1 政府與農戶的利益動機與土地使用決策

2.“非糧化”、“非農化”利益訴求的內容

種糧效益較低是農地流轉后土地用途改變的重要原因, 但“非糧化”與“非農化”的利益動機還是存在差別。

(1) 非糧化的利益訴求源於“兩根柺杖”和“隱性農業革命”

(1) 非糧化是農戶的“兩根柺杖”之一。農戶要求提高收入生活水平、贏得受人尊敬的社會地位需求, 於是一方面種糧食保證口糧, 另一方面為了提高家庭收入選擇種植一些經濟作物 (這就是被黃宗智稱為的“兩根柺杖”) , 或者全部種植經濟作物。糧食種植收益低, 且與經濟作物種植、養殖業的經濟收益存在較大的差別。一方面儘管國家給予種糧農民補貼, 但化肥、農藥、種子等農業生產資料價格連年上漲早已抵消補貼的正面效益, 另一方面糧食出售價格卻保持在較低的水平, 農民通過糧食生產而增收並獲得較高的社會地位難以實現, 於是農民不願種糧而將土地轉讓出去。高效經濟作物種植的淨利潤和利潤成本要明顯高於種糧 (表1) , 種糧大戶在流轉中不具有獲取農地的優勢地位;養殖行業的收益也要高於糧食種植收入。

表1 2013年糧食與經濟作物利潤對比

(2) 農業產業結構的調整背後的“隱性農業革命”。中國居民在農產品消費結構上的根本性重構, 帶動了非糧食農產品的生產供給。中國農產品產出價值的大大幅度增長不僅是因為農產品產量的提高, 更重要是在於高價值果蔬種植的擴展, 這種現象被黃宗智稱為“隱性農業革命”, 其變化的動力是源於中國居民的農產品消費結構變化及由此帶來的農業生產結構的重構, 穀物、蔬菜和肉類消費的比例由以前的8∶1∶1轉變為現在的4∶3∶3, 對蔬菜肉類的消費比重提升促進了其生產的擴張, 農業結構生產得到調整。三是土地非糧化的認識較為模糊。在小農經濟條件下, 農戶對耕地上的作物選擇種植具有較大的自主性和靈活性, 可以根據自己的生活需要進行多樣化經營, 種植一些非糧作物, 他們對耕地一定要種植糧食作物這一點並沒有形成確定不移的觀點, 因此耕地即使開發為林地、草場、魚塘, 只要沒有超出農業用途範圍, 廣大農民仍然認為是可以接受的;地方政府對非糧化的重視程度也不夠, 甚至很多地方政府還給予農地流轉后土地種植蔬菜、苗木花卉, 發展畜禽養殖等高效農業項目一定的財政支持, 間接或直接的促進了“非糧化”。

(2) 非農化的利益訴求是資本增密邏輯和土地財政驅動

(1) 農地非農化是一個資本增密和風險積累的過程。資本不再是停留於獲取農業產業內較高的比較利潤, 而是獲取超額利潤。工商資本在社會中四處尋找有高額利潤空間的產業, 近年來農地所展現出了較大的發展潛力和獲利空間, 因此吸引了大量資本的湧入。

(2) 土地財政政府行為助推農地非農化的利益驅動。由於土地集體所有制和產權的模糊性, 地方政府成為真正的土地供給方, 在土地流轉過程能夠憑藉絕對優勢地位來低價圈佔土地高價賣給企業, 失地農民利益難以得到保證。政府不僅是土地供應者, 還是裁判者, 具有較大的自由裁量權, 借農地公用之名行商用之實, 進一步鞏固了政府的主導地位。最終的利益分配中, 擁有土地壟斷權和強制執行權的政府也是最大的利益獲得者, 即使有明確的農民土地產權劃分, 政府還是能通過權力運用重新分配產權。有調查顯示, 政府能獲得整個土地徵收收益的60%~70%, 而村級組織為25%~30%、農民僅有5%~10%。[8]

二、農地“非糧化”和“非農化”中的主體行為邏輯

1. 政府對非糧化、非農化的容忍度和政策指向

由於非糧化和非農化對農業發展及糧食生產的影響是不同, 政府在對待這兩者的態度上存在差別, 規範管理措施也是不同的。1978年以來, 隨著經濟增長和人民需求的變化, 我國政府對農業結構進行了三次調整, 第一次農業結構調整 (1987~1997) 實現“以糧為綱”向以需求為導向轉變, 實現多種經營, 尤其是1992年“高產優質高效農業”的提出, 是此階段的重大的突破, 但並未實現。第二次農業調整 (1998~2012) 屬於結構戰略性調整, 從重視總量增加到注重品質提高, 發展現代農業。前兩次農業結構的調整伴隨著糧食產量的減少, 某種程度上來說農業結構調整是以犧牲糧食生產為代價的。第三次農業調整 (2013至今) 則是將保障糧食安全作為調整農業結構的重要任務, 這是吸取前兩次的教訓將兩者統一起來, 結構調整以糧食安全為首要前提, 並強調“藏糧於地, 藏糧於技”。

(1) 政府對非糧化的態度是相對模糊的

政府一方面要調整農業生產結構增加農民收入, 另一方面需要提高種糧的積極性保障國家糧食安全。在農戶農地用途選擇上, 政府沒有嚴格的限定, 而是給予農民更多的自由選擇權力, 但應做具體分析。農民可以把土地承包給外地人或者種植大戶種菜或種糧食, 但如果將流轉後的耕地改變用途, 進行林木種植, 或是開挖魚塘、畜牧養殖, 這是現有法律政策不允許的。而對於設施農用地, 國家有明確限制, 即設施農業建設嚴禁佔用基本農田, 不佔或少佔耕地, 應利用現有存量建設用地, 開發利用率低或荒山荒坡、灘塗等閒置土地。

(2) 政府的態度對非農化問題是零容忍

中國3/4的土地出讓是由政府主導的, [9]而城鎮化、工業化對土地資源的需求導致非農化的擴張成為一種必然, [10]因此對於非農化, 政府的態度至關重要。農業部表示, 耕地流轉後“絕對不能非農化”, 對於工商資本進入農地流轉後, 應通過相關土地流轉制度的建立, 來保證和規範企業行為。國土資源部也明確表示, 嚴防集體土地流轉中的“非農化”, 實施最嚴格的耕地保護措施, 質量與數量並重。[11]既要鼓勵工商資本進入農村, 帶動現代農業的發展, 幫助農民增收, 也要杜絕土地農轉非, 防止資本圈佔農地進行非農經營而將農民排擠出土地, 保證農地糧食生產的基本能力。

2. 農業經營主體在農地非糧化、非農化上的行為分異

(1) 傳統農戶和糧食大戶

在自主的農地流轉中, 農戶更傾向於對有親戚關係的、熟識的、鄰村的農戶進行農地流轉, 農地在農戶之間的流轉和向種糧大戶的流轉後, 主要還是用於糧食的種植, [12]細碎化的農地需要付出經濟成本, 導致農產品包括糧食的產出水平受損, 給以種糧為生農民的收入帶來了負面影響, [13]種糧收入不及外出務工, 一部分農民出讓閒置農地來獲取租金, 外出務工獲取工資。

(2) 合作組織和家庭農場

農戶對協會、農戶對種植養殖大戶的流轉, 農地出現“非糧化”的比例非常高, 而且這一現象還有擴大的趨勢。

(3) 工商企業

工商資本進入農村、農業, 農地非農化傾向明顯, 非農化的過程實質變為製造大規模失地農民群體並使其脫離土地過程。

(4) 不同經營主體的掌握的資源的不同, 導致其利用農地方式存在差別:資本對流轉農地用途的影響是不同的。在流轉農地開發利用的過程中, 種糧農戶、合作社和家庭農場以及工商企業資本三者的勞動比例投入是由小到大的, 農戶會使用更多的勞動力而企業投入更多的資本量, 要求的回報率的差異影響了最終農地用途。

三、農地“非糧化”和“非農化”對土地影響

1. 農地非糧化、非農化對土地生產力的影響

(1) 可逆性

不同利益主體的不同決策形成了農地流轉後的土地配置新情況, 可以劃分為糧食種植、農業領域內作物種植和非農領域用途, 可對“非糧化”和“非農化”進行定義上的細分。“非糧化”是從種糧與不種糧來劃分土地用途這一角度界定的, 從廣義上來說, 不種糧也包括了土地不再用於農業生產用途, 但為了更明確的區分“非糧化”和“非農化”, 僅將“非糧化”劃定在農業產業內而不包括非農用途的土地, 因此非糧化是指農地流轉後雖然還是從事“大農業”生產, 但已不再種植糧食作物, 而是種植經濟作物, 甚至改變土地種植用途, 用於挖池塘搞養殖, 一些地方盛行的“農家樂”和動物養殖也是“非糧化”的表現。[14]“非農化”則是從土地用途是否農用與非農用這一角度界定的, 土地流轉後用於農業以外其他產業上。為了進一步區分土地流轉後用途的改變對糧食安全的不同影響, 基於土地用途改變後再重新用於耕作難度的不同, 我們引入土地用途可逆性這一概念, 這種可逆性指的是耕地在用途改變後, 恢復到能種植糧食的土壤條件的難易程度, 可用恢復耕地的成本來衡量, 成本越高, 可逆性越小。通過對農地流轉後的用途進行連續譜的排列並加以描述, 更加直觀地展現不同的土地使用方式帶來不同程度的影響。

農地流轉后土地的用途的改變可以按可逆性的強弱排成一個變化序列圖 (圖2) , 即農地用途的連續譜, 從左到右表示由可逆到不可逆的一個連續的變化過程, 農地用途變化對應此連續譜中的某個可逆程度, 越往左表示恢復耕地的成本和難度越小, 對未來糧食安全保障的影響程度就越小, 越往右則表示恢復耕地的成本和難度越大, 對未來糧食安全生產造成的影響越難以彌補。可以看到, 非糧化處於左側, 非農化處於右側, 整體來說非糧化的可逆性高於非糧化。由此, 我們對“非糧化”和“非農化”初步的明確區分, 直觀的反映了兩者對於糧食安全的不同影響程度。

圖2 農地用途連續譜與可逆性

(2) 土地生產率

非糧化、非農化對土地生產率也有影響。土地用途非糧化後的影響主要在於土地耕作層的性質改變程度大小, 耕地是指以種植農作物 (含蔬菜) 為主, 夾雜零星桑樹、果樹等種類樹木的土地, 分為水田、水澆地和旱地, 將流轉土地拿來種植蔬菜、果樹後的與挖塘種藕養魚作比較, 前者耕作層沒有遭到破壞, 土壤肥力能更容易恢復到種植糧食作物的條件, 後者若將耕地變為了坑塘水面, 破壞了原有耕作層和種植條件;農地非糧化後, 土壤的肥力和相應的配套設施, 如灌溉設施隨之改變, 要恢復種糧需要付出較高的代價, 所以作物種植的非糧化對糧食安全的影響應該得到更多的關注。而對於那些生態農業或農家樂的休閒觀光農業, 儘管能得到更高的收益, 但對糧食生產的影響也更為徹底, 應予以控制。

非糧化發生範圍仍然處於大農業的範圍內, 是基於農業內部比較收益的生產結構的調整, 在一定代價內其影響是可逆的, 非農化則可能帶來不可逆的土地用途改變, 減少農業用地數量。土地長期拋荒後其肥力要小於耕作土壤的肥力, 而工商資本將流轉農地用於非農產業的經營中, 如修建工廠、旅遊度假村, 甚至是搞房地產開發, 修高爾夫球場、建別墅等, 產生大量的汙染物, 此類非農化後的土地用途一旦固化, 土壤質量遭到根本性的改變和破壞, 土地上設施的大量投資也會導致其用途恢復的經濟代價巨大, 農業生產難以承受這個經濟成本, 最終該土地很難再用於作物耕作, 減少了農地資源數量, 突破18億耕地紅線, 是對糧食安全保障能力根本性的損傷。

(3) 非糧化種植的水果、蔬菜等對糧食作物具有替代性

糧食需求包括口糧、種子用糧食、飼料用糧、工業用糧以及損耗, 口糧需求呈下降趨勢, 水果、蔬菜、肉製品及蛋奶類能在某種程度上替代口糧, 減輕口糧供給壓力, 但與之相對的是飼料用糧, 特別是工業用糧的快速增長, 使得糧食需求的不斷增長, 給糧食供給平衡帶來新挑戰。

2. 農地非糧化、非農化對國家糧食安全的影響

非糧化、非農化都改變了耕地用途, 減少了糧食種植面積而影響糧食產量。非糧化導致對糧食產量影響是擴展性的、相對隱蔽的, 因為糧食種植面積是耕地面積乘以複種指數, 所以糧食麵積的縮小也是成倍數的;經濟作物種植帶來的高額經濟利益也會刺激農戶放棄糧食種植。土地流轉中的“非糧化”打破了“糧食作物+經濟作物+飼料作物”三元結構的平衡, 追求效益較高的經濟作物而忽略其他作物, 威脅到我國糧食生產的持續穩定。且一旦出現糧食緊缺, 非糧化帶來的耕地質量恢復困難難以迅速恢復生產能力, 不利於“藏糧於地”的實現。

非農化的影響則十分直接。2004年我國糧食自給率第一次跌破95%, 與之對應的是2003年耕地的流失, 2008年之後中國糧食自給率一直處於95%之下且不斷下降, 2012年僅為88.38%, 我國農產品的進口量迅速攀升, 我國因此提出“穀物基本自給, 口糧絕對安全”的新要求。在1996-2008年期間, 全國16個省份和直轄市糧食產出佔全國產出比重下降, 其中9個為東部經濟帶地區, 充分說明東部地區由於耕地的大規模流失嚴重影響了糧食生產。1978~2008年糧食與耕地生產關係的緊密聯繫說明, 全國13個糧食主產區的形成是全國耕地數量快速減少的“無奈之舉”。

四、科學應對農地流轉過程中的“非農化”、“非糧化”的政策建議

儘管“非糧化”和“非農化”都屬於農地流轉後對糧食生產的不利影響, 但兩者存在差異, 這些差異要求通過農地流轉保障糧食安全的過程中, 區分不同的情況來制定有效的措施。

1. 國家重視“非糧化”危害, 劃分糧食生產主體功能區

從政府到農戶對“非糧化”都應進行新的認識, 防止非糧化對糧食安全的負面影響。政府要將“糧食安全”納入政績目標, 完善農地用途的管理條例和法規, 明確“非糧化”的範圍和管理方法, 劃分永久基本糧田來確保糧地糧用, 實現不同種類農作物生產專業化, 提高糧食種植的比較效益;政府應對農民對農地用途的改變加以引導和規制, 宣傳非糧化對於糧食安全的負面影響, 提高農戶保護基本農田的積極性, 形成“糧地糧用”的基本意識;提高糧食補貼效率和補貼項目的精準性, 讓支持力度向種糧農民傾斜, 增加種糧的補貼項目, 如良種補貼和配套基礎設施的補貼, 讓種糧農民真正得到好處和實惠。

2. 堅守耕地紅線禁止耕地“非農化”, 建立城鄉之間的資源雙向流動渠道

“非農化”要予以堅決的預防和制止。一方面, 要引導工商資本的進入農業, 促進三大產業的融合發展。引進先進技術、專業人才和管理方式, 利用其他產業資源更新農業生產設備和基礎設施, 促進農業產業鏈的建立;另一方面, 對工商資本要予以限制。工商資本主要參與農產品的加工、流通、營銷和社會化服務的提供, 而不是大規模長期租賃農地進入生產領域;對流轉對象的種糧資質和動機性進行辨別, 適度流轉, 防止大面積農田的非農化。

建立種糧區和非種糧區之間的利益補償機制。繼續推行“工業反哺農業, 城市反哺農村”的發展策略。創新保障糧食生產的資源供給制度, 培育新型農業經營主體, 引導人才迴流鄉村;發展農村金融, 利用互聯網金融來為種糧農戶和小微企業提供信貸支持, 促進社會發展成果向鄉村地區的擴散。提高糧食主產區的生產積極性。加大對糧食生產地區的財政轉移支付力度, 保證糧食生產也要提高該地區經濟發展和人民生活水平, 保持產銷平衡, 必要時主銷區對主產區進行經濟補償, 在社會資源方面也要實現互通。

3. 加大耕地復墾和和高標準農田建設力度

對現有耕地的農地土壤質量要進行定時檢測和保護。一是瞭解不同區域的農地土壤質量情況。對長期耕作的耕地, 還有那些化肥過量使用, 氮成分過高導致土壤板結、土質退化的土地, 要通過有計劃的休耕、輪作, 以及秸稈還田和增施有機肥等農藝措施, 實現土壤肥力恢復和維持土壤肥力平衡。二是對非糧化、非農化農地做好土壤種植條件恢復和後備耕地的開發工作。對於農地用途違規違法改變和土壤質量受損等現象, 政府要進行法律責任追究, 並督促農田恢復工作。重新培育耕作層, 對於難以逆轉的土地用途改變, 保證農地佔補平衡, 實現不同地理位置農地轉化過程時要保證質量的不下降。三是對流轉後的土地進行旱澇保收、高效節水的高標準農田建設。建設集中連片的格網條田, 保障農地的規模經營。做好田間配套設施建設、農業技術提升和後期管理等工作。

4. 規範政府行為, 發揮市場力量

對農地流轉中的非糧化和非農化實行清單制度。對政府應該實行正面清單管理, 即只有允許做的事情才去做;對市場則要實行負面清單管理, 即法律沒有禁止的都可為。地方政府要尊重農戶意願, 嚴禁通過下指標、定任務的方式強迫農戶流轉土地;建立糧食價格動態變化機制, 破除城鄉“剪刀差”, 在保證農地種糧用途不改變的前提下鼓勵市場探索資本與農業結合的新形式。