08.21 乡村振兴战略中的农业地位与农业发展

摘 要：理论、国际与历史三个维度的分析结果表明, 农业的充分发展是促进国民经济增长的基础前提, 多功能农业为基础的乡村发展成为国际主流, 乡村发展需要立足当地要素与外部动力。乡村振兴战略在优先农业农村发展、引入非农产业发展的同时, 尤需处理好乡村振兴与新型城镇化、乡村农业与非农产业、传统农业与特色农业三组关系, 突出农业的基础地位, 补足农业现代化短板, 保障粮食安全和农产品有效供给, 发展适应城乡居民需求、以农业为基础、农民充分参与和受益的新产业新业态, 支撑实现乡村振兴目标。

一、引言

农业、农村是联接人与自然的关键节点, 是传承文化与文明的重要载体, 是人类最基本生活必需品的提供者。国际经验和国别研究表明, 工业化、城镇化推进过程中, 农业生产要素不断非农化导致的乡村衰落是一个全球性的普遍现象 (Liu等, 2017) 。经济社会发展到一定程度后, 无论是发达国家还是较为发达的发展中国家, 都经过乡村振兴与重构来发展乡村经济, 比如英国、法国和韩国相继提出了中心村建设、农村振兴计划和新农村运动。

改革开放以来, 我国工业化、城镇化快速发展, 城镇化率年均增长约1个百分点。乡村人口尤其是青壮年劳动力以年均1000多万的规模大幅涌入城镇, “逃离式”地离开农村, 2016年我国农民工总量已达2.82亿人, 致使乡村地区空心化、农民老龄化、农业兼业化问题日益突出 (王国刚等, 2017) 。落后的乡村面貌与繁荣的城市经济形成鲜明对比, 成为阻碍全面小康社会和现代化强国建设的关键短板。党中央适时启动了乡村振兴战略, 明确提出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题, 要坚持农业农村优先发展。已有研究围绕乡村振兴战略的出台背景、核心内涵、实施路径等领域进行了解读 (韩长赋, 2017, 韩俊, 2017, 唐安来等, 2017) 。坚持农业农村优先发展已成为各界共识, 对传统“重农业、轻乡村”发展路径的一种修正 (刘守英, 2017) 也日益成为主流观点。在全国上下均在贯彻落实乡村振兴战略的背景下, 农业本身所处的地位及其发展路径仍需要系统关注与理性分析。研究农业在乡村振兴战略中的地位与发展途径, 有助于更好地理顺乡村振兴的主次关系, 发挥农业助推实现乡村振兴战略的积极作用。

本文将基于理论、国际与历史三重视域, 从理论上解答农业对乡村振兴的支撑功能, 总结发达国家乡村振兴过程中支持农业发展的国际经验, 辨析我国农业与农村的发展历程与困境, 在此基础上, 尝试回答农业在我国乡村振兴战略中所处地位, 提出乡村振兴战略中支持农业发展的若干建议。

二、理论视域下的农业与乡村发展

(一) 农业在国民经济发展中的地位

农业是国民经济的基础产业, 是食物之源、生存之本 (周诚, 2012) 。20世纪60年代以前, 以农业劳动力无限供给为主要特征的二元经济结构理论、认为食物消费比重随收入增加而趋于下降的恩格尔定律、指出工农业产品价值存在不等量交换的“剪刀差”理论、根据产业关联度遴选区域重点产业的赫希曼基准等相关理论, 均认为发展中国家应该优先发展工业, 这样可以更好更快地促进国民经济发展。从实际情况看, 遵循这些理论的大多数发展中国家, 不仅出现农业凋敝, 工业发展也远未达到预期目标。自20世纪60年代以后, 一系列理论与经验均证实了增加投入以促进农业发展的必要性, 认为农业劳动力丰富但并不剩余, 农业向工业转移需建立在提高农业劳动生产率的基础之上, 否则农业产出将会下降, 工业发展也不可持续;认为市场开放背景下, 一个国家的产业选择应主要取决于比较优势, 仅从食品消费比重趋于下降就忽视农业发展不符合国际分工规律;认为即便工农产品交换存在剪刀差, 发展中国家也应该立足其发展阶段与资源禀赋优先发展具有比较优势的劳动密集型产业, 通过产品交换积聚资本, 逐渐由劳动密集型产业转向资本密集型产业。农业具有基础地位, 应以农业的充分发展来促进国民经济增长 (林毅夫, 1988) 。

(二) 农业发展理论及其演化

农业发展理论涉及农业区位、产业结构、经济发展阶段等诸多领域, 其中改造传统农业理论、诱致性技术变迁理论与农业发展直接相关。前者强调人力资本是促使传统农业转向现代农业的必备条件, 后者指出适应不同要素相对价格而产生的“诱致性技术创新”, 决定了相应的适宜技术及其创新来源。从实践情况看, 全球农业发展大致经历了生产主义、后生产主义与多功能农业三种范式 (Wilson, 2007) 。其中, 生产主义农业根源于二战后存在的食物不足问题, 强调集约化、规模化与专业化的农业生产, 高投入-高产出、“福特制”是其主要特征。后生产主义农业起因于生产主义带来的环境污染与产量过剩问题, 以及逆城市化、郊区化发展阶段对乡村景观与环境的日益重视, 农业生产突出环境友好, 低投入-低产出、强调永续农业经营与产品质量是其主要特征 (Ilbery et al, 1998) 。多功能农业是对传统发展范式忽视乡村空间差异、利益相关者诉求与基层农民利益的一种修正, 农业除了食物和纤维生产功能外, 还承载有可再生资源管理、生态服务、文化传承、生物多样性等诸多功能, 反映在收入多元化、经营多样化等不同侧面 (房艳刚等, 2015) 。

(三) 乡村发展理论中的农业发展

农业依托乡村而存在, 乡村发展范式变化推动农业发展思路的相应转变。外生式乡村发展范式将乡村发展根植于大的区域, 主张通过城市-工业增长极自上而下带动区域经济一体化发展, 该范式强调乡村生产尤其是食物生产功能, 乡村发展取决于外部因素, 忽视了当地的重要性, 涉及增长极理论、中心-外围理论、农业区位论、工业区位论、刘易斯二元经济理论等相关理论, 包括鼓励城市制造业向乡村转移、改善乡村经济结构、引进新技术等常用策略 (Slee, 1994, 李承嘉, 2005) , 农业突出食物生产功能, 强调农业技术进步、城市消费带动、劳动力转移等外部因素。直至20世纪70年代, 外生式乡村发展范式仍是解释乡村发展主要的理论依据 (Terluin, 2003) 。内源式乡村发展强调外生式乡村发展带来的资源环境破坏、城乡对立与乡村独立性丧失的恶果, 主张基于地方资源禀赋与当地发展冲动, 采取以人为本的、重视当地价值的自下而上发展路径, 涉及社区主导的乡村发展理论、社区发展的创造性破坏模型等相关理论, 包括乡村参与、推动并建构地方认同以及乡土资源和技术的灵活应用等发展策略 (Terluin, 2003, 李承嘉, 2005;房艳刚等, 2015) , 农业突出因地制宜, 强调当地资源禀赋、内生式制度变迁等内部因素。综合式乡村发展范式是上述两种范式的进一步深化, 重视发展过程中当地要素与外部驱动力的相互作用, 乡村是当地网络与外部网络所构成的综合系统中的一个复杂节点, 涉及城乡统筹、行动者网络、政治经济、区域创新与学习等相关理论, 采取“地方生产、外地消费”、“革新”等发展方式 (Ray, 1998, 李承嘉, 2005;陈秧分, 2010) , 对农业发展的启示, 是需要综合考虑全球化、城镇化、工业化等外部因素以及当地资源禀赋、农业功能价值等内部因素。

三、国际视域下的农业政策与经验

(一) 农业与乡村关系及其演化

农业是国民经济的基础产业。20世纪50年代以前, 农业与资源产业曾长期是发达国家农村的主导产业。随着技术进步对农业劳动力的不断替代、通勤成本降低背景下乡村地域吸引力的增加, 以及城市非农产业向乡村地域的陆续迁入, 农村经济多元化、农户生计多样化日益显著 (Irwin et al., 2010) 。乡村由农业生产功能主导转向文化、社会、农业生产等多重功能主导空间。这一点, 在欧洲各国得到了验证, 战后40年间欧洲乡村一直是食物与服装的主要产地, 目前的欧洲乡村已经融入了休闲、生态服务、农产品生产、经济基础等众多功能 (Hall et al., 2004) 。美国农村经济也存在类似规律, 农业对农村经济的依赖程度远超农村经济对农业的依赖程度 (Irwin et al., 2010) 。尽管主要发达国家的农业就业比例、产值比例均很低, 但大多数乡村非农产业仍依赖于农业的文化传承、生态服务等延伸功能, 加之全球化背景下农村非农产业本身也存在较强的不稳定性, 因此, 主要发达国家仍高度重视农业发展, 欧盟、美国、加拿大等国家均建立了颇为发达的现代农业。多功能农业为基础的乡村发展成为主流 (房艳刚等, 2015) 。

(二) 农业政策工具及其演化

城市化背景下的乡村衰退是全球性的普遍现象 (Liu et al., 2017) 。结合国情, 不同国家选取了差异化的凸显农业乡村特色的政策工具, 比如日本先后采取了“一村一品”、“第六产业”的乡村发展战略, 德国探索了以城乡等值化为理念、以村庄更新为核心的乡村发展模式, 并陆续启动了“我们的乡村应更美丽”、“我们的乡村有未来”行动计划 (孟广文等, 2011) , 均取得了显著效果。具体到农业产业, 欧盟的共同农业政策尤具借鉴价值。从近期改革看, 一方面由侧重农业转向同时关注农业与农村发展, 将农村发展作为第二支柱纳入了欧盟共同农业政策, 并采取了鼓励知识转化和创新、增强农场活力和竞争力、提升和发展农业产业链条、恢复和保护农林生态系统、提升资源利用效率并转向低碳农业发展、社会包容和减贫等主要政策手段;另一方面由重视农产品供给转向更加强调农业多功能、竞争力与可持续性, 采取了与产量和面积脱钩的直接补贴、整合新基础补贴、新增绿色补贴和对青年农民的补贴、加强生产者支持和危机应对等主要政策手段 (张天佐等, 2017;于晓华等, 2017) 。

(三) 农业发展经验及其启示

受资源禀赋、发展阶段等因素影响, 不同国家所走的农业发展路径存在较大差异。反思主要国家农业发展历程, 欧盟、美国、加拿大等发达国家高度重视农业保护与农业发展, 均建立了颇为发达的现代农业, 部分发展中国家如阿根廷未妥善处理好城乡和工农关系, 导致了大规模的农民失地、城市贫民窟, 甚至出现了“中等收入陷阱”, 韩国自20世纪80年代以后因国际自由贸易需要而推行市场化农业改革, 导致了农民离农、村落凋敝的发展困境。农业发展不仅包括农业产值, 更涉及生态、社会等多个方面的综合发展, 因此, 农村发展应以农业与工业的同步发展作为目标, 切不能以牺牲农业作为代价 (周娟, 2015) 。进一步地, 审视典型国家尤其是土地资源稀缺国家的农业发展经验, 多功能农业、有机农业、高附加值农业、农业多样化是其农业发展的核心特征, 拓展农业功能、挖掘农业附加值对于推动农业转型升级至关重要 (表1) 。

四、历史视域下的农业与农村发展变迁

(一) 城乡与工农关系转变

长期以来, 我国沿袭城市与工业优先发展的战略思路, 农业、农村与农民被赋予对工业和城市进行哺育与贡献的外生职能, 其自身发展则通过城市转移支付、人口空间迁移等路径加以实现。农业与农村对工业化、城市化的哺育和贡献呈现“涌入”效应, 而工业和城市对农业与农村的反哺则基本上只属于“收入滴落”效应 (洪银兴, 2007) 。近年来, 随着国家综合实力上升, 我国自2004年起连续十三年出台中央“一号文件”, 取消了农业税, 并加大了农业农村支持力度, 总体上已迈入城市支持乡村、工业反哺农业的发展新阶段, 城市居民收入消费升级、对农业农村生态功能的日益重视等诸多方面均为农业与农村发展带来了良好机遇, 但目前仍处于快速城镇化发展阶段, 以城带乡、以工促农的体制机制尚不健全, 农业农村基础设施建设的历史欠账仍然较多, 仍需确保以农业的充分发展来配合城镇化工业化进程, 避免舍本逐末, 牺牲农业发展。

表1 典型国家农业发展特色

(二) 农业与乡村发展特征

中国自古以农立国, 农业曾长期是国民经济的主要部门、农民占据全国人口的绝大多数、农村数量多而规模小。20世纪80年代以来, 随着改革开放的不断深入、经济结构的加快调整, 农民农业生产效率显著提高, 农村剩余劳动力大量流向城市与非农产业, 农业产业结构、农村就业结构、农民收入结构以及城乡空间关系发生深刻变化 (陈秧分等, 2017) 。其中, 农业产值占国民经济的比重已由建国初期的半壁江山 (50.5%) 减少为2016年的8.6%;第一产业就业比重由建国初期的83.5%锐减至2016年的27.7%;农业经营收入占农民人均纯收入的比重由1990年的66.4%降至不足1/3;乡村人口占总人口的比例由1978年的82.1%减少为2016年的42.7%。就业非农化、居住城市化、收入非农化、农村空心化, 农业农村进入转型发展的关键阶段。农业、农村区域差异分化严重, 先进与落后的农业生产方式并存, 发达与欠发达的乡村并存。具体到农业产业, 农业发展取得了农业生产力显著提升、稳定了农民就业、支撑了城镇化进程、保障了国家粮食安全等显著成效, 农产品供给充足, 农业规模化、专业化程度显著提升, 经营形式多元分化加速, 乡村改革进程加快, 但仍需注意, 农业现代化是“四化”的主要短板, 农业供给侧结构性矛盾突出, 农业综合效益不高、竞争力不强现象较为突出。

五、新时期中国农业发展地位与发展路径

(一) 农业发展地位

乡村振兴战略强调农业农村的优先发展, 由传统的重视农业转向关注整个乡村地域, 为农业转型升级提供了重要机遇。理论分析表明, 农业是国民经济的基础产业, 应以农业的充分发展来促进国民经济增长。国际经验显示, 主要发达国家都拥有发达的农业产业, 一些国家因忽视农业保护与农业发展而导致农民离农、村落凋敝, 最终损害实体经济。国内实践表明, 尽管我国农业农村发展取得了重大成就, 但仍处于快速城镇化发展阶段, 以城带乡、以工促农的发展机制尚不健全, 农业竞争力较弱、农民增收缓慢、农业缺乏吸引力等不平衡不充分的发展矛盾仍然较为突出。考虑农业人口量大面广、食物供求紧平衡、农业为非农产业提供基础原料等现实国情, 可以判断, 当前及未来一段时期内, 农业仍是中国农民安身立本的基础产业, 仍是留得住乡愁的支撑产业, 仍是乡村产业兴旺的支柱产业。乡村振兴战略在优先农业农村发展、引入非农产业发展的同时, 尤需突出农业的基础地位, 补足农业现代化短板, 发挥农业的比较优势, 凸显农业的增收增效作用, 进而推动农业与非农产业协调发展, 支撑实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”目标。

(二) 需要处理好的三组关系

乡村振兴与新型城镇化的关系。2016年我国城镇化率达57.35%, 仍处于快速城镇化发展阶段, 同时, 第一产业产值比例不足10%且持续减小, 而第一产业就业比例仍接近30%。现有农业资源禀赋难以支撑农民增收致富, 农业劳动力将按照城镇化发展规律继续由农业转向非农产业、城镇地域, 需要因势利导发挥城镇化对农业发展的驱动作用, 更需切实支持农业发展避免陷入“中等收入陷阱”、“农民离农、村落凋敝”。乡村振兴战略需要与新型城镇化战略有效对接, 政策调控重点, 一方面是稳步推进城镇化, 促进农业转移劳动力有效进城落户, 另一方面需要通过加强农业基础设施建设、推进农业科技进步、加强农业劳动力培训等途径来提高农业劳动生产率, 避免城镇化以牺牲农业发展为代价。

乡村农业与非农产业发展的关系。随着居民收入水平上升, 居民对乡村环境、文化传承等方面的需求持续增加, 多功能农业与乡村发展已成为国际主流。乡村振兴需要立足农业, 又要跳出农业, 政策调控重点, 一方面应鼓励以农业为基础的创新创业活动, 有序发展适应城镇居民需求变化、农民充分参与和受益的乡村旅游、创意农业、农村电商等新产业新业态, 另一方面, 应改变当前非农产业过于布局城镇的规划思路, 合理发展以农业为基础的农产品加工、流通等非农产业, 进而推动产镇融合、产村融合, 提高乡村吸引力。

传统农业与特色农业的关系。综合式乡村发展强调当地要素与外部驱动力的共同作用。乡村拥有山水田园的资源优势, 同时也面临全球化背景下农业竞争力薄弱、城镇化背景下生产要素外流、收入增长背景下需求升级等机遇挑战。乡村振兴需要立足资源优势, 充分对接外部环境变化, 政策调控重点, 一方面需要改变传统的过于注重高产增产、相对忽视增收增效的发展模式, 切实保障大宗农产品的有效供给, 提高农业综合效益和竞争力, 另一方面需要鼓励各地“一村一品”, 发展有机农业、品牌农业等特色优势农业, 将乡村“青山绿水”的资源优势转化为“金山银山”的产业优势。

(三) 农业发展路径

优化配置农业生产要素。结合城镇化、工业化、全球化、老龄化等新趋势新挑战, 针对农业发展存在的社会资本进入农业积极性不高、新型经营主体带动效果不强等现实问题, 建立健全“进得来、留得住、能受益”的体制机制, 促使城乡劳动力、土地、资本、管理等现代生产要素由农业向非农产业单向流动转向城乡要素双向自由流动, 切实引入现代农业发展所需要的社会资本、经营管理人才、市场渠道等现代要素, 促进农业适度规模经营, 提高农业产业竞争力。

充分挖掘农业多种功能。多功能农业为基础的乡村发展已成为国际主流。针对当前农业发展存在重农产品供给轻农业拓展功能的现实情况, 立足资源禀赋、区位条件和市场形势, 通过出台农业产业投资负面清单, 测算农业文化传承、生态涵养等拓展价值, 提供农业绿色补贴等政策手段, 因地制宜发展适应城镇居民需求变化、农民充分参与和受益、以农业为基础的新产业新业态, 促进农村一二三产业融合发展, 提高农业增收增效能力。

深化供给侧结构性改革。全面落实《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》, 以深化农业供给侧结构性改革为抓手, 推进农业提质增效。在稳定粮食生产和农产品供给的基础上, 立足禀赋优势, 创新体制机制, 全方面调整优化农业要素、产品、技术、产业、区域、主体等方面结构, 构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系, 促使农业供给更好地满足发展需求, 提高农业可持续发展能力。

完善政策支撑保障体系。落实农业农村优先发展的财政支农机制, 加大对高标准农田、农产品质量安全、优势农产品出口促进、主体培育等重大工程的支持力度。健全农业支持保护政策体系, 提高农业支持保护效果。深化农村土地制度改革, 建立健全适应新形势新挑战、凸显农业要素市场价值的农业生产经营制度。通过创新体制机制, 全面激活农业发展活力。