08.21 鄉村振興戰略中的農業地位與農業發展

摘 要：理論、國際與歷史三個維度的分析結果表明, 農業的充分發展是促進國民經濟增長的基礎前提, 多功能農業為基礎的鄉村發展成為國際主流, 鄉村發展需要立足當地要素與外部動力。鄉村振興戰略在優先農業農村發展、引入非農產業發展的同時, 尤需處理好鄉村振興與新型城鎮化、鄉村農業與非農產業、傳統農業與特色農業三組關係, 突出農業的基礎地位, 補足農業現代化短板, 保障糧食安全和農產品有效供給, 發展適應城鄉居民需求、以農業為基礎、農民充分參與和受益的新產業新業態, 支撐實現鄉村振興目標。

一、引言

農業、農村是聯接人與自然的關鍵節點, 是傳承文化與文明的重要載體, 是人類最基本生活必需品的提供者。國際經驗和國別研究表明, 工業化、城鎮化推進過程中, 農業生產要素不斷非農化導致的鄉村衰落是一個全球性的普遍現象 (Liu等, 2017) 。經濟社會發展到一定程度後, 無論是發達國家還是較為發達的發展中國家, 都經過鄉村振興與重構來發展鄉村經濟, 比如英國、法國和韓國相繼提出了中心村建設、農村振興計劃和新農村運動。

改革開放以來, 我國工業化、城鎮化快速發展, 城鎮化率年均增長約1個百分點。鄉村人口尤其是青壯年勞動力以年均1000多萬的規模大幅湧入城鎮, “逃離式”地離開農村, 2016年我國農民工總量已達2.82億人, 致使鄉村地區空心化、農民老齡化、農業兼業化問題日益突出 (王國剛等, 2017) 。落後的鄉村面貌與繁榮的城市經濟形成鮮明對比, 成為阻礙全面小康社會和現代化強國建設的關鍵短板。黨中央適時啟動了鄉村振興戰略, 明確提出農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題, 要堅持農業農村優先發展。已有研究圍繞鄉村振興戰略的出臺背景、核心內涵、實施路徑等領域進行了解讀 (韓長賦, 2017, 韓俊, 2017, 唐安來等, 2017) 。堅持農業農村優先發展已成為各界共識, 對傳統“重農業、輕鄉村”發展路徑的一種修正 (劉守英, 2017) 也日益成為主流觀點。在全國上下均在貫徹落實鄉村振興戰略的背景下, 農業本身所處的地位及其發展路徑仍需要系統關注與理性分析。研究農業在鄉村振興戰略中的地位與發展途徑, 有助於更好地理順鄉村振興的主次關係, 發揮農業助推實現鄉村振興戰略的積極作用。

本文將基於理論、國際與歷史三重視域, 從理論上解答農業對鄉村振興的支撐功能, 總結髮達國家鄉村振興過程中支持農業發展的國際經驗, 辨析我國農業與農村的發展歷程與困境, 在此基礎上, 嘗試回答農業在我國鄉村振興戰略中所處地位, 提出鄉村振興戰略中支持農業發展的若干建議。

二、理論視域下的農業與鄉村發展

(一) 農業在國民經濟發展中的地位

農業是國民經濟的基礎產業, 是食物之源、生存之本 (周誠, 2012) 。20世紀60年代以前, 以農業勞動力無限供給為主要特徵的二元經濟結構理論、認為食物消費比重隨收入增加而趨於下降的恩格爾定律、指出工農業產品價值存在不等量交換的“剪刀差”理論、根據產業關聯度遴選區域重點產業的赫希曼基準等相關理論, 均認為發展中國家應該優先發展工業, 這樣可以更好更快地促進國民經濟發展。從實際情況看, 遵循這些理論的大多數發展中國家, 不僅出現農業凋敝, 工業發展也遠未達到預期目標。自20世紀60年代以後, 一系列理論與經驗均證實了增加投入以促進農業發展的必要性, 認為農業勞動力豐富但並不剩餘, 農業向工業轉移需建立在提高農業勞動生產率的基礎之上, 否則農業產出將會下降, 工業發展也不可持續;認為市場開放背景下, 一個國家的產業選擇應主要取決於比較優勢, 僅從食品消費比重趨於下降就忽視農業發展不符合國際分工規律;認為即便工農產品交換存在剪刀差, 發展中國家也應該立足其發展階段與資源稟賦優先發展具有比較優勢的勞動密集型產業, 通過產品交換積聚資本, 逐漸由勞動密集型產業轉向資本密集型產業。農業具有基礎地位, 應以農業的充分發展來促進國民經濟增長 (林毅夫, 1988) 。

(二) 農業發展理論及其演化

農業發展理論涉及農業區位、產業結構、經濟發展階段等諸多領域, 其中改造傳統農業理論、誘致性技術變遷理論與農業發展直接相關。前者強調人力資本是促使傳統農業轉向現代農業的必備條件, 後者指出適應不同要素相對價格而產生的“誘致性技術創新”, 決定了相應的適宜技術及其創新來源。從實踐情況看, 全球農業發展大致經歷了生產主義、後生產主義與多功能農業三種範式 (Wilson, 2007) 。其中, 生產主義農業根源於二戰後存在的食物不足問題, 強調集約化、規模化與專業化的農業生產, 高投入-高產出、“福特製”是其主要特徵。後生產主義農業起因於生產主義帶來的環境汙染與產量過剩問題, 以及逆城市化、郊區化發展階段對鄉村景觀與環境的日益重視, 農業生產突出環境友好, 低投入-低產出、強調永續農業經營與產品質量是其主要特徵 (Ilbery et al, 1998) 。多功能農業是對傳統發展範式忽視鄉村空間差異、利益相關者訴求與基層農民利益的一種修正, 農業除了食物和纖維生產功能外, 還承載有可再生資源管理、生態服務、文化傳承、生物多樣性等諸多功能, 反映在收入多元化、經營多樣化等不同側面 (房豔剛等, 2015) 。

(三) 鄉村發展理論中的農業發展

農業依託鄉村而存在, 鄉村發展範式變化推動農業發展思路的相應轉變。外生式鄉村發展範式將鄉村發展根植於大的區域, 主張通過城市-工業增長極自上而下帶動區域經濟一體化發展, 該範式強調鄉村生產尤其是食物生產功能, 鄉村發展取決於外部因素, 忽視了當地的重要性, 涉及增長極理論、中心-外圍理論、農業區位論、工業區位論、劉易斯二元經濟理論等相關理論, 包括鼓勵城市制造業向鄉村轉移、改善鄉村經濟結構、引進新技術等常用策略 (Slee, 1994, 李承嘉, 2005) , 農業突出食物生產功能, 強調農業技術進步、城市消費帶動、勞動力轉移等外部因素。直至20世紀70年代, 外生式鄉村發展範式仍是解釋鄉村發展主要的理論依據 (Terluin, 2003) 。內源式鄉村發展強調外生式鄉村發展帶來的資源環境破壞、城鄉對立與鄉村獨立性喪失的惡果, 主張基於地方資源稟賦與當地發展衝動, 採取以人為本的、重視當地價值的自下而上發展路徑, 涉及社區主導的鄉村發展理論、社區發展的創造性破壞模型等相關理論, 包括鄉村參與、推動並建構地方認同以及鄉土資源和技術的靈活應用等發展策略 (Terluin, 2003, 李承嘉, 2005;房豔剛等, 2015) , 農業突出因地制宜, 強調當地資源稟賦、內生式制度變遷等內部因素。綜合式鄉村發展範式是上述兩種範式的進一步深化, 重視發展過程中當地要素與外部驅動力的相互作用, 鄉村是當地網絡與外部網絡所構成的綜合系統中的一個複雜節點, 涉及城鄉統籌、行動者網絡、政治經濟、區域創新與學習等相關理論, 採取“地方生產、外地消費”、“革新”等發展方式 (Ray, 1998, 李承嘉, 2005;陳秧分, 2010) , 對農業發展的啟示, 是需要綜合考慮全球化、城鎮化、工業化等外部因素以及當地資源稟賦、農業功能價值等內部因素。

三、國際視域下的農業政策與經驗

(一) 農業與鄉村關係及其演化

農業是國民經濟的基礎產業。20世紀50年代以前, 農業與資源產業曾長期是發達國家農村的主導產業。隨著技術進步對農業勞動力的不斷替代、通勤成本降低背景下鄉村地域吸引力的增加, 以及城市非農產業向鄉村地域的陸續遷入, 農村經濟多元化、農戶生計多樣化日益顯著 (Irwin et al., 2010) 。鄉村由農業生產功能主導轉向文化、社會、農業生產等多重功能主導空間。這一點, 在歐洲各國得到了驗證, 戰後40年間歐洲鄉村一直是食物與服裝的主要產地, 目前的歐洲鄉村已經融入了休閒、生態服務、農產品生產、經濟基礎等眾多功能 (Hall et al., 2004) 。美國農村經濟也存在類似規律, 農業對農村經濟的依賴程度遠超農村經濟對農業的依賴程度 (Irwin et al., 2010) 。儘管主要發達國家的農業就業比例、產值比例均很低, 但大多數鄉村非農產業仍依賴於農業的文化傳承、生態服務等延伸功能, 加之全球化背景下農村非農產業本身也存在較強的不穩定性, 因此, 主要發達國家仍高度重視農業發展, 歐盟、美國、加拿大等國家均建立了頗為發達的現代農業。多功能農業為基礎的鄉村發展成為主流 (房豔剛等, 2015) 。

(二) 農業政策工具及其演化

城市化背景下的鄉村衰退是全球性的普遍現象 (Liu et al., 2017) 。結合國情, 不同國家選取了差異化的凸顯農業鄉村特色的政策工具, 比如日本先後採取了“一村一品”、“第六產業”的鄉村發展戰略, 德國探索了以城鄉等值化為理念、以村莊更新為核心的鄉村發展模式, 並陸續啟動了“我們的鄉村應更美麗”、“我們的鄉村有未來”行動計劃 (孟廣文等, 2011) , 均取得了顯著效果。具體到農業產業, 歐盟的共同農業政策尤具借鑑價值。從近期改革看, 一方面由側重農業轉向同時關注農業與農村發展, 將農村發展作為第二支柱納入了歐盟共同農業政策, 並採取了鼓勵知識轉化和創新、增強農場活力和競爭力、提升和發展農業產業鏈條、恢復和保護農林生態系統、提升資源利用效率並轉向低碳農業發展、社會包容和減貧等主要政策手段;另一方面由重視農產品供給轉向更加強調農業多功能、競爭力與可持續性, 採取了與產量和麵積脫鉤的直接補貼、整合新基礎補貼、新增綠色補貼和對青年農民的補貼、加強生產者支持和危機應對等主要政策手段 (張天佐等, 2017;於曉華等, 2017) 。

(三) 農業發展經驗及其啟示

受資源稟賦、發展階段等因素影響, 不同國家所走的農業發展路徑存在較大差異。反思主要國家農業發展歷程, 歐盟、美國、加拿大等發達國家高度重視農業保護與農業發展, 均建立了頗為發達的現代農業, 部分發展中國家如阿根廷未妥善處理好城鄉和工農關係, 導致了大規模的農民失地、城市貧民窟, 甚至出現了“中等收入陷阱”, 韓國自20世紀80年代以後因國際自由貿易需要而推行市場化農業改革, 導致了農民離農、村落凋敝的發展困境。農業發展不僅包括農業產值, 更涉及生態、社會等多個方面的綜合發展, 因此, 農村發展應以農業與工業的同步發展作為目標, 切不能以犧牲農業作為代價 (周娟, 2015) 。進一步地, 審視典型國家尤其是土地資源稀缺國家的農業發展經驗, 多功能農業、有機農業、高附加值農業、農業多樣化是其農業發展的核心特徵, 拓展農業功能、挖掘農業附加值對於推動農業轉型升級至關重要 (表1) 。

四、歷史視域下的農業與農村發展變遷

(一) 城鄉與工農關係轉變

長期以來, 我國沿襲城市與工業優先發展的戰略思路, 農業、農村與農民被賦予對工業和城市進行哺育與貢獻的外生職能, 其自身發展則通過城市轉移支付、人口空間遷移等路徑加以實現。農業與農村對工業化、城市化的哺育和貢獻呈現“湧入”效應, 而工業和城市對農業與農村的反哺則基本上只屬於“收入滴落”效應 (洪銀興, 2007) 。近年來, 隨著國家綜合實力上升, 我國自2004年起連續十三年出臺中央“一號文件”, 取消了農業稅, 並加大了農業農村支持力度, 總體上已邁入城市支持鄉村、工業反哺農業的發展新階段, 城市居民收入消費升級、對農業農村生態功能的日益重視等諸多方面均為農業與農村發展帶來了良好機遇, 但目前仍處於快速城鎮化發展階段, 以城帶鄉、以工促農的體制機制尚不健全, 農業農村基礎設施建設的歷史欠賬仍然較多, 仍需確保以農業的充分發展來配合城鎮化工業化進程, 避免捨本逐末, 犧牲農業發展。

表1 典型國家農業發展特色

(二) 農業與鄉村發展特徵

中國自古以農立國, 農業曾長期是國民經濟的主要部門、農民佔據全國人口的絕大多數、農村數量多而規模小。20世紀80年代以來, 隨著改革開放的不斷深入、經濟結構的加快調整, 農民農業生產效率顯著提高, 農村剩餘勞動力大量流向城市與非農產業, 農業產業結構、農村就業結構、農民收入結構以及城鄉空間關係發生深刻變化 (陳秧分等, 2017) 。其中, 農業產值佔國民經濟的比重已由建國初期的半壁江山 (50.5%) 減少為2016年的8.6%;第一產業就業比重由建國初期的83.5%銳減至2016年的27.7%;農業經營收入佔農民人均純收入的比重由1990年的66.4%降至不足1/3;鄉村人口占總人口的比例由1978年的82.1%減少為2016年的42.7%。就業非農化、居住城市化、收入非農化、農村空心化, 農業農村進入轉型發展的關鍵階段。農業、農村區域差異分化嚴重, 先進與落後的農業生產方式並存, 發達與欠發達的鄉村並存。具體到農業產業, 農業發展取得了農業生產力顯著提升、穩定了農民就業、支撐了城鎮化進程、保障了國家糧食安全等顯著成效, 農產品供給充足, 農業規模化、專業化程度顯著提升, 經營形式多元分化加速, 鄉村改革進程加快, 但仍需注意, 農業現代化是“四化”的主要短板, 農業供給側結構性矛盾突出, 農業綜合效益不高、競爭力不強現象較為突出。

五、新時期中國農業發展地位與發展路徑

(一) 農業發展地位

鄉村振興戰略強調農業農村的優先發展, 由傳統的重視農業轉向關注整個鄉村地域, 為農業轉型升級提供了重要機遇。理論分析表明, 農業是國民經濟的基礎產業, 應以農業的充分發展來促進國民經濟增長。國際經驗顯示, 主要發達國家都擁有發達的農業產業, 一些國家因忽視農業保護與農業發展而導致農民離農、村落凋敝, 最終損害實體經濟。國內實踐表明, 儘管我國農業農村發展取得了重大成就, 但仍處於快速城鎮化發展階段, 以城帶鄉、以工促農的發展機制尚不健全, 農業競爭力較弱、農民增收緩慢、農業缺乏吸引力等不平衡不充分的發展矛盾仍然較為突出。考慮農業人口量大面廣、食物供求緊平衡、農業為非農產業提供基礎原料等現實國情, 可以判斷, 當前及未來一段時期內, 農業仍是中國農民安身立本的基礎產業, 仍是留得住鄉愁的支撐產業, 仍是鄉村產業興旺的支柱產業。鄉村振興戰略在優先農業農村發展、引入非農產業發展的同時, 尤需突出農業的基礎地位, 補足農業現代化短板, 發揮農業的比較優勢, 凸顯農業的增收增效作用, 進而推動農業與非農產業協調發展, 支撐實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”目標。

(二) 需要處理好的三組關係

鄉村振興與新型城鎮化的關係。2016年我國城鎮化率達57.35%, 仍處於快速城鎮化發展階段, 同時, 第一產業產值比例不足10%且持續減小, 而第一產業就業比例仍接近30%。現有農業資源稟賦難以支撐農民增收致富, 農業勞動力將按照城鎮化發展規律繼續由農業轉向非農產業、城鎮地域, 需要因勢利導發揮城鎮化對農業發展的驅動作用, 更需切實支持農業發展避免陷入“中等收入陷阱”、“農民離農、村落凋敝”。鄉村振興戰略需要與新型城鎮化戰略有效對接, 政策調控重點, 一方面是穩步推進城鎮化, 促進農業轉移勞動力有效進城落戶, 另一方面需要通過加強農業基礎設施建設、推進農業科技進步、加強農業勞動力培訓等途徑來提高農業勞動生產率, 避免城鎮化以犧牲農業發展為代價。

鄉村農業與非農產業發展的關係。隨著居民收入水平上升, 居民對鄉村環境、文化傳承等方面的需求持續增加, 多功能農業與鄉村發展已成為國際主流。鄉村振興需要立足農業, 又要跳出農業, 政策調控重點, 一方面應鼓勵以農業為基礎的創新創業活動, 有序發展適應城鎮居民需求變化、農民充分參與和受益的鄉村旅遊、創意農業、農村電商等新產業新業態, 另一方面, 應改變當前非農產業過於佈局城鎮的規劃思路, 合理發展以農業為基礎的農產品加工、流通等非農產業, 進而推動產鎮融合、產村融合, 提高鄉村吸引力。

傳統農業與特色農業的關係。綜合式鄉村發展強調當地要素與外部驅動力的共同作用。鄉村擁有山水田園的資源優勢, 同時也面臨全球化背景下農業競爭力薄弱、城鎮化背景下生產要素外流、收入增長背景下需求升級等機遇挑戰。鄉村振興需要立足資源優勢, 充分對接外部環境變化, 政策調控重點, 一方面需要改變傳統的過於注重高產增產、相對忽視增收增效的發展模式, 切實保障大宗農產品的有效供給, 提高農業綜合效益和競爭力, 另一方面需要鼓勵各地“一村一品”, 發展有機農業、品牌農業等特色優勢農業, 將鄉村“青山綠水”的資源優勢轉化為“金山銀山”的產業優勢。

(三) 農業發展路徑

優化配置農業生產要素。結合城鎮化、工業化、全球化、老齡化等新趨勢新挑戰, 針對農業發展存在的社會資本進入農業積極性不高、新型經營主體帶動效果不強等現實問題, 建立健全“進得來、留得住、能受益”的體制機制, 促使城鄉勞動力、土地、資本、管理等現代生產要素由農業向非農產業單向流動轉向城鄉要素雙向自由流動, 切實引入現代農業發展所需要的社會資本、經營管理人才、市場渠道等現代要素, 促進農業適度規模經營, 提高農業產業競爭力。

充分挖掘農業多種功能。多功能農業為基礎的鄉村發展已成為國際主流。針對當前農業發展存在重農產品供給輕農業拓展功能的現實情況, 立足資源稟賦、區位條件和市場形勢, 通過出臺農業產業投資負面清單, 測算農業文化傳承、生態涵養等拓展價值, 提供農業綠色補貼等政策手段, 因地制宜發展適應城鎮居民需求變化、農民充分參與和受益、以農業為基礎的新產業新業態, 促進農村一二三產業融合發展, 提高農業增收增效能力。

深化供給側結構性改革。全面落實《中共中央國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》《農業部關於推進農業供給側結構性改革的實施意見》, 以深化農業供給側結構性改革為抓手, 推進農業提質增效。在穩定糧食生產和農產品供給的基礎上, 立足稟賦優勢, 創新體制機制, 全方面調整優化農業要素、產品、技術、產業、區域、主體等方面結構, 構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系, 促使農業供給更好地滿足發展需求, 提高農業可持續發展能力。

完善政策支撐保障體系。落實農業農村優先發展的財政支農機制, 加大對高標準農田、農產品質量安全、優勢農產品出口促進、主體培育等重大工程的支持力度。健全農業支持保護政策體系, 提高農業支持保護效果。深化農村土地制度改革, 建立健全適應新形勢新挑戰、凸顯農業要素市場價值的農業生產經營制度。通過創新體制機制, 全面激活農業發展活力。