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張耀之：日本的印太戰略理念與政策實踐
內容提要
基於爭做“一流國家”的對外戰略目標, 安倍政府領導下的日本對印太地緣政治反應積極。對“印太”地緣戰略理念的追隨, 不僅體現在日本領導人對外戰略思想和政策思路中, 也體現在日本的外交實踐中。日本的“印太”戰略理念通過三個途徑加以實施:安全保障、經濟合作以及文化和人文社會交流。日本“印太”地緣外交的實質是謀求“政治大國”地位、獲取經濟利益及拉動長期低迷的日本經濟發展、針對中國的較量與博弈。可以預見, 隨著印太地區利益格局的變化, 中國外交戰略的拓展、中國的崛起難以逆轉, 美國戰略的不確定性, 未來日美印太戰略前景黯淡, 以日本為主推動印太戰略則更沒有現實基礎。
［關鍵詞］日本外交; 印太戰略; 政策實踐; 走向與前景
［作者簡介］張耀之 (1987—) , 女, 山西呂梁人, 法學碩士, 編輯, 主要從事國際關係、日本外交的研究。
［文章來源］《日本問題研究》2018年第2期
隨著中國、印度等新興國家的群體性崛起以及奧巴馬執政時期美國“亞太再平衡”戰略的實施, 國際格局發生了重大的變化。從西太平洋到東印度洋, 包括昔日“邊緣地帶”(1)[1]、“不穩定弧”以及馬六甲海峽、南海和臺灣海峽等重要海上通道在內的跨兩洋區域, 開始被一些國家官方人士和學者稱為“印太” (Indo-Pacific) 地區, 並作為一個包括政治、經濟和安全因素在內的新地緣戰略概念而迅速引起關注, 日漸成為國際格局變動及大國力量關注的重點區域。
“印太”概念強調的是在歐美等老牌國家的經濟相對衰落的背景下, 印太地區新興經濟體迅速發展, 並已擔當了世界經濟增長的“主引擎”、極有可能趕超歐美, 成為新的世界經濟和權力中心的國際政治經濟現實。“印太”首先是一個地緣政治概念, 即以印度為中心, 將南亞、印度洋地區與傳統地緣政治中的“亞太”概念結合起來, 實現太平洋與印度洋“兩洋交匯”, 並將兩洋地區納入到一個統一的地區戰略框架內。如印度學者拉賈·莫漢所指出的, 在傳統認知上, 印度洋和太平洋相互間各自獨立, “但是新的區域視角將二者連接為一個整體”
[2], 其所指正是“印太”。其次, “印太”概念的提出和興盛並不是簡單的區域聯合與擴大化, 反映的是地區和全球政治的某種新趨勢和新動向。進入21世紀以來, 特別是近幾年來, 美國、日本、印度、澳大利亞等國家的戰略學者開始關注“印太”概念, 且迅速轉化為本國的戰略理念以及政策實踐[3]。各種角逐力量試圖利用這一概念, 在新的地緣政治區域下爭取更多的國際話語權和規則制定權。基於實現“政治大國”的戰略目標, 日本成為“印太”戰略理念的積極推動者, 且在政策和實踐層面有所表現, 其動向值得分析、關注。
一、日本外交中“印太”戰略理念的形成與實質
二戰後, 在堅持日美基軸的基礎上, 為不斷提升日本在亞太地區的政治、經濟影響力, “重視亞太”成為日本對外政策的重要組成部分。冷戰結束後, 特別是最近幾年, 隨著國際與地區形勢的變動, 日本“重視亞太”的傳統地緣政治經濟戰略也發生一定變化, 其重要體現就是日益重視“印太”這一戰略意義日益重大的區域, 並將其與日本國家戰略的走向相聯繫。從某種意義上, 日本“重視印太”與過去“重視亞太”有著歷史承接性, 只是相比過去, 日本在地理意義上的戰略視野拓寬了, 關注重點也有所變化, 從地緣政治的角度將印度洋—太平洋的廣大區域規整在統一的外交框架之下, 逐漸成為日本對外戰略的重要特徵。
(一) 日本“重視印太”政策的形成與目的
基於自身戰略利益考慮, 日本較早對印太概念予以重視並將其引入官方政策宣言中。2006年安倍第1次擔任首相時, 就曾在論述“自由與繁榮之弧”這一“外交新理念”背景下, 提及了涉及印太概念的內涵, 即構建“日美澳印”戰略合作架構[4]。按照當時安倍政府的政策規劃, 日本外交應轉向“主張型外交”, 其理念是:在繼續推進與東盟合作的同時, 強調日本作為民主國家的地位和特性。為此日本致力於在亞洲和全球範圍推廣自由民主價值, 日本要與澳大利亞和印度等擁有共同價值觀的亞洲國家開展戰略合作, 並進行首腦戰略對話[5]。2007年8月, 安倍在印度國會發表題為《兩洋交匯》的演講, 指出“太平洋和印度洋已經成為了自由與繁榮之海, 一個超越地理界限的‘擴大的亞洲’正在形成……通過日本與印度的聯合, 再將美國和澳大利亞包括進來, 這一‘擴大的亞洲’可以形成一個覆蓋太平洋的龐大網絡”[6]。安倍公開提倡在“兩洋交匯”之處構建一個以日本、美國、印度和澳大利亞四國合作為基礎的“擴大的亞洲”。由此日本的印太地緣概念及戰略指向初步浮現。此後, 日本的印太地緣意識逐步強化。
2012年安倍第2次上臺執政後, 更試圖將印太概念與日美同盟基軸外交、俯瞰地球儀外交、價值觀外交、國家海洋戰略、對華包圍制衡等一系列日本外交政策相結合, 形成具有系統思路與鮮明特徵的日本的印太戰略理念, 意在打造和實施其完整的“政治大國”戰略。其時, 安倍先是提出所謂“亞洲民主安全菱形”政策構想, 表示“太平洋的穩定、和平和自由航行, 與印度洋的穩定、和平和自由航行不可分割……作為亞洲歷史最悠久的海洋民主國家, 日本需要在捍衛兩個地區的公共利益方面發揮更大的作用”。此外, 安倍還大肆渲染“中國威脅論”, 將“亞洲民主安全菱形”戰略範圍界定為:由日本、澳大利亞、印度和美國的夏威夷連接而成的菱形, 這個菱形結構之間的互動合作可有效保障從印度洋到西太平洋的公海安全[7]。“亞洲民主安全菱形”戰略構想的提出, 幾乎是之前“日美澳印”戰略合作構想的翻版和成熟版, 重要的是為日本對外戰略提供了意義深遠的宏觀地緣框架, 為日本進一步推行其外交目標提供了重要支撐, 可在客觀上拉近與印度、澳大利亞和美國的戰略關係, 為形成新的戰略同盟網創造條件。2013年至2014年, 安倍在訪問東南亞國家、美國和澳大利亞期間, 先後提出“新日本外交五原則” (1)
[8]和“外交三原則”(2)[9], 並明確使用“印太” (Indo-Pacific) 一詞[10]。2014年7月8日, 安倍在澳大利亞國會兩院總會上發表演講, 提出:日澳要進一步加強合作, 以將跨越太平洋、印度洋的廣大區域培育成完全開放、自由民主的場所[11]。2017年11月美國總統特朗普訪問日本, 提及“自由開放的印度洋—太平洋”戰略, 得到日本的積極響應。日本外交政策對印太概念的日益重視和強化, 其背景動因主要來自兩個方面:一是國際格局變動的外部壓力, 二是日本對政治大國地位的訴求。首先, 從國際格局的角度看, 主要包括三個因素:其一是以美國為首的西方國家開始相對衰落, 由其主導的國際體系開始受到新興力量的挑戰, 權力的轉移和國際格局的多極化趨勢開始顯現, 國際格局進入了大調整和大變革的歷史時期;其二是對日本來說, 美國霸權的衰落已不可避免。雖然有日美同盟作為其戰略後盾, 但日本意識到, 國家的安全和利益不能完全依賴於美國的保障, 很多問題已經很難單獨依靠美國來解決[12];其三是中國的崛起給日本造成巨大戰略壓力。中國不斷增長的經濟實力和對國際事務的影響力, 特別是中國的經濟總量在短短數十年便迅速超過日本, 並進一步擴大對日本的領先地位, 使得一向對中國居高臨下的日本感到極度不適, 再加上與中國的歷史和領土爭議等因素, 日本執意想要通過探尋新的外交戰略、特別是通過加強與美國的同盟關係, 將印度和澳大利亞等價值觀相同國家引入戰略同盟, 從而達到制約中國的目的。其次, 從推動日本大國地位的角度看, 自近代明治維新以來, 日本便孕生出強烈的民族獨立意識和明確的大國志向。現代日本“大國化”國家發展戰略分為兩個階段:第一階段是二戰結束至20世紀80年代日本經濟大國地位的確定;第二階段是冷戰後日本政治大國新戰略目標的逐步確立。隨著經濟實力的增強, 日本的政治大國意識隨之增強, 急欲在政治上擺脫戰敗國的陰影及戰後體制對其造成的束縛, 導致對國家核心利益的界定擴大, 對自我期待值隨之上升。冷戰後日本經歷了急劇的起伏, 其國際影響力受到新興市場國家群體性崛起的挑戰和自身經濟陷入“停滯的20年”, 日本代表亞洲的能力和地位受到衝擊。進入21世紀以來, 日本對外政策或整個國家戰略方向面臨抉擇, 陷入“戰略貧困”
[13]境地, 主要表現為:是繼續尊重和遵守戰後剋制的和平發展路線, 還是力爭擺脫“戰後體制”成為“正常國家”?是繼續追求和確保“經濟大國”、“民生大國”的身份, 還是轉向成為政治軍事大國?是選擇亞洲還是選擇美國?從近年來日本的外交政策和戰略實踐看, 顯然都是選擇了後者, 即:日本要藉助美國成為具有相應政治和軍事能力的“正常國家”, 即“政治大國”。“印太”地緣概念為日本的政治大國戰略訴求提供了機遇。在日本看來, 相比傳統的同盟關係, 新形式的“友好夥伴”關係更具有靈活性, 而印太地區國家正是日本構建全球“友好夥伴”關係的重點對象。從安倍主張“東亞共同體”[14]到積極加入並推動TPP談判;從強化與東南亞、澳大利亞、印度等地區和國家的海上力量合作, 到意圖與這些地區開展地緣、經濟、安全等多方面戰略合作;從“中國元素”佔比大幅上升, 到圍繞“中國”展開兩面性應對與利用等, 印太理念都與日本全球戰略高度一致。更重要的是, 印太戰略的地緣部分正好與中國的一帶一路中的“海上絲綢之路”部分重疊, 日本希望用之抗衡或抵消一帶一路的影響。利用印太地緣概念可能是安倍外交的必然選擇。除政治大國目標外, 日本“重視印太”地緣外交的戰略目標還包括經濟利益, 旨在拉動長期低迷的日本經濟。到20世紀80年代後期, 日本經濟實際增長速度已經出現下降, 日元升值之後錯誤的信貸刺激導致泡沫經濟迅速膨脹, 直到泡沫破滅經濟陷入低迷不振, 時好時壞。進入21世紀第二個十年以來, 日本經濟仍不樂觀, “安倍經濟學”幾乎已告失敗, 日本經濟非但未走出衰退陰影, 甚至有惡化的跡象。面對嚴峻現實, 安倍試圖通過加強對外經濟合作, 特別是加強與新興經濟體國家的合作來刺激和助推日本國內經濟的振興和發展。在印太地區, 日本大力發展與印度、東南亞國家的經濟關係, 重在與中國爭奪相關地區的資源和市場。同時, 日本還加強對外投資, 著力在商品銷售和基礎設施建設兩大領域實現突破。尤為引人注意的是, 日本將核能和高鐵出口作為其經濟外交的重中之重而加以推銷, 如加強面向印度、越南等國家的核電出口, 大力向越南、馬來西亞和泰國等國家推銷日本的高鐵。日本一方面意在通過強化對外經濟關係, 利用新興國家經濟發展的動力來助推日本國內經濟的發展, 另一方面旨在通過強化對外經濟合作來提升日本在海外的存在感和影響力。
(二) 日本“印太戰略理念”的地緣政治內涵
1. 與美國地區戰略及應對中國戰略目標“對接”
無論是奧巴馬執政時期“亞太再平衡”戰略的實施, 還是特朗普上臺後強調的美國“印太”戰略, 美國均執意鼓勵其盟友日本發展自己的軍事力量, 以分擔美國遏制中國力量的不足。美國的意圖正中日本下懷, 應對中國的崛起, 成為日美兩國對外戰略目標的重要交匯點之一。美國維護霸權的地區戰略與日本大國化的目標產生“共鳴”。日本認為, 美國在印太地區保持領導地位, 有利於日本成為印太“一極”, 將使日本在地區事務中掌握更大話語權、發揮更大作用。
為擴大政策收益, 日美更是在兩國同盟基礎上, 將第三國納入協調機制, 創立“日美+1”關係模式, 在印太地區重點打造日美澳、日美印以及日美聯合東盟部分成員國 (越南、菲律賓等) 等多組“三邊關係, ”將美國的亞太同盟體系由“軸輻模式”轉變為“網狀模式”, 形成縱橫交織、覆蓋面廣而又富有彈性的合作網絡。
2. 與區域重點國家的戰略合作
日本外交政策中的印太戰略理念, 已廣泛滲透於日本對外戰略體系的各個環節。日本在對外闡述“印太一體”概念時, 明確地排斥中國, 渲染“中國威脅論”, 塑造中國“海洋霸權”的國際形象。事實上, 東盟國家一直是日本外交的重點之一, 而印度和澳大利亞被日本視為具有共同價值觀的民主國家, 是日本在印太地區重要的對外戰略合作伙伴。通過拉攏在地理位置上處於中國周邊的印太國家, 特別是加強與印度、澳大利亞和東南亞地區的軍事安全合作, 藉助美國的同盟框架, 加強日美印、日美澳三邊協調, 日本試圖以此來孤立中國, 對華實施“環繞外交”。
3. 經貿與安保雙軌推進, 安保比重日益提升
當前日本在對外經貿領域方面下的本錢和力度, 可謂是其二戰後外交之最。以經濟合作和經濟援助為主的日本官方發展援助 (ODA) 正是日本拉攏各國, 加速政治滲透、擴大政治影響力的重要手段之一
[15]。在注重經貿領域合作的同時, 日本積極推進與印太國家的軍事安保合作。2015年2月, 日本政府出臺新的《ODA大綱》, 打開了日本對外軍事援助的大門, 從而使日本的ODA發生了質的變化。一方面, 日本通過經濟援助和經濟合作的方式, 擴大在印度和東盟等國家和地區的影響力和滲透力;另一方面, 將經濟援助和以“價值觀外交”為主的日本外交戰略掛鉤, 以遵從西方所謂自由民主等價值觀作為提供援助的基本條件。可以認為, 解禁ODA是安倍內閣轉換安保政策、推行戰略性外交以及實施積極和平主義的重要政策舉措。日本可以通過多個方面對與中國有紛爭的國家提供援助, 在提高日本地區影響力的同時, 起到制衡中國的作用。4. 對規則制定權與體制構建主導權的爭奪
利用日美同盟, 日本將其戰略性外交和美國亞太平衡戰略、印太戰略理念相結合, 力圖和印太國家構建多重安全網絡機制, 擴大與印太國家的合作、特別是在海洋方面的防務合作, 從而更深入地介入印太地區安全事務。日本試圖通過拉攏印太國家來“封鎖”所謂太平洋“第一島鏈”[16] 和南海—印度洋航線, 以增強對中國的戰略威懾力, 限制中國海權力量的發展。再如TPP, 特別是在中國政府提出“一帶一路”戰略和成立亞洲基礎設施投資銀行 (亞投行, AIIB) 後, 日本加入TPP的政治思維明顯大於經濟考量。在美國退出TPP後, 日本更加強調加強“印太”合作的重要性, 與印度聯手推出“亞非發展走廊”計劃 (1) , 意圖通過在非洲、中東和東南亞等國建設多個基礎設施項目, 從而構築起從亞太到非洲的經濟走廊。以此增加與中國“一帶一路”戰略相抗衡的籌碼, 爭奪地區話語權和主導權。
二、日本外交中“印太”戰略理念的政策實踐
當今日本國家大戰略, 可以形象地被概括為“安倍路線”, 即由“安倍經濟學”“安倍外交學”和“安倍國防學”組成的綜合治國方針, 是一種試圖在全方位、多領域、從全要素出發改革和振興日本的方略。從這個國家戰略的實施動向看, 日本外交中的印太理念及其政策行為也就不是孤立的存在, 而是廣泛滲透到日本對外戰略體系的各個領域, 與各項政策密切結合, 在日美同盟基本框架的基礎上, 通過對印度、澳大利亞、東南亞等國家的外交行動中體現出來的一種綜合的地緣政治集成系統。
日本外交的印太理念及其實踐分為以下三個大項:一是安全保障方面, 以日美同盟為基軸, 聯合準盟國和夥伴國, 以價值觀為紐帶, 以海洋問題為抓手, 以防範“中國威脅”為目標, 兼顧應對多種威脅和多樣化事態, 來保障日本的安全。二是經濟方面, 通過維護西方主導的規則和秩序, 實施官方發展援助, 利用東南亞及南亞的巨大發展機遇(即“三件套”) , 拓展市場並轉移產業, 為拉動日本經濟積極尋求動力和良方。三是通過文化及外宣、人文社會交流, 提升日本的國家形象和軟實力。可以看到的是, 這三大領域的政策行為, 都有明顯針對中國的部分。
(一) 印太因素在日本“安全保障”政策實踐中的體現
1. 日本與印度軍事安全戰略合作的實踐
印度是日本潛在的“海洋盟國”, 是日本“價值觀外交”的主要對象。進入本世紀以來, 日印在政治安全領域的合作迅速升級。
2003年, 日本和印度間有關海洋安全的對話開始實施。2005年, 日印兩國簽署《日印在亞洲新時代的夥伴關係》聯合聲明, 宣佈建立面向亞太與全球的夥伴關係。2006年5月, 印度國防部長訪問日本, 日印雙方同意就加強雙邊防衛合作與交流, 特別是海洋領域的交流達成共識。2007年, 日印兩國通過《全球戰略伙伴關係新階段路線圖》的協定, 宣佈建立“全球戰略合作伙伴關係”, 在“路線圖”中重點約定加強軍事安全合作。從2008年至2016年, 日印兩國領導人多次互訪, 並在安全合作領域達成多項協議, 多次進行戰略對話, 實施聯合軍事演習及對話等。2008年10月兩國簽署《日本和印度關於推進全球戰略伙伴關係的共同聲明》和《日本和印度在安全保障領域合作的聯合宣言》;2009年啟動旨在提升雙邊國防與戰略關係的日印“2+2”會談機制, 並於2010年和2012年後兩次開展“2+2”戰略對話, 主要議題都圍繞防務合作、安理會改革與核合作等。2012年, 日印實施雙邊海上聯合軍事演習, 並同時啟動新的“海上事務對話機制”。日本以海洋安全與“價值觀外交”為由, 積極加強日印安全部門交流;2014年1月, 日印宣佈在兩國負責安全的官員間建立定期對話機制;2015年12月, 安倍第三次訪問印度, 兩國簽署了有關防衛裝備和技術轉讓、情報分享等兩項協議, 並確認加強在雙邊安全領域的合作
[17]。2016年9月, 安倍與莫迪舉行峰會時, 安倍向莫迪介紹了“自由、開放”的“印度洋太平洋戰略”, 稱印度處於亞洲和非洲大陸間“最重要的位置”, 應該在該區域發揮更重要的作用, 以此希望能實現其“印太戰略”與印度“東向戰略”的無縫對接。這正是日本的整個戰略佈局。而印度則表示要加強同日本的海洋合作[18]。值得一提的是, 2016年11月11日, 印度總理莫迪在訪日期間, 與安倍首相簽署了日本向印度出口核能相關技術的“日印核能協定”。另外, 日、印兩國還達成軍售協議, 日本將向印度出售12架US-2反潛飛機。這或許將成為日本突破武器出口三原則之後的首次對外軍售。日本政府在莫迪上臺後進一步強化了對印度的外交力道。2017年9月14日, 日本首相安倍與印度總理莫迪舉行會談, 雙方簽署了題為“面向自由開放且繁榮的印度太平洋”的聯合聲明, 強調了要強化防衛與安全保障合作, 擴大日美印3國聯合海上訓練, 以及陸上自衛隊與印度陸軍聯合訓練的可能性等。安倍表示, “要攜手實現‘日印新時代’的巨大飛躍, 主導亞洲太平洋地區及世界的和平與繁榮”[19]。
可以看出, 日印兩國政治與軍事安全互信程度較高, 在一定程度上, 日印關係體現出“準同盟”的特徵與發展趨勢。
2. 日本與澳大利亞軍事安全戰略合作的實踐
澳大利亞是日本構築“亞洲民主安全菱形”、遏制中國崛起的重要一環。在亞太格局變動及美國“重返亞太”戰略之下, 澳大利亞也在延伸其戰略安全空間, 將傳統視域中的“亞太”向西延伸至印度洋區域, 試圖構建印太“戰略弧”。
日澳之間較早建立起類似日美間的“準同盟”軍事合作關係。2007年3月13日, 時任日本首相安倍晉三和澳大利亞總理約翰·霍華德簽署《日澳安全保障聯合宣言》, 這是日本首次與美國之外的國家建立安全保障體制。根據宣言:日澳兩國將在反恐、邊界防衛、海事安全、救災和打擊毒品走私等傳統安全領域開展合作, 雙方決定建立部長 (外長和國防部長) 級“2+2”定期會晤機制, 以加強安全與防務對話, 以進一步增強雙方的互信與協調[20]。根據該宣言, 從2007年至2015年, 日澳兩國外長和國防部長間先後舉行過6次“2+2”會談, 其中2008年12月, 日澳兩國簽署《軍事防衛合作協定》, 規定雙方在艦隊相互支援、情報分享等領域進行合作, 在日本自衛隊進入大洋洲海域從事海上安保等活動時, 澳大利亞軍方為其提供情報和後勤保障
[21]。其後, 兩國於2010年5月先後達成《獲得與交互支援協議》和《日澳信息安全協定》, 前者規定:除食物、燃料外, 日本自衛隊與澳大利亞軍隊將“相互提供交通工具、住所、保養維護和醫療衛生服務”;後者主要是為兩國共享軍事機密和反恐情報提供法律依據, 深化日澳安全合作[22]。而在日澳2014年和2015年的“2+2”會談中, 均表示出對南海問題的關切, 加強雙方乃至日澳美三方共同訓練等防務合作, 試圖聯合牽制中國。兩國就聯合干預地區安全事務, 特別是“印太”區域海洋安全問題達成一致。值得注意的是, 2017年特朗普就任美國總統後, 美國相繼退出TPP、巴黎協定等國際組織, 可以說特朗普政府對外政策的不可預測性引發了亞太盟國的不安。在日澳的牽頭下, 日本、澳大利亞、印度和越南等在內的國家正“悄悄地”加大相關對話及合作力度, 以抵消或緩衝美國在該地區安保力量的“弱化”[23]。3. 日本與東南亞國家軍事安全戰略合作的實踐
在“亞洲民主安全國家菱形”外交戰略理念主導下, 日本重視與亞太國家發展軍事合作, 以圖在地區安全事務中保持、擴大影響, 並帶動國內安全政策變革。日本實質性參與東南亞地區的安全事務始於20世紀90年代。進入21世紀後, 日本借反恐、反海盜、國際維和等議題, 加強了與東南亞國家的安全合作。2003年, 第1次“日本—東盟特別首腦會議”在東京舉行, 日本加入《東南亞友好合作條約》, 為日本重返亞洲掃除了制度障礙。雙方共同發表了《東京宣言》, 稱將建設東亞共同體作為基本目標, 並進一步深化東亞合作
[24]。在2005年的東亞首腦會議上, 日本終於實現了“擴大版東亞共同體”的夙願, 將澳大利亞、新西蘭和印度拉到“東亞共同體”的地緣範圍內。2013年1月訪問越南、泰國和印度尼西亞期間, 安倍重新確認了與東盟的關係是日本外交“最重要的支柱”, 發表了日本對東盟外交的五項原則, 重新闡述了日本對東南亞外交的定位及方針。2015年底, 印尼成為首個與日本建立外交與防衛部長級“2+2”協商機制的東盟國家, 這標誌著日本正積極與東盟國家強化全方位軍事合作, 雙方朝著建立“準同盟”色彩的關係邁進。近年來, 以海洋安全為切入點, 日本重點加強了與越南、菲律賓、新加坡、馬來西亞和印尼的軍事合作, 構建與以上國家的安全與戰略伙伴關係, 在東盟國家軍事“能力建設”方面提供全面協助、包括人員交流與培訓、軍用裝備 (如巡邏艇) 出口與聯合演習等。日本與東盟國家展開“海洋安全合作”, 把與中國存在南海主權爭端的菲律賓和越南作為重點對象, 大力開展軍事安全外交, 意圖加強防務合作, 以遏制中國。同時在國內武器出口政策“打破限制”的背景下, 日本正努力推進與東盟國家在武器裝備及技術方面的深度合作。
( 二) 印太因素在安倍“經濟外交”中的體現
安倍政府高度重視經濟外交推動外交戰略的作用。通過提供經濟援助、幫助基礎設施建設、增加投資和合作建設工業園等手段, 日本刻意拉近與印度、緬甸以及與東南亞國家的關係, 在掌握制定規則權、主導地區經濟秩序、謀取實際經貿利益的同時, 其重要目的還在於從戰略態勢上圍堵中國, 與中國展開維繫國力基礎的經濟實力競爭。
1. 對區域雙邊及多邊經濟體制的參與和引導
為了有效參與和引導區域及多邊經濟體制的建立和發展, 日本在三個方面做出努力:其一是將東南亞作為發展雙邊和區域多邊經濟夥伴關係的優先對象。根據2002年發佈的《日本的FTA (自由貿易協定) 戰略》報告:構建日本的FTA應優先考慮東盟主要成員國, 並在中長期將中國和東亞其他國家以及大洋洲國家考慮在內。[25]2002年至2011年, 日本先後與新加坡、馬來西亞、泰國、印度尼西亞、文萊、菲律賓和越南等國簽訂雙邊EPA。2011年日本與印度達成了雙邊EPA, 2014年簽署《日印特殊全球戰略伙伴關係東京宣言》, 兩國關係由“全球戰略伙伴關係”提升至“特殊全球戰略伙伴關係”。同年, 日本與澳大利亞簽訂雙邊EPA。其二是從“東亞全面經濟夥伴關係協定” (CEPEA) 發展到“區域全面經濟夥伴關係” (RCEP) , 擴大經濟合作範圍。通過構建東亞EPA, 意圖將東盟 (ASEAN) 、中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和印度共16個成員國 (ASEAN+6) 包括在內, 形成高質量的區域經濟協作模式。其三是通過參與超級自由貿易協定 (Mega-FTA) 爭奪區域經濟主導權。2013年, 日本正式加入跨太平洋夥伴關係協定 (TPP) 談判, 其意圖除了經濟層面的考慮, 還有明顯的政治外交目的。TPP的背景之下, 是日本與盟國美國一道, 通過設立所謂“高標準”和“21世紀貿易規則”來主導新的亞太經濟圈。但隨著2017年特朗普上臺, 美國退出TPP, 日本試圖將中國排除在亞太經濟圈外的計劃落空, 安倍轉而再提“自由開放的印度洋—太平洋”概念, 欲在更大範圍內牽制中國。
2. 通過提供官方發展援助達到經濟及其他目的
面向發展中國家的官方發展援助 (ODA) 是日本政府對發展中國家實施戰略影響的重要手段。1992年由宮澤喜一內閣制定的大綱規定了ODA的理念及原則。2003年小泉純一郎內閣修改《ODA大綱》, 明確規定了日本的ODA不能用於軍事用途和可能助長國際爭端的領域。2015年12月, 日本正式出臺新版《發展合作大綱》, 首次提出解禁ODA的軍事用途, 允許對其他國家提供“非軍事目的”的援助, 同時擴大援助對象和範圍, 明確規定OAD的實施應與實現日本的國家利益同步。與此前的《ODA大綱》相比, 《發展合作大綱》下日本的官方發展援助正在發生質的變化, “軍援”色彩開始凸顯。
在印太地緣理念的主導下, 印度成為日元貸款的最大受援國。日本對印度的發展援助始於20世紀50年代, 後因1998年印度核試驗暫停。但隨後不久, 日本對印度ODA項目重啟, 且進展非常迅速, 印度一躍成為日本日元貸款的最大受援國。2014年印度首相莫迪訪問日本, 雙方就構建“日印全球性特別戰略伙伴關係”發表宣言, 而ODA正是其中重要的構成要素。根據宣言, 安倍承諾未來五年內, 通過包括ODA在內的官民共同融資, 將向印度提供3.5萬億日元的經濟援助。2013年以來, 日本在向印度提供日元貸款的同時, 深度參與了印度的基礎設施建設。
(1) 2015年, 日本在印度實施援助項目總額1 906.55億日元, 佔當年對南亞援助總額的50%[26]。在2017年9月14日, 日本首相安倍與印度總理莫迪舉行的會談中, 日方承諾將提供總額約1 900億日元 (約合人民幣112億6 800萬元) 的貸款, 用於支持印度採用日本新幹線方式的高速鐵道建設等。在核電站輸出方面, 將繼續展開協議[27]。東南亞國家是日本實施官方發展援助 (ODA) 的重要對象之一。戰後初期, 日本以經濟援助和經濟合作為基礎, 積極重建與東南亞各國的經濟聯繫。在對東南亞實施ODA的過程中, 日本逐漸形成了貿易、投資、援助“三位一體”的對外經濟合作方式, 將ODA與貿易投資結合起來。一方面, 利用ODA, 促進貿易和投資的增長, 開拓東南亞市場, 確保能源和資源的供給;另一方面, 積極爭取東南亞各國在政治、安全保障和國際事務中對日本的支持。近年來, 東南亞在日本官方發展援助中佔據著重要地位, 2004年至2011年, 日本對東南亞實際提供官方發展援助年均約在30億美元至42億美元之間, 約佔日本對外官方發展援助總額的21%~32%。2011年之後, 日本對外ODA出現明顯上升趨勢。2013年日本對東南亞官方發展援助超過90億美元, 佔比達到47.3%。[28]2015年日本在東南亞實施援助項目總額3 946.55億日元, 其中對南海爭議的重要方越南的援助佔到48.9%
[26]。現階段, 日本對東南亞官方發展援助的重點放在交通、電力、通信、物流以及供水排水系統等基礎設施建設領域。除基礎設施建設外, 日本對東南亞的官方發展援助還包括農業和農村開發、技術和管理人才培訓、教育和醫療設施改造、醫療保健和社會保障體制整備、消除貧困和糧食援助, 以及環境問題和災害防治等多個領域。近年來, 日本對東南亞的官方發展援助還顯現出參與地區和國際事務的特點, 特別是向某些南海問題有關方提供各種名目的軍事、安全援助。例如, 日本對印度尼西亞的官方發展援助涉及海上安全和反恐等國際事務;對菲律賓的援助涉及棉蘭老地區的和平進程與地區開發等。2013年, 日本分別向菲律賓和越南提供巡邏艇, 用於加強兩國的海岸警備力量, 以增強兩國在南海與中國對抗的能力。2014年, 日本外務大臣岸田文雄訪問越南期間與越方簽署協議:日本將無償提供約5億日元的資金援助, 為越南購買6艘二手船並改造成海洋巡邏船, 以加強其海上巡邏能力。同時, 還提供約3.52億日元的人才培養經費, 用於越南海岸警衛隊人才的培養[29]。2015年11月, 安倍在菲律賓參加APEC首腦峰會期間接受當地報紙採訪時表示, “今後將通過對菲能力構築支援、自衛隊與菲海軍合作演習等方式, 為地區穩定發揮積極作用”
[30]。日本政府新建立的防衛裝備廳也將東南亞、南亞和澳洲作為對外武器裝備合作的重點, 針對這些國家展開積極的公關活動。日本加大對印度、東南亞等國家援助的現實背後, 是複雜的外部環境和強烈的內部訴求。日本實施新的“防衛裝備轉移三原則”, 並允許其對外援助用於軍事相關用途, 是其強化“正常化國家”, 在安全政策上積極“自我蛻變”的重要舉措。日本認為, 印太區域國家在武器裝備乃至整體防衛力量建設方面, 與日本有著廣泛的利益交集與“合作潛力”, 傳統援助手段有望發揮新的作用。在零和戰略思維影響下, 日本把中國當成“假想敵”, 針對性地支援與中國有紛爭的有關國家, 在提高日本在印太地區影響力的同時, 還起到制衡中國的作用。此外, 日本已在事實上將作為印度洋西岸重要地區的非洲 (至少是東非國家) 納入其印太戰略對接範圍。進入21世紀以來, 日本加大了對非洲國家的政治、經濟影響和援助力度, 為其謀取聯合國安理會常任理事國席位爭取支持。2015年, 日本在非洲實施援助項目總額1 298.21億日元, 其中對東非國家肯尼亞和坦桑尼亞的援助分別佔對非援助總額的13.0%和11.7%, 位居對非援助第二、三位 (當年日本對安哥拉實施援助額佔對非援助18.4%, 位居第一) [26] 。2016年8月, “東京非洲發展國際會議”首次在非洲 (肯尼亞) 舉辦, 日方推出一系列對非洲經貿合作和援助措施。在會議期間, 日本多次試圖將南海問題有關表述寫入擬於會後發表的《內羅畢宣言》中, 只是由於非洲國家的抵制而未果。可見, 日本正在有意識地將非洲與其印太地緣戰略對接, 也在試圖將日本關注的中日矛盾和亞洲熱點引向非洲。
3. 在印太地區加大投資、開拓市場, 助推日本經濟增長
在印太地緣理念及整體外交戰略佈局下, 安倍政府正在加強在印太地區的投資和市場開發力度, 以促進日本經濟增長。具體行動有: (1) 圍繞高鐵、公路、核電、橋樑、開發區建設等基礎設施建設, 在中國“一帶一路”沿線展開對華競爭, 意圖擴大市場份額、反哺日本經濟的提振。 (2) 整頓、統籌國內的支持機制, 諸如宣佈提供1 100億美元援助亞洲基建項目、設立官方和半官方的投融資集團。 (3) 推動日本大舉增加對東南亞和南亞的投資, 在規避所謂“中國風險”的同時, 積極尋找替代市場和利益產出地。
面對近年來經濟低迷的局面, 安倍對通過加強與東盟國家、印度和南亞經濟合作, 刺激或助力國內經濟發展抱有較大期待。為了推進“安倍經濟學”的增長戰略, 安倍外交的經濟著眼點———即安倍“經濟外交”的重心, 除了兼有少部分吸引外國投資的意圖外, 基本被置於爭奪能源資源和市場 (尤其是商品銷售和基礎設施建設的兩大市場, 這有助於擴大日本對外投資) 這兩大塊上。例如, 訪問澳大利亞、印度等國, 主要是為了確保資源的外交;訪問東南亞各國、印度乃至中東各國, 主要是為了以“首腦推銷”開拓和爭奪市場, 特別是為了開拓諸如印度之類的大市場以及搭乘印經濟快車等。正如安倍自己在紐約證交所言:幾乎每個月的外訪都帶著商界領袖, 推銷日本產品
[31]。其中, 引人注目的新動向是核能和高鐵出口成為安倍推銷的重中之重。(三) 在印太地區開展“文化與軟實力外交”
為了擴大國際影響力和提高競爭力, 日本進一步加強構建文化軟實力。同時, 安倍“戰略性外交”強調重視人與人之間的“跨界交流”。日本試圖以此提升日本的國際影響力和戰略競爭力。
1. 積極推動人文交流項目
2007年, 安倍在第1次擔任首相時, 在第2次東亞峰會上宣佈實施“日本與亞太各國青少年交流項目” (JENESYS) , 該計劃在2007年開始的五年內, 邀請了印太地區國家大約6 000名青少年訪問日本。2013年1月, 再次擔任首相的安倍在訪問印度尼西亞時, 宣佈啟動“JENESYS-2.0”項目, 升級版項目更是達到3萬人的規模。該項目以推動日本經濟復興、增加訪日人數、輸出日本價值觀、提升日本對外影響力為目的。2013年以來, JENESYS-2.0得到了切實的推進, 僅2015年一年, 就有大約3 100名來自亞太國家的青少年訪問了日本, 而日本也有600多青少年走出國門, 走進鄰國。來自亞太各國的訪日團在科技、歷史、文化、傳統藝術、體育、市民社會活動、建築等各個領域, 與日本青少年展開交流。日本外務省指出, 日本意在通過這種交流活動, 提升亞太地區不同國家之間人與人的理解與信任, 為未來的友好合作打下基礎。同時, 向亞太地區青少年宣傳日本的歷史、文化、外交、科技等理念, 展現日本的強大與魅力, 並讓每一位來訪青少年都深刻理解並接受日本式“價值”, 成為日本魅力的積極宣傳者
[32]。此外, 日本於2013年與澳大利亞推出新的資助留學項目“新科倫坡計劃”, 該計劃旨在支持澳大利亞和亞洲國家之間互派留學生, 增加彼此人員的交流與合作。安倍允諾增加日本大學招收澳留學生的名額, 研究啟動以日澳議員交流與日語教育推廣為內容的“日澳東經135度構想”。近年來, 日澳人員交流頻繁, 以留學生與技術人才為主的交流項目, 很大程度上拉近了兩國的關係。
2. 提升公共外交與軟實力
進入21世紀後, 為了擴大國際影響力和提高競爭力, 日本進一步加強構建文化軟實力, 將日本形象、日本魅力與日本經濟產業的發展結合起來, 特別提出了“日本品牌”戰略。安倍再次執政後, 在其“戰略性外交”的指導下, 日本政府大力推行“酷日本”戰略。該戰略旨在通過輸出流行文化、飲食文化和地方品牌產品來“打造日本形象, 推銷日本夢想”, 提升日本的國際形象和文化軟實力。日本相關戰略計劃認為, “在亞洲各國市場快速發展的形勢下, 必須將推行全球化的‘酷日本’戰略作為日本新的發展的原動力”
[33]。利用日本技術、數字產業和高品質資源優勢, 發揮日本產業的潛在力量, 發展新文化產業, 增加文化產業輸出, 給產品附加文化價值, 以此擴大日本的整體影響力, 其效應反過來會推動日本經濟的發展。2015年10月13日, 日本政府成立“日本之美”綜合項目懇談會, 安倍在首次“日本之美”綜合項目懇談會上表示:“文化藝術是我國軟實力的根本基礎。為了提升我國在國際社會的存在感, 有必要更加積極地開展能夠展示日本文化藝術魅力的‘文化外交’”[34]。近些年來, 日本不遺餘力地挖掘、建設和對外推廣其文化軟實力資源, 不僅大量輸出在質量上有口皆碑的物質產品和影視作品, 而且已經開始在制度文化層面的推介, 且已收穫頗豐。例如, 緬甸中央銀行已於2016年1月開始啟用央行實時電子清算和結算系統, 即央行網絡服務 (CBM Net) 系統。而該系統的原型正是日本央行的“日銀NET”結算系統。下一步, 新系統將會普及到緬甸的其他銀行, 最終終結緬甸的手工清算和結算方式。這是緬甸銀行業邁向現代化的重要一步, 也是緬甸利用日本政府提供的ODA資金和技術共同開發的重要產品。日本政府力爭將日本的金融基建推向東南亞及其他地區[35] 。而這還意味著日本將通過“系統”掌握緬甸的經濟大數據, 影響和干涉緬甸今後的經濟走向。緬甸是中國“一帶一路”戰略在東南亞地區的重要節點國家之一, 日本通過文化軟實力資源建設影響、掌控緬甸的經驗, 值得認真總結。
三、日本實施“印太”戰略理念的條件與前景
儘管尚未以明確的政策形式提出印太區域戰略, 但日本已在事實上自覺或不自覺地踐行了印太戰略理念。儘管這一理念的實施不會一帆風順, 甚至前途未卜, 但預計日本還會照此走下去。循著其印太戰略理念, 在可見的將來, 日本通過利用或擴大印太戰略繼續制衡中國, 其謀求政治大國地位的戰略目標也不會改變。
從有利因素看, 較為強大的綜合國力、特別是資本和技術條件, 仍是日本持續實施印太外交的基本條件。日本的國民生產總值 (GDP) 居世界第三, 遠遠超過德國、法國、英國。日本的政治精英們也認為, 日本的國力只是相對衰落而已, 至少在未來10年內, 日本在全球仍將擁有名列前茅的技術和資金優勢, 仍然是位列前三的世界大國[36]。可以認為, 至少在未來20年, 除經濟總量有可能被印度趕超外, 日本的國際地位不會發生質的變化。因此, 即使面對印度的崛起, 日本尚有若干年的戰略緩衝期。
除硬實力尚存之外, 日本的“軟實力”及文化感染力在印太地區乃至全球有著較深的影響, 國家形象和好感度在歷年的國際調查中都居於世界前列。 (1) 在廣大的印太地區, 日本在對外援助、國際人員交流、非傳統安全外交、動漫等全球治理、大眾文化影響力、國際維和等方面, 有著較好的形象。此外, 日本的工業品牌 (諸如豐田、本田和日產汽車、三菱商事株式會社、松下等公司及其品牌) 在印太地區及至全球範圍享有盛譽, 是日本軟實力的重要組成部分。 (2) 儘管歷史問題、領土及海洋權益爭端問題影響了中、韓、俄等東亞國家對日本的正面評價, 但在印太其他地區, 日本的聲譽和軟實力尚未受到明顯損傷或制約。
除了自身因素, 外部環境也有有利的方面。其一, 日本與美國是結盟關係。奧巴馬執政時期的美國比以往任何時候都希望日本在印太地區發揮更大的政治和安全作用, 以分擔美國戰略資源的不足。特朗普執政後, 其對外政策雖有搖擺, 但美國同樣不會放棄日本對於遏制中國的重要作用, 日美同盟還會在制約中國的軌道上延續下去。日美同盟關係的維繫有利於日本進一步實施印太戰略。其二, 作為西方發達國家的一員, 日本在現存國際社會及體系中仍居於有利地位, 其對國際治理和國際規則的制定仍有重要影響力。
從不利因素看, 日本的劣勢同樣明顯, 且內外相互對應、互為條件。從內部條件看:首先, 儘管日本經濟總量雖然仍很巨大, 但整體上處於國力衰退期, 發展呈現低速甚至停滯狀態, 財政困難。經濟與財政的力不從心使得日本難以為其印太戰略大幅增加和投入預算經費。此前, 日本的對外援助就曾因財政緊張而不得已縮減。其次, 雖然日本的“大政治”和大戰略總體穩定, 安倍長期執政的目標幾近實現, 但“人亡政息”的問題仍未從根本上解決, 政府和領導人頻繁更替的制度基礎仍然存在, 外交政策局部調整和戰略性投入朝令夕改的實質難以改變[37]。再次, 從現實主義角度看, 儘管安倍政府正在按部就班地推進修改和平憲法、推動修改武器出口原則、部分解禁集體自衛權、通過新安保法等, 但反對修憲的民意基礎仍然存在, 制約安倍外交政策的潛在負面因素仍然存在。
從外部環境看, 不利因素主要表現在5個方面:一是在美主日從的同盟框架下, 日本在大的戰略上仍然嚴重受制於美國, 在地區合作政策以及對華政策上, 日本不可能越過日美同盟的框架和底線去獨立作為。要完成從“非正常”國家向“正常國家”的過渡, 日本仍需較長的時間和付出艱鉅的努力, 且未必能達到目的。事實上, 日本的印太戰略理念也在很大程度上寄生於美國的亞太及全球戰略, 日本外交註定仍將受制於美國, 來自美國戰略的不確定性也是日本外交的不確定因素。二是日本與周邊鄰國始終存在著歷史或現實的矛盾和摩擦。自2012年再度執政以來, 安倍就一直沒有理順與中俄韓朝等鄰國的關係, 這使日本邁向印太戰略的腳步或多或少會受到牽制, 日本的公信力和國際形象亦將因此受損。三是雖然特朗普政府在對亞太地區的政策中選擇了“印太”的提法, 但視其為美國的新亞太戰略仍為時尚早, 其初衷可能更多在於和奧巴馬政府的亞太政策區別開來, 口頭成分多於實際意向。從總體看, 截至目前, 美國並沒有實際推動印太戰略的綜合表現, 美國整體外交戰略及亞太戰略仍在探索之中。四是印太地區國家在與大國的戰略互動中有自身的利益考量。從東亞、東南亞、南亞到非洲, 地區國家與中國的經濟聯繫和政治互動難以輕易動搖, 不會輕易選擇日美印太戰略與中國對抗。最後, 中國的崛起是制約印太戰略最重要的因素。迄今, 中國已是經濟總量遠超日本的世界第二大經濟體, 且對日本的優勢在不斷加大, 並快速接近美國;中國的軍事實力也在迅速增強, 中國的一帶一路國際合作正在紮實推進, 中國新型國際關係和建立人類命運共同體的外交理念得到國際社會廣泛認同。按照十九大報告的規劃, 到21世紀中期, 中國將建成現代化強國。中國邁向世界強國的趨勢不可逆轉。日美印太戰略終將難以達到圍堵中國的目的。
鑑於日本外交戰略對美國的依附性、美國實力的相對削弱和收縮、地區國家的利益考量、特別是中國的快速發展, 日美推動印太戰略的前景並不樂觀, 以日本為主推動這一戰略更沒有現實基礎。
結語
2017年以來, 日本政府多次表態, 要緩和日中關係, 加入中國提出的“一帶一路”倡議。在中國經濟持續增長, 而日本經濟增長乏力, 兩國差距日益凸顯的現實背景下, 安倍意識到必須改善對華關係, 與中國聯手, 藉助中國經濟發展的東風, 才有可能提升日本經濟增長的活力。而加入“一帶一路”, 亦是日本抓住發展機遇、順應國際新形勢、維持地區影響力的必然選擇。但另一方面, 安倍仍然無法脫離“保守主義”的政治意識形態, 繼續鼓吹“中國威脅論”, 加速構建排斥中國的“印太戰略”。日本外務大臣河野太郎近期表態:繼續推動美日印澳四國的貿易、防衛合作, 與提出“一帶一路”廣域經濟區構想和加強海洋戰略的中國相抗衡, 這凸顯出現階段日本政府對中國既接觸又防範、既利用又限制的自相矛盾的兩面派做法, 這不僅無益於中日關係的實質性改善, 反而會進一步增加兩國之間的隔閡。中日兩國均為世界主要經濟體, 兩國關係的改善有助於推動區域一體化的發展, 有助於地區的和平穩定。只有日方以實際行動增信釋疑, 以正常心態推動兩國良性互動, 相向而行, 才能推動日中關係回到正常的發展軌道。
儘管可預見未來日本的印太戰略不會對中國構成實質性威脅, 但基於戰略考慮, 中國仍須對日本國家安全戰略的調整做出及時評估, 切實做好應對準備。中國的當務之急仍然是首先解決好發展問題, 其次是堅持和平發展、合作共贏的外交政策大方向。在此戰略支點上, 積極發展與地區內外各國的政治經濟關係;加強與東南亞等周邊國家的關係;繼續以積極、建設性的姿態發展與澳大利亞、印度等域內中等強國的關係, 增信釋疑, 使其成為可爭取的積極因素;繼續深化發展與非洲國家的友好合作關係, 推動南南合作與南北對話, 穩步推進“一帶一路”建設, 著力打造利益共享和責任分擔的命運共同體關係。只要上述戰略實施得當, 日美印太戰略及其對中國的圍堵自然失去鋒芒。
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