12.10 经济发展｜上海“十四五”规划：定位、层次与抓手

上海“十四五”规划，定位要有高度，编制应有层次，实施须找到有力的抓手。所谓抓手，就是政府可为且具有杠杆效应的切入点和机制。

一、上海“十四五”规划：须有明确定位

所谓定位，就是“十四五”期间上海主要应做什么？能做什么？各方将聚力于哪个方向？

定位要有足够的高度，高度可从两个方面去寻找：

一个是中央意图，主要是最高领导人的指示和国家战略指向。那是从总览全局、全国总体发展目标上看的。

关于上海未来发展，最高领导人有着明确的指示。习主席在2018年上海“中国国际进口博览会”（2018.11.5）上的讲话有两点值得关注。

其一是针对自贸区新片区：“为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，中央决定将增设中国上海自由贸易试验区的新片区，鼓励和支持上海在推进投资和贸易自由化、便利化方面大胆创新探索，为全国积累更多可复制可推广的经验。”

其二是关于长三角一体化战略升格为国家战略。与上海紧密联系的无疑是京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化和长江经济带四大区域战略。

其中沿海三个国家级区域战略中，粤港澳大湾区明确提出要打造堪与纽约、旧金山-洛杉矶和东京等三大世界级湾区媲美的第四大湾区。然而，从沿海地区就业已形成的经济地理特征来看，京津冀和长三角，无疑也是两个大湾区，也具有与世界三大湾区比肩的潜力。

综合考虑，三点应是明确的：其一，长三角一体化与粤港澳大湾区和京津冀协同发展战略并列；其二，大湾区的主旨是构建世界级的城市群；其三，给上海深化改革扩大对外开放更多更大的权限，以便积累可推广的经验。

另一个是上海在国家区域发展战略中业已形成的地位，尤其是区位特征。

就上海在国家级区域发展战略中的地位和区位来看，两个特征是非常明确的：其一，上海是长三角和长江经济带的双重“龙头”。不仅负有推进长三角一体化的引领责任，而且起着整个长江经济带“火车头”的作用。其二，上海是长三角地区毋庸置疑的首位城市。在沿海三大湾区所对应的三大城市群中，每个城市群都有个首位城市问题。但无论京津冀还是粤港澳，首位城市都难以明确化。其中京津冀城市群，随着北京去非首都功能，京津两市究竟哪个做首位城市，尤其是经济上的首位城市难分伯仲。粤港澳则有三个城市难分高下，分别为香港、深圳和广州。但在长三角地区，上海的首位度无城能争，因而是不容置疑的。不仅如此，长三角还是长江经济带的龙头区域，上海则处于这个区域的核心地位。

两个视野合一，不难看出，“十四五”期间上海须全力以赴的，无疑是双重的引领地位：引领长三角城市群，引领长江经济带城市群。

除此之外，无论是授权上海扩大自贸区片范围，还是升格长三角战略，高层都有明确的意向：赋予上海深化改革扩大对外开放探路者的权限。

综上，就“十四五”期间上海发展的定位，至少可看引出两个要点：其一，世界级城市群之首位城市，发挥双重引领作用，引领长三角城市群和长江经济带城市群；其二，深化改革开放的探路者，为改革开放新体制新机制和完善改革开放空间布局探路。

二、上海“十四五”规划：须有层次

所谓层次，是就规划涵盖的内容而言。区域社会经济活动是分层的，因而规划也要分层，就上海“十四五”规划而言，至少应分三个层次编制：

第一个层次是城市群。作为世界级城市群的首位城市，眼光当瞄准纽约、东京，至少是洛杉矶，以此带动整个长三角城市群迈向世界级城市群。

第二个层次是产业与行业，是城市核心产业的谋划。把脉未来科技与产业发展大势，立足现实基础，谋划“十四五”重点发展产业。这方面建议颇多，包括建设世界级金融中心、世界级现代工程服务中心、先进制造业中心以及数字经济中心等，皆可纳入规划的第二个层次，即产业与行业层次，先做可行性研究。

第三个层次是企业与要素，主要是龙头企业的培育和吸纳。其中，尤其是提高世界五百强和中国百强企业在上海落户的数量以及行业龙头企业在上海的集聚。目前，上海在金融领域有众多大银行和上交所入驻，在钢铁行业坐拥宝武钢铁，在汽车行业现有上汽，未来将有特斯拉落户，除些以外，在别的行业，尤其是引领未来产业的数字经济行业和高科技行业，必须培育新企业，拥有属于自己的华为、阿里。这些须从基础做起，其中研发资源的集聚以及包括企业家才能在内的人力资本物质资本的集聚当为重中之重。

三个层次都应有具体的规划，三个层次的规划当彼此并行而关联，构成一个有机的整体。

这里重点谈谈第一个层次，即世界级城市首位城市的规划问题。首要的问题是怎么去做？先得有个参照系，其中，日本某研究机构提出的世界实力城市指数（GlobalPowerCityIndexes)简单、明了，具有可比性和可操作性，最具参考价值。

该指数有六大指标。

第一，经济。主要衡量指标是市场规模、营商环境、人均GSP等。按照此项指标，排名世界前三的城市分别为纽约、伦敦和东京。其中纽约GDP和人均GDP分别为1万亿美元和11万美元；伦敦分别为6352亿美元7.9万美元;东京1万亿美元和7.2万美元。而上海接近5千亿美元，人均2万美元，比北京还低，后者分别突破5千亿美元和2万美元。

第二，研发。主要指标包括研发资源、研发背景和研发创新等。据此。纽约、东京、伦敦排名前三，香港名列全球大城市第11位，北京第12位，上海第16位，差距较大。

第三，文化互动。主要指标包括文化资源、文化场合吸引力、国际文化交流等。据此，伦敦、纽约、巴黎位居前三，北京名列第7位，香港第15位，上海第18位。

第四，人居。主要指标包括工作环境、生活成本、生活品质及居住条件等。柏林、阿姆斯特丹、多伦多名列前三，香港名列第27位，上海第30位，北京位列第34。

第五，生态环境。主要指标包括生态、大气质量和自然环境。斯德哥尔摩、苏黎世、哥本哈根占据前三，香港位列32，上海位列43，北京位列44。

第六，通达性。主要指标包括国际交通、交通基础设施和居民出行便捷性等。巴黎、伦敦、纽约分列前三，上海位列第4，居香港（第8）之前，远超北京，北京位列29。主要原因在于上海拥有世界级大港，以及两大国际机场，而论居民出行公共交通，上海和北京当不相上下。

三、上海“十四五”规划：须找准实施抓手

所谓“抓手”，就是实施的动力机制，政府略为使点力就能推进。抓手就在于利用好中央赋予的两个新优势：一个是长三角一体化；另一个是以一体化和自贸区新片区为契机的深化改革开放探路权。

一体化的实质是打破行政区划边界，让货畅其流，物尽其用，人尽其才。从空间经济学上看，一体化推进往往有利于核心城市，这已为欧盟一体化的实践所充分证明。欧盟一体化多年后，希腊、葡萄牙、西班牙等国优质要素纷纷移往德国、奥地利及卢比荷等核心国，在欧债危机最烈之际，边缘成员纷纷告急，而核心成员经济持续向好，一切源于优质要素尤其是人力资本、企业因而产业有向核心集中的趋向。

上海作为长三角首位城市和长江经济带龙头城市，在正常情况下，与江、浙撤除边界壁垒，会把江浙地区的优质要素吸引过来。然而，令人疑惑的是，上海在许多方面似乎竞争不过江浙？一般情况下，首位城市的经济增速比全国和临近地区要高，看看纽约和东京的历史即知一二。这两座超级城市的经济增速都比全国平均增速高许多。其中，日本以往多年经济增速虽然很低，但东京并不低，大阪更不低。然反观近年的上海，增速比江浙还低。2018年上海经济增速6.6%，低于浙江的7.1%和江苏的6.7%。

原因何在？体制不够灵活，制度的基础结构不佳,或者说制度的质量不算高。

何以突破？这就要看上海可以利用的第二个抓手，即改革开放探路权。改革方面要瞄准制度的基础结构，最重要的是法律制度，尤其是司法的公正性。比较一下，上海保护企业家与科学家的力度，比周边地区更大还是更小？上海何时能赶上香港或新加坡，让企业家对那里的司法抱有充分信心？

开放方面，自贸区全国划了不少，上海领先多少？所谓领先，就是在开放度营商环境方面领先多少？产业基于研发，基于城市对人的吸引力，尤其是对高能力人才的吸引力，这些者有赖于城市的宜居度。

企业家与企业靠制度质量，制度质量的衡量指标是合约的强制力，合约的强制力则有赖于法治环境。要认真研究一下，上海比新加坡差了哪些，比香港又如何？

从长三角范围来看，上海的优势在于居民可支配收入占GDP比重较高。2018年这个比重为47.4%，浙江为46.5%，江苏只有33%。空间经济学证明，一个地区人均可支配收入越高，吸引优秀人力资本的能力就越强。上海要充分扩大这方面的优势，提升区域要素向心力。而要达此目的，必须下大决心，推进改革，尤其是在营造公正司法制度方面的改革。

（2019年9月28日草于上海财大，9月30日修改于杭州）

浙江大学CRPE首席教授、浙江省人民政府咨询委员会委员 赵伟

（转载自《长三角观察》2019年第10月号（总第95期））