09.20 土地制度知多少之“我們為何沒有土地所有權”

土地制度的複雜性是這幾日讀書時感受到的。

我相信如果不瞭解建國以來土地改革歷史、沒有在土地制度變遷研究方面下過苦功夫的人，是不知道，也不可能講得清的。

不過，我有幸讀了周其仁教授《城鄉中國》一書，對此有了些微的瞭解，至少比原先的瞭解更歷史、更深刻、更系統了。

由於周教授這本關於中國地權演變的著作比較厚，涉及的內容體系龐雜豐富，我感謝教授著作的同時，只能邊讀邊寫小文章消化理解了，也希望這些小文章可以有助於大家理解城鄉土地。

言歸正傳，今天就先從“我們為什麼沒有土地所有權”講起吧。

首先，我國現行1982年《憲法》（歷經1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五個修正案）第十條規定：“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”這從國家根本大法的角度確立了我國城市土地國有、農村和城市郊區土地集體所有，也就是說

這就是現狀，也是這篇小文章主題“我們為何沒有土地所有權”的由來。而之所以把這件已在根本大法中確立的事情拿出來講，一來是有助於大家瞭解建國以來我國土地制度的變遷歷史，二來也是希望未來條件成熟時可以通過修改憲法，促進發展。

農地方面，按照周其仁教授《城鄉中國》中的線索，往歷史方向追溯，我們穿越時空來到1962年9月27日中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》，也就是當時黨內製定的農村人民公社憲法性指導文件《人民公社六十條》，這個文件在網上可以查找到，有興趣的可以自己去看一看。《人民公社六十條》第二十一條規定“生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批准，任何單位和個人都不得佔用。”看到沒有，農村土地在1962年就是屬於農村集體經濟基本核算單位生產隊所有的，而非社員私有。

城市土地方面，我們往歷史深處走，首先會遇到“文革”。“文革”中，“城鎮上建有房屋的私有宅基地”被列入沒收充公範圍，“文革”結束後落實幹部、華僑、知識分子政策，連房帶地一併還給原業主。但到1982年憲法頒發，“城市土地屬於國家所有”，卻把原先城市裡並不屬於剝削階級，而屬於勞動者自用的那部分私有土地，也一股腦兒地國有化了。從此城市在法律層面就再無私產之說了，城裡的土地所有權就都姓“公”了。這與1956年中央書記處二局報告講“一律收歸國家”的，只是“一切私人佔有的城市空地、街基地等地產”，還允許城市個人私產存在的政策就大不相同了。

其實，在1947年《中國土地法大綱》基礎上，1950年6月30日實施的《中華人民共和國土地改革法》，是明確指出土地改革要“實行農民的土地所有制”，“所有沒收和徵收得來的土地和其他生產資料，除本法規定收歸國家所有者外，均由鄉農民協會接收，統一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，並在勞動中改造自己。”

歷史地看，從1950年到1982年《憲法》出臺，我國土地政策基本經歷了“允許土地私有——社會主義改造——土地集體化——城市土地國有化與農村土地集體化”四個階段。其中，社會主義改造經典理論確立的“生產資料一律收歸國家”原則在“文革”乃至之後的發展中逐漸擴展到了城鄉私產領域，最終把歷史上擁有的生活資料也沒收了；1962年《農村人民公社六十條》、1982年《憲法》繼承和發展了社會主義改造經典理論，形成了獨特的“城市國有土地+農村集體土地”國家土地管理架構，也使得現在的我們依法“失去了土地的所有權”。

這也造成我們當下城市房屋產權、農村宅基地所獨有的“房地分離”現象，也就是我們擁有地方房屋建築的所有權，卻只有房屋建築下土地的使用權。而要想取得完整的產權，使得房地一體，也許只有適時重新迴歸社會主義經典理論確立的“生產資料一律收歸國家”原則，以憲法修正案形式把可以交還人民群眾的權利“還權於民”了

什麼時候能夠走到這一步，就得看改革與法治進程及黨和國家層面的安排了。

（完結）

參考：周其仁 《城鄉中國》

後記：一篇讀後感，有些小思考，不妥處望指正批評。