“最是一年春好處，絕勝煙柳滿皇都”，這句詩恰當的形容了當下季節的美好，也可用以形容正值高潮期的我國光伏行業。然而，在持續急速奔跑了數年之後，愈發突顯的消納難題和補貼拖欠成為懸在光伏產業頭頂的“達摩克利斯之劍”，日益困擾著行業的可持續發展。
本週二，國家能源局召開例行新聞發佈會，國家能源局新能源和可再生能源司副司長李創軍在會上表示：將從嚴控制光伏發展規模，推動行業有序、高質量發展。
此前，兩份對國內光伏市場發展影響重大的政策文件--《分佈式光伏發電項目管理辦法》和《國家能源局關於完善光伏發電建設規模的意見》已悄然下發並徵求意見。國發能研院、綠能智庫預計，兩大重磅政策同時發佈，光伏發電的建設規模和分佈式的管理將面臨諸多變化，預示著光伏產業將面臨一場影響深遠的變革。
分佈式將告別“野蠻生長”
由於因地制宜、清潔高效、分散佈局、就近利用等特點，分佈式光伏在近幾年越來越多的受到政策以及市場的青睞。2013年，隨著“光伏國八條”的出臺，度電補貼開始惠及分佈式，18個示範區項目也在這一年獲核准，此後在一系列政策引導下，各類分佈式光伏項目開始如雨後春筍般湧現。
不過，物極必反。受高收益率和不限規模指標影響，光伏分佈式呈現井噴式增長，2017年裝機容量近20GW，已遠超過預期。進入2018年，這一趨勢並未放緩，戶用分佈式又野蠻生長起來。國家能源局最新數據顯示，今年一季度，光伏新增裝機965萬千瓦，同比增長22%，其中分佈式光伏768.5萬千瓦，同比增長217%。補貼刺激下催生的高增長威脅著行業的可持續發展，也早已引起了政策制定者的警覺。
此次印發的《分佈式光伏發電項目管理辦法》中，最大的變化在於：工商業分佈式不能選擇全額上網。《辦法》對分佈式項目作了定義：主要包括小型分佈式光伏發電設施（總裝機容量不超過6兆瓦）和小型分佈式光伏電站（總裝機容量大於6兆瓦但不超過20兆瓦）兩類。
其中，戶用光伏發電系統（不超過50千瓦）可選擇“全部自用”“餘電上網”“全額上網”三種運營模式；其他小型分佈式發電設施可選擇“全部自用”“自用為主，餘電上網（上網電量不超過50%）”兩種運營模式；小型分佈式電站應採用“全部自用”的運營模式。《辦法》發佈之後，除戶用之外的分佈式光伏項目必須要加大自發自用的比例，否則將無法享受分佈式光伏的優惠政策。
最新分佈式光伏運營模式標準
此外，《辦法》還提出建立分佈式光伏發電市場監測預警制度。業內分析，在市場監測預警制度下，以前在全國範圍內不限規模的分佈式光伏電站將受到更加嚴格的管制，市場監測預警制度將對分佈式光伏的新增建設規模起到極大的限制作用。
《關於完善光伏發電建設規模管理的意見》則提出各級能源主管部門將所有光伏項目納入規劃指導範圍，包括普通光伏項目、分佈式光伏項目、扶貧項目、領跑者項目、不需要國家補貼的項目等。意味著此前不限規模的分佈式光伏、光伏扶貧等項目也將需要在“規劃”中進行管理，分佈式光伏項目不再是無條件的不限規模。
同時，《分佈式光伏發電項目管理辦法》也指出，各級能源主管部門應將分佈式光伏發電項目納入光伏發電項目統一規劃、統一管理。近年來，分佈式光伏之所以能迅速“逆襲”，部分原因在於其項目不限規模，“建了就能拿到國家補貼”，隨著兩份政策的出臺，分佈式“不限規模”的日子將一去不復返。
由於2017年分佈式光伏發展的勢頭太猛，這兩個徵求意見稿都提出控制分佈式光伏發電的規模，國發能研院、綠能智庫預計，分佈式光伏的發展將整體受到限制，兩個文件一旦生效，對於分佈式光伏的“野蠻生長”，無疑是套上了“緊箍咒”。
領跑項目一波三折
近期，在業內備受關注的光伏領跑者也在頻發的事件中被推向輿論的風口。先是緊急暫停青海格爾木、德令哈兩個基地的招標工作，後又發文否決大同二期領跑者基地中標結果，暫停該基地企業競爭優選等工作，引起業內一片譁然。
4月22日，一度被暫停的德令哈、格爾木領跑者基地招標工作終於塵埃落定。根據海西州人民政府公示的投資企業評優結果，格爾木基地最低電價為0.31元/千瓦時，德令哈最低電價為0.32元/千瓦時，持續走低的價位再度引發人們對“價格戰”的擔憂。
領跑基地是光伏行業的“風向標項目”，其每一階段的進展都會引起行業內外的熱議。然而，被政策制定者和業界寄予厚望的“領跑者”卻屢屢“跑偏”，歷經“波折”：本該2017年開標的項目拖至2018年初才啟動、項目在招標階段即頻現意外。事實上，2016年出爐的第二批“領跑者”也未能如計劃順利推進，截至去年9月30日的“併網節點”，併網容量尚未達到一半。
在第二期領跑者基地項目中，國字頭電力央企與民營光伏製造業十強基本各佔半壁江山，由於大部分省份宣佈2017年後地面電站指標主要用於光伏扶貧，加之央企、民企同臺競價趨勢的延續，領跑者項目的競爭日趨激烈。
價格戰、跑馬圈地等一系列行業亂象並非只存在於領跑者的角逐中，而是整個光伏市場商業氛圍的縮影。隨著行業亂象的加劇，領跑者的政策也開始趨嚴。與前兩期相比，第三批領跑者計劃最大的亮點在於完善了監督管理和激勵獎懲機制。去年9月，國家能源局印發《關於推進光伏發電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》，明確提出“領跑基地建設實行規模總量控制，同時發揮規模效應、強化監測監管”。
《通知》表示，國家能源局將會同有關方面加大對領跑基地建設運行的全過程監督，建立健全基地建設運行狀況定期發佈、工作激勵和黑名單、失信懲戒等制度。有業內人士認為，近期領跑者基地項目被叫停，正是由於監督管理機制趨於嚴格。
消納難解、補貼拖欠
在主管部門頻頻出手加強行業監管的背後，是光伏消納難題和補貼拖欠的憂慮。
中國光伏協會最新數據顯示，2017年中國光伏新增裝機量約53GW，同比增長超過53.6%，累計裝機量約130GW。除了西部五省多年棄風棄光，東部光伏裝機第一大省山東近日也被披露處於光伏消納的困難期。從當前看，光伏高歌猛進的勢頭依然未減，產能擴張還在持續，市場消納的壓力也仍在增長。
國發能研院、綠能智庫從國家能源局發佈的《一季度可再生能源併網運行情況》獲悉，截至一季度末，我國可再生能源發電裝機達到6.66億千瓦，其中，光伏發電裝機1.4億千瓦。我國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一。
其實，光伏產業高歌猛進的隱憂由來已久，近年來，隨著我國太陽能發電開發規模繼續增長，加之用電量增長趨緩，市場消納空間漸成問題。數據顯示，去年全國棄光電量達73億千瓦時，主要集中在新疆（不含兵團）和甘肅地區。同時，由於光伏產能持續擴張，可再生能源補貼缺口的日益擴大也讓幾年前業內專家關於20年將有“萬億補貼”的擔憂一語成讖。
近幾年來，我國促進可再生能源產業發展主要是採取“標杆電價+財政補貼”的方式，政策效果也十分可觀，然而，伴隨著補貼拉動下的高增長的，是可再生能源電價附加資金越來越入不敷出。2009年，全國可再生能源電價附加資金缺口13億元，根據財政部的統計，截至2017年底，我國可再生能源補貼缺口已達到1000億元。國家能源局去年底在《關於政協十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答覆的函》中表示，在當前環境下，提高可再生能源電價附加徵收標準有較大難度。
《關於政協十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答覆的函》中針對當前可再生能源發展中的存在的棄光限電、補貼拖欠、行業成本過高以及光伏用地政策重點問題作出的回覆，當前，補貼拖欠的原因主要在於可再生能源補貼資金應收盡收難度較大，實際徵收率僅85%左右，缺口主要是新疆、甘肅、內蒙古和山東等地區的自備電廠未足額繳納電價附加基金。
值得注意的是，這些缺口嚴重的區域同時也大都是光伏消納問題嚴峻的省區。早在2015年，業內專家就有過關於光伏的消納和補貼問題的討論，以當下的裝機容量和連續20年的補貼來看，彼時關於萬億元補貼的預言已經不是誇大其詞。2017年底，我國光伏裝機總量已遠超十三五規劃的1億千瓦的目標，財政補貼規模也已經大大超支。
在我國光伏產業“高歌猛進”的同時，德國光伏“滑鐵盧”的前車之鑑也在業內被廣為討論。同樣在補貼的刺激下，2010-2012年，德國光伏裝機量達到最高峰，平均每年7.5GW，但由於補貼規模遠超規劃，財政負擔沉重，導致德國從2013年起嚴控光伏建設規模，2015-2017年，平均每年裝機量下降為1.5GW。此後，隨著德國國內市場大幅萎縮和國際競爭壓力的持續增大，短短几年時間，德國主要光伏企業陸續宣告破產。
國發能研院、綠能智庫分析認為，目前，中國光伏產業發展勢頭雖然強勁，呈現“雙升雙降”態勢，但如果任由發展，也將面臨著和幾年前德國類似的風險。在不能增加足夠多的補貼成資金和擴大消納的前提下，嚴控光伏增量發展有著更大的可操作性。
良性發展須把關
在此背景下，業內人士認為，科學謀劃有助於光伏產業的可持續發展。
對此，李創軍司表示，今年光伏發電建設一是組織好領跑者基地建設；二是實施好光伏扶貧；三是推進分佈式光伏健康發展。他強調，能源局今年擬安排1000萬千瓦規模用於分佈式光伏建設。各地光伏發展一定要從當地實際出發，嚴格執行國家相關政策要求，不得自行擴大需要國家補貼的建設規模，對於擅自擴大規模和未批先建、先建先得的，不納入國家補貼範圍。
而早在去年11月，李創軍就曾強調，嚴禁以“先建先得”等方式變相擴大光伏發電規模。此次《關於完善光伏發電建設規模管理的意見》中也提出，自2018年起，各地要嚴格禁止未批（備）先建和先建先得，對先建先得、超規模建設等違規行為，採取綜合措施予以懲戒。
國發能研院、綠能智庫認為，國家能源局嚴禁光伏電站“超生”，或是提前預防該產業斷崖式退步的舉措之一。
同時，為更好推動光伏產業技術進步，實現行業健康有序發展，國家能源局必將會同國家價格主管部門進一步完善光伏發電電價機制，進一步加快光伏發電電價退坡速度，進一步降低光伏發電補貼依賴。
而對於光伏扶貧，李創軍指出，“地方有錢就幹，有多少錢幹多少事，不強制開展光伏扶貧”。通過一系列措施，把光伏扶貧的規模限定在比較合適的水平上。
從光伏領跑者到分佈式，再到光伏扶貧，相關政策都日趨嚴謹。國發能研院、綠能智庫分析，我國光伏發電發展的重點已經從提高規模轉到提質增效、推進技術進步上來，國家有關部門要把更多精力放到推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴上來，推動行業有序、高質量發展。
而對於光伏從業者，國發能研院、綠能智庫認為，只有提升技術、練好“內功”，才能做到“萬里香花堪羨賀,順風順水看飛龍”，盲目的擴產和投資只會加劇行業亂象的同時，也會讓自身陷入困境。事實證明，任何一個產業的良性發展，一方面需要行業的自律，另一方面也需要有關部門的引導和監管。隨著一系列政策的調整和從業者的日趨理性，可以預見，我國太陽能之路將會越走越光明，越走越長遠。
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