06.29 判例｜行政機關內部往來函件不屬於行政訴訟中撤銷之訴的受案範圍

裁判要點

行政機關之間內部往來函件不屬於行政訴訟中撤銷之訴的受案範圍，除非行政機關將其積極主動地動用優越的意思力直接調整和塑造其他主體的權利義務（即“外化”）。

案涉回函系規劃部門針對浦口城管局來函作出的回覆，並未對外發生法律效力，未對上訴人的權利義務產生實際影響。上訴人要求撤銷被上訴人回函的訴訟請求，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。

江蘇省南京市中級人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）蘇01行終66號

上訴人（原審原告）徐躍進，男，1970年1月27日生，漢族，住南京市鼓樓區。

委託代理人單彬，北京市中銀（南京）律師事務所律師。

委託代理人王日升，北京市中銀（南京）律師事務所實習律師。

被上訴人（原審被告）南京市規劃局浦口分局，住所地在南京市浦口區。

法定代表人姜楠，南京市規劃局浦口分局局長。

委託代理人關智慧，南京市規劃局浦口分局副局長。

委託代理人陳春河，江蘇袍澤律師事務所律師。

上訴人徐躍進因規劃行政管理糾紛一案，不服南京鐵路運輸法院（2017）蘇8602行初1058號行政裁定，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭審理了本案。

原審法院經審理查明，2016年7月27日，南京市浦口區城市管理行政執法局（以下簡稱浦口城管局）向南京市規劃局浦口分局（以下簡稱浦口規劃局）作出商請函，附件為現場照片。商請函主要內容為：接老山林場東部林管區反映，在老山林場××裡口裡黑路××號院內有違法建築。經我局現場勘查，老山林場××裡口裡黑路××號原有三間公房，後有徐躍進在此公房四周建有8處房屋，現徐躍進提供不出所建房屋相關建設工程規劃許可手續，請浦口規劃局認定該8處房屋規劃審批相關情況。2016年8月2日，浦口規劃局向浦口城管局作出回函，主要內容為：經查閱規劃審批檔案材料，來函所述老山林場××裡口裡黑路××號院內的8處房屋，在我局均未辦理過建設工程規劃許可手續，屬未取得建設工程規劃許可證的違法建設行為，可依法按無法採取改正措施消除影響的情形處理。2016年11月24日，浦口城管局認定上述8處房屋屬於違法建築，對徐躍進作出寧城法浦限決字〔2016〕第11006號限期拆除決定。徐躍進對該限期拆除決定不服，向複議機關申請複議。

原審法院另查明，浦口規劃局作出回函後僅交付浦口城管局，未對外送達。徐躍進於2016年9月6日向南京市規劃局申請公開回函，南京市規劃局作出第20160968333號政府信息依申請公開告知書，將回函作為政府信息向徐躍進公開。

原審法院再查明，徐躍進於2017年2月14日向原審法院提起行政訴訟，請求撤銷回函。原審法院經審查，於2017年2月21日作出（2017）蘇8602行初331號行政裁定書，以徐躍進的起訴不屬於行政訴訟受案範圍為由裁定不予立案。徐躍進不服，向本院上訴。本院於2017年5月8日作出（2017）蘇01行終319號行政裁定書，認為被訴行為對徐躍進的權利義務產生了實際影響，據此裁定撤銷原審法院作出的（2017）蘇8602行初331號不予立案行政裁定，指令原審法院予以立案。

原審法院認為，本案涉及兩個法律適用問題，其一為行政機關應另一行政機關的請求對特定事實問題或法律問題作出書面回函但僅在行政機關之間交流，該回函是否屬於行政訴訟中可訴的行政行為；其二為上級法院否定下級法院不予立案裁定的理由作出指令立案裁定，下級法院經審理是否有權仍以同一理由作出駁回起訴裁定。以下分別予以論述。

一、行政機關應另一行政機關的請求對特定事實問題甚至法律問題作出書面回函但僅在行政機關之間交流，該回函是否屬於行政訴訟中可訴的行政行為。

（一）本案的訴訟類型。準確地認定訴訟類型是正確適用行政訴訟法的前提。本案中，徐躍進請求人民法院撤銷浦口規劃局於2016年8月2日向浦口城管局作出的回函，目的顯然是希望通過撤銷回函，將其權利義務所處的狀態恢復到回函作出之前。因此，本案的訴訟類型屬於撤銷之訴。《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第八項規定：“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；”本小節的命題相應地可以轉化為：回函是否使原告的權益發生了減損？如果是，除法律有特別規定外，原告當然可以通過行政訴訟進行救濟；否則，對一個不影響其權益的行為發動撤銷之訴既不適法也無必要。

（二）回函的行為種類。基於行政一體原則，行政機關之間應當儘可能共享資源、互相幫助，以提高行政效率，故行政機關之間具有行政協助的義務。《江蘇省行政程序規定》第十六條規定：“有下列情形之一的，行政機關可以書面請求相關行政機關協助：（一）獨立行使職權不能實現行政目的的；（二）因人員、設備不足等原因不能獨立行使職權的；（三）執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握，自行收集難以獲得的；（四）應當請求行政協助的其他情形。請求行政協助的內容主要包括：調查、提供具體信息和協助作出行政行為。”行政協助一般屬於內部行政行為，不會直接影響公民、法人或其他組織的權利，不屬於撤銷之訴的受案範圍。本案中，浦口規劃局收到浦口城管局的商請函後作出回函，目的是向浦口城管局提供具體信息和協助作出行政行為，故回函屬於行政協助行為。

（三）回函的外部效力。首先，行政行為對外生效以送達為要件。《江蘇省行政程序規定》第六十二條第一款規定：“行政執法決定自送達之日起生效。”行政機關的意志之所以能夠成為法律現實，在於送達體現了意思表示。本案中，回函自始至終未對外送達，浦口規劃局僅將回函交予浦口城管局，因此，回函不具備外部效力。其次，通過政府信息公開知悉不屬於“外化”。如果說本案中的回函與其他行政機關內部往來函件有什麼區別的話，僅在於它通過政府信息依申請公開而被徐躍進知悉。但是，通過申請政府信息公開、進入辦公場所自行拿取、拾得遺失的法律文書等方式，均不體現行政機關的意思表示，不能發生外部效力。通過上述方式知悉，不屬於所謂“外化”。否則，幾乎所有內部行為都可以通過政府信息公開的方式外化，這是不可想象的。再次，顯名主義原則要求以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告，是因為不對外送達的文書不會影響當事人權利義務，沒有必要將其作出機關拖入訴訟。《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第十九條規定：“當事人不服經上級行政機關批准的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”經上級批准但署名是下級機關的行為，都不應將上級機關作為被告，何況是沒有隸屬關係的機關之間傳遞的文件。

（四）回函的對內效力。首先，回函不是作出限拆決定的必備要件。在城市管理相對集中行政處罰權地域範圍內，城管部門有權對違法建設行為進行處理。這種權力是法律授予的、獨立的、完整的，不需要依賴規劃部門的協助。質言之，城管部門不向規劃部門發商請函，或者規劃部門收到商請函後拒絕回函，都不影響城管部門繼續履行行政程序作出行政處分。其次，回函對城管部門的意思表示沒有拘束力。無論規劃部門回函告知城管部門的意見是有手續還是沒手續、屬於或不屬於違法建築、可消除影響還是不可消除影響，該意見對於城管部門而言都只具有參考意義。質言之，規劃部門認為屬於違建的，城管部門可以認為不屬於，相反亦然。因此，回函對浦口城管局沒有必然的拘束力。

（五）回函內容的性質。回函內容中，“均未辦理過建設工程規劃許可手續”屬於對事實問題的表述，若回函至此結束，則不屬於撤銷之訴受案範圍概無疑問。關鍵在於後半部分“屬未取得建設工程規劃許可證的違法建設行為，可依法按無法採取改正措施消除影響的情形處理”究竟是何性質？行政機關對特定事實應當如何適用法律作出明確表態，存在意思表示和認知表示（觀念通知）兩種情形。區別在於，前者是行政主體運用優越的意思力，通過對案件事實與相關法律規範構成要件的涵攝，主觀上追求且客觀上實現法律關係的變化；而後者只是行政機關對特定案件事實應當如何適用法律的主觀表達。意思表示是特殊的、職權性的、相對較少的，而認知表示是一般的、任意的、相對常見的。不過，由於邊緣事例較多，實踐中區分意思表示和認知表示仍然不總是那麼一目瞭然的，有時還需藉助事後對行為效力的分析。一個不附款不附期限的包含意思表示的行政處分，應當在生效時產生對內對外的法律效果。如上所述，本案中的回函既不附款也不附期限，對外沒有外部效力，對內沒有拘束力，因此該回函內容的性質只能是認知表示。

綜上，回函從行為分類上屬於內部行為、行政協助行為，內容性質上屬於認知表示，它既不對外發生效力，對內也不具有拘束力，因此不可能對徐躍進的合法權益產生實際影響，不屬於撤銷之訴的受案範圍。

（六）將回函納入受案範圍存在無法克服的障礙。如果強行將回函納入撤銷之訴的受案範圍進行審查，將會遭遇理論和實踐上的重大障礙。1.如何看待限拆決定？若回函屬於行政處分，則回函生效時法律關係已然發生了變化，涉案建築的性質已經被定性為違建。此時，限拆決定被矮化為重複處理行為，這顯然與法律規定相沖突。事實上，寧城法浦限決字〔2016〕第11006號限期拆除決定並非重複處理行為，它履行了自己的行政程序，在回函作出數月後才作出，積極地塑造了行政法律關係。2.如果城管部門不是向規劃部門發函，而是直接派工作人員赴規劃部門調查並製作調查筆錄，規劃部門工作人員在筆錄中的相關陳述顯然是不可訴的，若性質完全相同只有形式不同的回函可訴則將自相矛盾。3.將類似行為視為行政處分納入撤銷之訴審查，就必須回答法律依據和法定程序的問題，否則就只有被撤銷一途。實際上，內部行為屬於行政保留事項，司法機關無權進行審查。4.若通過政府信息公開獲悉的內部行為也能成為複議和訴訟審查的對象，根據司法最終原則，幾乎所有的內部行為都可能通過這種途徑進入司法審查，與行政法的基本理論各制度相背。

因此，行政機關之間內部往來函件不屬於行政訴訟中撤銷之訴的受案範圍，除非行政機關將其積極主動地動用優越的意思力直接調整和塑造其他主體的權利義務（即“外化”）。

二、上級法院否定下級法院不予立案裁定的理由作出指令立案裁定，下級法院經審理是否有權仍以同一理由作出駁回起訴裁定。

對回函的起訴不屬於行政訴訟法受案範圍，徐躍進的起訴不適法也不必要，人民法院法律上無權、事實上也不可能對其進行合法性審查。對回函提起行政訴訟，應當不予立案，已經立案的，應當駁回起訴。但是，法院的特殊性在於，本院在立案階段就作出（2017）蘇8602行初331號行政裁定書，裁定不予立案。江蘇省南京市中級人民法院作出（2017）蘇01行終319號行政裁定書認為被訴行為對徐躍進的權利義務產生了實際影響，據此裁定撤銷（2017）蘇8602行初331號不予立案行政裁定，指令予以立案。那麼，原審法院還能否以同一理由作出駁回起訴的裁定？

（一）訴的三階段、立案登記制與全面審查。行政訴訟中一個完整的“訴”，從起訴開始到最終作出判決，需要經歷法院三個階段的審查——訴的有效性、訴的適法性和訴的理由具備性。訴的有效性需要解決的問題是：起訴人所提起的究竟是不是一個“訴”。這個階段主要審查是否具備訴的效力要件。訴的適法性需要解決的問題是：起訴人的確提起了一個有效的訴，但是這個訴是否符合法律的規定。例如，是否屬於受案範圍、是否超過起訴期限、是否具備利害關係、是否經過前置程序等。這個階段主要審查訴是否具備合法性要件。訴的理由具備性需要解決的問題是：起訴人提起了一個合法有效的訴，通過了程序審查進入實體審查，那麼其訴的理由是否成立——撤銷之訴中被訴行為是否合法；課予義務之訴中行政機關是否完全履行了法定職責；一般給付之訴中行政機關是否履行了給付的義務；確認之訴中行政法律關係存在與否，等等。對於訴的三階段審查，人民法院在立案和審理時的審查是存在區別的。根據立案登記制和行政訴訟法的要求，立案時，法院重點審查訴的有效性，有限審查訴的適法性，不應涉及訴的理由具備性；立案後，法院應當全面審查訴的有效性、適法性和理由具備性。而且，《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條明確：“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴……”故立案時已經審查過的內容，審理時仍然可以審查，有明確的法律依據。

（二）審查方式、審查強度與審查期限。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第一章總則、第六章起訴和受理、第七章審理和判決的相關規定，人民法院在立案時和審理時適用不同的審查方式、審查強度和審查期限。審查方式上，立案時以書面審查為主，審理時以直接言辭為原則，以庭審為中心，兼顧書面審查；審查強度上，對於訴的適法性和理由具備性的審查，立案階段與審理階段無法相比。即便在訴的有效性審查方面，以對起訴人簽名蓋章真實性、合法性的審查為例，審理時可以採用調查、比對、鑑定等手段，也強於立案時；審查期限上，立案時應當在接收起訴狀之日起七日內決定是否立案，而按普通程序審理的審限為六個月且可以延長。按照功能結構主義的解釋方法，行政訴訟法律制度之所以作出這樣的安排，在於立案時僅從形式上對起訴的有效性、適法性進行審查，有利於最大限度保障當事人訴權。以本案為例，經過陳述、答辯、舉證、質證、辯論等庭審程序，合議庭方才認定回函未對外送達，屬於無外部效力的認知表示。但在立案時法院不能排除回函存在外化的可能性，即便這種可能性較低，人民法院也應當先予立案，交由依法成立的審判組織通過更嚴格的訴訟程序進行審查。因此，駁回起訴裁定與指令立案裁定並不矛盾。

（三）指令立案裁定的法律效果。裁判主文是法院經審查適用法律得出的結論，直接對法律關係作出安排和調整。它具有對世的效力，非經法定程序予以撤銷，任何主體必須受其拘束。上級法院作出指令立案裁定後，下級法院就必須予以立案，而不得再次作出不予立案裁定。本案中，（2017）蘇01行終319號行政裁定書的主文部分包括兩項內容：一是撤銷（2017）蘇8602行初331號不予立案行政裁定，二是指令予以立案。該兩項內容均已得以實現：（2017）蘇8602行初331號行政裁定已被撤銷，法院也已經對該起訴予以立案。實際上，其法律效果等同於法院直接予以立案。而立案後，法院經審查認為起訴不具適法性，則與立案本身並不矛盾。

（四）其他當事人的陳述、舉證與辯論權。《中華人民共和國行政訴訟法》第八條規定：“當事人在行政訴訟中的法律地位平等。”第十條規定：“當事人在行政訴訟中有權進行辯論。”同時，當事人還可以在訴訟中提交證據，對其他當事人提交的證據發表質證意見。在指令立案裁定作出時，實際上只有起訴人和法院參與了程序，被告和第三人沒有進入訴訟，甚至根本不知道訴訟事件存在。如果下級法院不得再以相同的理由作出駁回起訴裁定，相當於剝奪了其他當事人的陳述、舉證與辯論權，對其他當事人而言極不公平，故此種做法違反正當程序原則。例如，本案中，原審法院立案後通知浦口規劃局應訴，該局在答辯時提出了“（回函的）性質僅僅是城管局作出行政處罰前的一個流程”的抗辯，對浦口規劃局的權利應當予以保障。

因此，上級法院否定下級法院不予立案裁定的理由作出指令立案裁定，下級法院經審理有權仍以同一理由作出駁回起訴裁定。申言之，上級法院所作之指令立案裁定是權利保障無死角原則下對起訴人訴權的保護，原審法院所作之駁回起訴裁定是合法性審查原則下對當事人權益的保護，兩者殊途同歸。

最後，既然徐躍進已經針對寧城法浦限決字〔2016〕第11006號限期拆除決定提起了行政複議，建議將精力集中在該案的爭訟程序上，若有權機關認定該限拆決定存在合法性問題，則足以保障徐躍進的權益。

綜上，徐躍進的起訴不屬於行政訴訟受案範圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項、第八項的規定，原審法院裁定：駁回徐躍進的起訴。

上訴人徐躍進上訴稱，一、一審法院認為本案不屬於行政訴訟受案範圍的觀點錯誤。（一）一審法院認為案涉回函系行政機關應另一行政機關的請求對特定事實問題甚至法律問題作出書面回函但僅在行政機關之間交流，是錯誤的。首先，根據寧規字[2015]32號文的規定，規劃部門和城市管理部門在違法建設查處中行使不同的行政職責。案涉回函系兩個行政機關就行政執法事項按照自身的職責分工和流程履行的職責，被上訴人履行的是行政確認的職責。（二）案涉回函已外化，且對上訴人權利義務產生了影響。案涉回函雖然從形式上是應城管部門的請求作出，不直接針對上訴人作出，但其約束力已對上訴人產生了實質影響。二、一審法院在上級法院指令立案審理後，以同一理由駁回起訴違法。綜上，請求二審法院撤銷一審裁定，發回重審或改判支持上訴人的訴訟請求。

被上訴人浦口規劃局辯稱，一、回函認定是處罰中的一個程序，從認定到作出處罰是一次處罰，只能訴一次，在這一次訴中足以保護相對人的利益。《中華人民共和國城鄉規劃法》授予規劃局有行政處罰權，如果不將集中處罰權給城管局，先由規劃局先認定，再由規劃局處罰，只有一個訴。本案如果認為相對人既能起訴規劃局又能起訴城管局，那麼法院對規劃局回函的判決結果將直接決定城管局處罰決定的效力，就等同於相對人利用起訴規劃局回函的方式，為城管局設立了權利義務。上訴人可以通過起訴城管局，來獲得救濟。二、關於上級法院否定下級法院不予立案裁定的理由作出指令立案裁定，下級法院經審理有權仍以同一理由作出駁回起訴裁定的問題。本案中，原審法院已經按照上級法院的要求立案受理了本案，在審理過程中，發現本案仍不屬於行政訴訟受案範圍，裁定駁回起訴，不違反行政訴訟法的規定。綜上，請求二審法院，駁回上訴，維持原裁定。

本院經審理查明，原審法院經審理查明的事實屬實，本院予以確認。

本院認為，公民、法人或者其他組織對行政行為不服，有權向人民法院提起行政訴訟，但起訴應符合法定條件。

根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若的解釋》第一條第二款第（十）項的規定，公民、法人或者其他組織對對其權利義務不產生實際影響的行為不服提起訴訟的，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。本案中，浦口城管局向被上訴人浦口規劃局發函要求對老山林場××裡口裡黑路××號原有三間公房四周建8處房屋的規劃審批情況進行認定，系向被上訴人瞭解涉案房屋是否影響城市規劃的情況。被上訴人浦口規劃局向浦口城管局作出案涉回函，認為來函中反映的老山林場××裡口裡黑路××號原有三間公房四周建8處房屋，未取得建設工程規劃審批，可按無法採取改正措施消除影響的情形處理。案涉回函系針對浦口城管局來函作出的回覆，並未對外發生法律效力，未對上訴人的權利義務產生實際影響。上訴人要求撤銷被上訴人回函的訴訟請求，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。原審法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項、當時有效的《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項、第（八）項規定，裁定駁回上訴人的起訴，符合法律規定，並無不當。

綜上，上訴人的上訴請求缺乏法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，裁定如下：

駁回上訴，維持原裁定。

本裁定為終審裁定。

審判長　路　興

審判員　李丹丹

審判員　王玉剛

二〇一八年三月六日

書記員　曹　潔