立法思考
目前，“反家暴”案件處理中普遍存在“聯而不動”的問題，主要原因在於缺乏具體的操作性規範、條塊分割的行政體制，以及壓力型政治運作機制的慣性導致的參與自覺較差等。
小編建議，協作機制構建應由黨委、政府協調，由婦女兒童工作委員會統籌，由法院牽頭細化操作規範，編織反家暴工作橫向到邊縱向到底的社會網絡。
此外，將單一的“反家暴”干預變成多部門全方位的干預還需落實“首問責任制”、轉介機制、聯席會議等具體措施，實現協作機制具體化、程序化和規範化。
2016年7月，四川省瀘州市納溪區人民法院正式成為四川省家事審判改革的試點法院中唯一基層法院。
2017年3月，納溪法院聯合區婦聯在江寧法庭設立反家庭暴力中心和家庭暴力臨時庇護所。至今，納溪法院共發出14件人身安全保護令，為多名家暴受害人提供臨時庇護。
一、家庭暴力需要公權力的干預
最高人民法院的司法統計顯示，全國約有24.7%的家庭存在不同程度的家庭暴力；婦聯繫統每年受理4到5萬件“家暴”投訴；近10%的故意殺人案件涉及家庭暴力。
通常情況下，受暴的婦女平均在被虐待35次後才會報警――家庭暴力具有隱蔽性、私密性，隱案率高,家暴的實際發生數要遠比進入司法程序、引發社會關注的案
根據我國《反家庭暴力法》第2條的規定，家暴的行為類型可分為身體暴力和精神暴力。
一般家暴案件的形成有一個較長的過程，多種原因摻雜在這個過程中。
家暴案件的發展既有家暴雙方當事人尤其是施暴者性格、心理缺陷，文化水平相對偏低等個人因素；也有家庭氛圍、家庭傳統或習慣等家庭因素；還有有關單位、組織及當地派出所等對家暴未及時發現、關注、介入等社會因素；以及傳統男尊女卑的文化因素等。
除複雜多因性外，家暴案件還存在著家暴事實難以發現、訴訟程序難以啟動，以及家庭暴力易反覆、惡化，具有代際傳遞性，易誘發“以暴制暴”等其他違法犯罪的特點。
這些特點的存在除了當事人文化水平低、法律意識淡薄等主觀原因外，還有家庭教育和社會心理疏導機制等方面欠缺，相關部門沒有及時發現、關注、介入等客觀原因。
家事糾紛儘管表面上純屬於私人間問題，但實質上與國家和社會的根本利益息息相關。因此，家暴案件看似家庭問題，但卻關乎著國家和社會的未來。受家暴或目睹過家暴的未成年人容易人格變異，成為潛在的施暴者，據典型調查顯示，青少年罪犯中有 10％從小就生活在家暴環境中。
二、多部門協作聯動的現狀
（一）法律依據
全國婦聯、中央宣傳部、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、衛生部於2008年就聯合制定了《關於預防和制止家庭暴力的若干意見》，該意見要求各部門要依法履行各自的職責，保障開展預防和制止家庭暴力工作的必要經費，做好預防和制止家庭暴力工作。各部門要加強協作、配合，建立處理家庭暴力案件的協調聯動和家庭暴力的預防、干預、救助等長效機制。
然而，七部委倡導性的意見中涉及部門大多沒有強制執行力，故多部門協作機制並未有效建立。
2016年3月1日《反家庭暴力法》施行以來，相關部門都在積極行動，落實反家暴法的相關措施。如民政部、全國婦聯制定了《關於做好家庭暴力受害人庇護救助工作的指導意見》；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發佈《關於依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》，要求各部門應當嚴格履行職責，對於已經發現的家庭暴力，應當依法採取及時、有效的措施，進行妥善處理。
（二）協作聯動現狀
2016年5月26日，中共瀘州市納溪區委辦公室、瀘州市納溪區人民政府辦公室發佈《關於構建反家庭暴力聯動機制的實施意見》，對涉及反家暴工作的宣傳部、政法委、法院、檢察院、公安、民政、司法、衛計、教育、工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委、老齡委等部門如何做好反家暴工作進行了職責分工，明確了各部門工作職責。
區法院成立的家事審判專業法庭，專門審理涉及家庭暴力等婚姻家庭案件；受理人身安全保護裁定申請，48小時內作出是否批准的裁定，裁定製作後向申請人、被申請人送達，同時抄送轄區派出所和當事人所在的村民委員會或居民委員會。
聯合區婦聯成立反家庭暴力中心和家庭暴力臨時庇護所，地點設立在納溪法院江寧人民法庭。
目前反家庭暴力中心運行的理想模式就是，區內各部門掌握到需要預防、制止或救助的家庭暴力受害人信息後，瞭解其需要什麼樣的幫助後，即時反饋到反家庭暴力中心。
反家庭暴力中心根據受害人的情況提供必要的幫助，若涉及其他部門的職責就與其他相關部門聯動配合，共同幫助家暴受害人。如需要臨時庇護的就安置在臨時庇護所，需要就醫的就聯繫醫院，需要司法救助的就聯繫司法局。
目前，區婦聯和區法院聯動得很好，區婦聯派專人陪護家暴案件受害人，擔任家事調解員參與案件調解，發現有遭受家暴的受害人需要人身安全保護令的，積極引入法院。聯動機制中的其他部門履行反家暴職責或信息共享方面還沒有突出的變化。
三、存在的主要問題及原因
（一）主要問題
1
相關職能部門對家暴案件缺乏證據固定意識。截至2017年5月，納溪法院作出的14件人身安全保護令的案件當事人都是帶著傷情、醫療診斷證明或《接（報）處警登記表》到法院提出申請的。
有的婚姻家事案件當事人在庭審中提到曾遭受過家庭暴力但缺乏必要的證據材料，或者其提交的立案證據材料不規範，不足以反映出其遭受家庭暴力的基本情況及嚴重程度，導致人民法院無法核實認定家庭暴力的真實性。
我國《反家庭暴力法》第12條規定：“家庭暴力受害人及其法定代理人、近親屬可以向加害人或者受害人所在單位、居民委員會、村民委員會、婦女聯合會等單位投訴、反映或者求助。”
在實踐中，由於加害人或者受害人所在單位、居民委員會、村民委員會等部門認為這類問題屬於家務事，沒有引起重視；也缺乏證據意識，並沒有將掌握到的第一手信息形成文字資料。
當事人提交的來自於公安方面的材料主要是《接（報）處警登記表》，而其中95%的並未附有專門的調查筆錄及傷情鑑定或其他證據材料，只能作告知處理。
2
人身安全保護裁定書執行反饋渠道不暢通。我國《反家庭暴力法》第32條規定：“人民法院作出人身安全保護令後，應當送達申請人、被申請人、公安機關以及居民委員會、村民委員會等有關組織。人身安全保護令由人民法院執行，公安機關以及居民委員會、村民委員會等應當協助執行。”
目前，納溪法院已作出14件人身安全保護裁定書，並按照法律規定送達給當事人以及相關部門。而公安機關以及村民委員會、居民委員會如何協助執行人身安全保護令，如何互享互通信息，對拒不執行裁定書的情況如何與法院銜接，均缺乏具體成文的規定，實踐中的隨意性相對較大。
同樣，納溪法院通過案件回訪的方式瞭解到14個被申請人沒有再對申請人實施家暴行為，而這樣一個信息納溪法院通過什麼渠道反饋共享給相關部門，也沒有明確規定。
3
單位強制報告制度還有待落實。我國《反家庭暴力法》第14條規定：“學校、幼兒園、醫療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員在工作中發現無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關報案。公安機關應當對報案人的信息予以保密。”
目前納溪法院收到的案件中涉及家庭暴力的，均是由家暴成年受害人自行到法院或是其到婦聯反映情況，由婦聯工作者陪同到法院申請人身保護令的，還沒有受理過無民事行為能力人或限制民事行為人申請人身保護令的情況。
可見，前述單位或機構對無民事行為能力人或限制民事行為人遭受或疑似遭受家庭暴力的情形具有強制報告義務，然而落實得並不好。
此前曾發生過一起令人髮指的家暴案件：被告人盧某知其女兒被害人盧某某為痴呆女且未滿14週歲，仍與被害人盧某某發生性關係，並致被害人懷孕。
對於這樣極端的家暴案件如果沒有當地村民報案，作為無民事行為能力人的盧某某將一直處於被持續傷害的狀態，其合法權益將無法得到保護。
4
家暴受害人轉介制度尚未完善。納溪區反家暴臨時庇護所成立在納溪法院，人民法院自身的職能限定了其不可能長期有效提供庇護，如何向相關職能部門轉介；公安機關接到家暴受害人如何根據其需求轉介到民政、司法或醫療部門，經費如何落實，都存在不同程度的問題，尚需進行進一步的積極探索。
5
國家禁止任何形式的家庭暴力還未得到足夠重視。反家暴法的本質就是公權力對大眾意識中屬於私領域的“家務事”的強制性干預，是基於人權保障對意思自治的限制。
公安機關以往的執法實踐中,雖然經常處置涉及家庭暴力的治安案件和刑事案件,但是,無論是觀念上或者是在具體操作中,其認識、態度和應對都與公安機關所承擔的職責以及社會期望仍有一定差距。相關部門息事寧人的處理思維就還停留在家庭暴力是家務事的認識層面上。
《關於構建反家庭暴力聯動機制的實施意見》所涉及的成員單位對反家暴積極行動的主要是區婦聯（婦女兒童工作委員會）和反家暴行為環節最末端的法院，與其他部門難以形成合力。
通常情況下，公安機關會拒絕向申請人提供相應的材料，這是因為根據公安機關的規定，法院和案件代理律師才有調查取證權，申請人本人無取證權。這樣勢必增加申請人的舉證難度，也給法院增加了工作量。
（二）原因探析
探索反家暴案件多部門協作聯動機制中存在的種種問題的原因很多，概括起來大致有認識層面和制度層面兩個方面。
1
認識層面而言，大多數國家都已承認家庭暴力是一種對人權的侵犯，是一種應受到法律懲罰的犯罪行為。目前，有120多個國家頒佈了反家庭暴力的相關法律。從立法時間來看，除美國等少數國家在20世紀90年代完成立法，其餘多數國家均是在近十年完成立法或立法草案的。
我國《反家庭暴力法》施行不久，立法的規定並不必然為民眾接受，國內對家庭暴力的嚴重性還沒有統一認識。具體表現在以下幾點：
（1）社會公眾對身邊的事情和對人的尊嚴關注嚴重不到位，在社會意識層面無法形成真正有效的文化合力；
（2）各職能部門對其在反家暴環節的位置和職責認識不夠；
（3）各部門的普遍關注點主要集中在經濟和物質層面，對社會建設關注不到位，對反家暴的必要性、迫切性認識不足，沒有認識到家庭暴力可能對下一代、對整個社會可能帶來的巨大破壞性。
2
制度層面而言，主要問題如下：
（1）專業人員、經費及設施缺乏必要的制度保障，機制運行中利益驅動少，各部門參與動力較弱，單靠婦聯、法院推動顯得力不從心，對反家暴案件精益求精更是顯得捉襟見肘；
（2）多部門協作聯動機制缺乏必要的具體操作性規範、缺乏必要的責任追究成文規定，當出現有協作配合義務的部門怠於配合協作時，缺乏剛性約束；
（3）條款分割的行政體制限制了反家暴各部門的協作配合難以有機融合。傳統的條款分割的行政體制使得每個部門只限制在自己的職權範圍工作，限制了反家暴過程中的各部門間的協調；
（4）壓力型的政治運作機制的慣性下，反家暴工作未列入考核，各相關部門領導重視不足。
四、優化反家暴案件協作配合體的構造
（一）法院牽頭細化反家暴案件協作聯動操作規範
根據《反家庭暴力法》的規定，在家暴案件的處理中，法院處在極其重要的關鍵位置。因此，牽頭細化反家暴案件協作聯動操作規範的責任理應在人民法院。
法院應結合司法實踐，根據已有案例中反映出來的問題，思考梳理出《反家庭暴力法》中規定的反家暴案件處理的幾個環節和方面，嚴格依照該法律規定，形成反家暴案件協作聯動操作規範。
婦聯組織的非政府組織性質決定了它的特殊地位與角色，婦聯不是執法部門，沒有執法權。
因而，反家暴聯動機制的協調單位應確定為區委和區府，法院起草的聯動操作規範以文件形式呈區委辦和區府辦。區委和區府審核後以共同名義下發到反家暴案件處理中涉及的各部門。
該操作規範可以反家暴案件處理的時間順序分為幾個環節，規定各環節有哪些部門需要協作、協作的內容有哪些、如果拒絕協作或敷衍塞責應承擔什麼法律責任等內容。
如《反家庭暴力法》第13條規定了家暴訴訟案件的起點（起訴），其中涉及的部門有公安、發現發生家庭暴力的單位等，這些部門應當如何配合寫入操作規範之中。
又如該法第20條規定：“認定家庭暴力事實”系根據公安機關的“出警記錄、告誡書、傷情鑑定意見”等證據，在協作聯動操作規範中就可以寫明公安機關應當如何記錄、如何出具告誡書、如何進行傷情鑑定意見等細則，以利於法院與公安之間的銜接實現無縫對接。
如此，藉助反家暴案件協作聯動操作規範，可以形成以婦女兒童工作委員會（以下簡稱“婦兒委”）為中心，深入農村村社、城鎮街道社區，橫向到邊縱向到底的社會網絡，為法院或其他相關部門處理家暴案件奠定深厚的群眾基礎和應急網絡，以及完整的行動體系。
（二）反家暴協作配合體內部各部門根據聯動操縱規範各司其職。家庭暴力是一個多層次複雜的社會問題：
從生理角度看，涉及醫療救助、傷殘鑑定等問題；
從文化角度看，涉及社會認知干預問題；
從法律角度看，涉及司法訴訟和人權問題；
從家庭角度看，涉及未成年人成長問題；
從婦女社會地位角度看，涉及婦女權益保障問題看；
從心理角度，涉及心理創傷和人格問題；
從社會維穩角度看，涉及社會治安問題。
因此，從聯動民眾、社會和政府力量的角度，由婦兒委牽頭成立一個專項家庭暴力干預中心，整合社會資源聯合介入，形成一個跨越多個專業領域、組織多形式服務項目、採取多種多樣方式干預的支持網絡。從聯動政府機構、政府性團體角度，在這個專項家庭暴力干預中心下再設一個反家庭暴力中心，這個中心由區委、區政府統一協調，成員單位包括：政法委、綜治辦、宣傳部、法院、檢察院、公安、民政、司法、衛計、教育、工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委、老齡委等與反家庭暴力相關的部門。各部門根據前述反家暴案件協作聯動操作規範各司其職，做到各部門分工明晰、權責明確、配合有度，各項反家暴工作有章可循。
（三）婦兒委負責落實反家暴協作聯動具體制度
公安機關以及村民委員會、居民委員會如何協助執行人身安全保護令，如何互享互通信息，對拒不執行裁定書的情況如何與法院銜接，缺乏具體成文規定，隨意性相對較大。
單位強制報告制度落實不力如果擔責。公安機關接到家暴受害人如何向相關職能部門轉介，根據受害人的需求轉介到民政、司法或醫療部門，經費如何落實。面對這些具體問題，婦兒委必須落實反家暴協作聯動具體制度。
我國《反家庭暴力法》第4條規定：“縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構，負責組織、協調、指導、督促有關部門做好反家庭暴力工作。”
反家暴案件協作聯動操作規範還要明確負責婦兒委如何組織、如何協調、如何指導、如何督促相關部門做好反家暴案件工作。比如定期召開聯席會議、定期召開業務培訓會議、量化考核督促各部門對聯動操作規範的執行落實情況並及時向黨委政府彙報等等。
這樣，通過制定首問責任制、轉介機制、落實聯席會議制度、督促檢查制度、案件協調製度、激勵制度、信息共享制度等配套制度，確保反家暴案件多部門協助聯動機制得以良好運行。
（四）反家暴案件協作聯動操作規範要體現引導與督促並重的原則
反家暴案件多部門協作聯動是一個系統工程，需要複雜性思維的有力撐持。所謂“千金在前，猛虎在後”，要促進反家暴案件多部門協作聯動機制功能的發揮：
一方面加強經費和設備等硬件保障，從正面引導各參與部門積極作為、主動作為；
另一方面要加強督導考核，把反家暴工作列入黨委政府考核工作中，用硬指標增加反家暴主體的壓力和動力，督促各方面積極參與，主動自覺加入到反家暴多部門協作配合之中。
（五）教育宣傳部門以反家暴案件為題材對家暴行為進行教育和預防
反家暴領導小組要將責任明確到對負有家暴預防義務的各級教育主管部門、各級學校、社會教化宣傳部門的主要領導人。
從學校教育的角度，從娃娃抓起預防家庭暴力的發生，將各部門處理家暴的典型案件轉化為學校的教材進行宣教；
從社會教化的角度，由宣傳部門製作相關法治宣傳圖冊及微電影藉助國際反家庭暴力日在網絡、社區予以宣傳；
從個案矯治的角度，各職能部門發現施暴人受到心理困擾，應將其轉介到心理諮詢機構，及時介入對其進行心理指導，預防家暴的再次發生。
動員全社會正視家暴、重視反家暴，從源頭上壓縮家暴存在的時間、空間、心間。
（立法網新媒體中心 何猛、劉厚林、李小川/文）
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