人民調解是指在人民調解委員會主持下，以國家法律、法規、規章和社會公德規範為依據，對民間糾紛雙方當事人進行調解、勸說，促使他們互相諒解、平等協商，自願達成協議，消除紛爭的活動。它是一項具有中國特色的、中華民族傳統文化內涵的調解基層群眾之間矛盾糾紛的方式,同時具有紮根基層、分佈廣泛、方便快捷、不傷感情等特點，在解決糾紛中具有獨特的、其他糾紛解決方式不可替代的作用，被稱為化解矛盾糾紛的"第一道防線"[1]。

人民調解員，作為人民調解工作第一線的工作者，由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任，承擔著人民調解任務，通過說服、勸導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自願達成調解協議，解決民間糾紛。長期以來，人民調解員隊伍在及時解決民間糾紛，促進安定團結，預防和減少糾紛，防止矛盾糾紛激化，減少訴訟，穩定社會秩序等諸多方面，發揮著不可或缺的“第一道防線”的作用，其獨特的功能、卓越的貢獻，被西方國家譽為“東方經驗”。

一、農村人民調解員隊伍建設的現狀和存在的問題

新中國成立後，黨和政府在總結民主革命時期人民調解工作經驗的基礎上，逐步發展完善人民調解的相關制度，1982年人民調解制度作為群眾自治的基本制度載入憲法。2011年1月1日，《人民調解法》正式實施，人民調解正式上升到法律層面。

近年來，隨著我國法治化進程的逐漸完善以及改革開放的不斷深入和利益格局的逐步調整，人們的思想觀念價值觀念和相互之間的關係都發生了很大的變化，農村社會矛盾糾紛也表現出新的特點。因土地承包、山林權屬、村務管理、徵地拆遷、婚姻家庭等引發的矛盾糾紛不斷髮生，各種矛盾特別是群眾民主法制意識增強與農村地區管理方式轉變緩慢、農民精神文化需求增加與農村文化生活相對貧乏的矛盾日益突出，給基層社會穩定帶來了挑戰。雖然農村基層人民調解工作在新時期遇到的新情況、新問題的總體評價仍是運行正常，作用發揮也是良好。但是深入基層我們就會發現，現實並不像想象中的那麼完美，風光的表面背後依舊存在很多隱患。許多農村地區的人民調解隊伍的形式化依舊嚴重，其日常工作機制幾近停滯，受理調處糾紛的數量逐年下降，實踐作用也呈現出漸次萎縮的態勢，經過分析，筆者認為當前農村地區人民調解員隊伍存在以下問題。

一是工作力量配備嚴重不足，組成結構不合理。

1989年國務院下發的《人民調解委員會組織條例》中規定，村級人民調解委員會由委員3—9人組成，設主任1人，從傳統的村級人民調解委員會的組成情況看，一般小村（200戶以下）設3至5人，中村（200—500戶）設5至7人，大村（500戶以上）設7至9人[2]。而現實情況是，部分地區的村民委員會已經取消了人民調解委員會的設置，人民調解員的配備也不復存在，即使保留人民調解委員會的農村，也只是由村民委員會的1至2名成員兼任，並且基本沒有采用通過群眾民主選舉的方式產生。鄉鎮一級的人民調解委員會由於大都與鄉鎮人民武裝部或司法所組成，其成員也都是由這幾個部門的工作人員兼任，很少有由群眾選舉而產生的人民調解員，更沒有選配專職委員從事人民調解委員會的日常工作。力量配備不足，組成結構不合理導致農村人民調解工作的效率低下、缺乏影響力。

二是人民調解隊伍連貫性不強，專業知識匱乏。

首先，每三年一屆的村委換屆，導致一批已接受過指導，參加過培訓，正熟悉業務的調解員被替換，而後任者又有一個從頭培訓、指導與熟悉過程，整過過程耗時耗力，致使人民調解員隊伍經常出現“青黃不接”的現象[3]。其次，人民調解員的年齡結構普遍偏大，他們當中的多數人憑的是對調解工作的一腔熱情，有限的經驗，苦口婆心地開展調解工作，而對於法律的理解、當事人的心理以及調解方法的掌握，卻十分欠缺。再次調解員大多數是由居民委員會、村民委員會的幹部兼任，工作任務十分繁重，無法把主要精力用在調解工作上，加之人員素質參差不齊，大多數學歷較低、法律知識貧乏，政策水平較低，調解技能不高，有些甚至連製作調解記錄和調解文書都有困難，不少調解員還停留在傳統的“勸架員”水平，較難勝任和應對重大疑難糾紛及新時期出現的新糾紛的調處工作，以致調解效果事與願違者不乏其數。種種因素嚴重影響著調解的質量和成功率，影響著社會對人民調解工作度的認可。

三是缺乏充分的物質保障，調解工作的積極性和效率不高。

根據《人民調解工作若干規定》的規定，各級司法行政機關應當協調和督促村民委員會落實人民調解委員會的工作經費和人民調解員的補貼經費。由於人民調解委員會受理調解糾紛實行免費制度，其工作經費和人民調解員的補貼經費沒有納入鄉鎮政府的財政預算，儘管部分地區落實了“以案定補”政策外，但絕大部分調解員都沒有享受相關的調解工作待遇，經費短缺依然是導致矛盾糾紛排查調處力度不夠，客觀上影響了農村基層人民調解員的工作積極性和主動性，使得糾紛解決效率總體偏低，受理糾紛調解的數量明顯減少。

四是對調解工作認識不足，重視不夠。

有的地方和部門對人民調解在新形勢下的地位、作用認識不充分，重視和支持力度不夠；有的領導認為人民調解是“軟職能”可有可無，常常是部署工作越過調委會，檢查指導繞過調委會，工作評比不提調委會，以致人民調解工作難以擺上黨委、政府工作的重要議事日程；有的地方對人民調解的宣傳力度不足，以致社會普遍關心、認可、支持人民調解工作的氛圍相對缺乏，人民調解的作用與社會大眾的認知程度相差懸殊；還有不少群眾認為人民調解沒有強制力、調解工作起不了大作用，以致出現矛盾糾紛時不是訴訟就是上訪，或者乾脆“用拳頭說話”[4]。上級部門對人民調解工作和人民調解員隊伍的不重視，導致調解人員孤軍作戰，難以處理一些複雜的矛盾糾紛。

五是人民調解隊伍資源整合的力度不夠。

儘管部分地區出臺了不少司法調解、行政調解與人民調解相銜接的意見，也形成了一定程度的化解矛盾糾紛的合力，但是在廣大農村地區，各種調解資源之間的信息聯通、糾紛聯排、力量聯動、矛盾聯調的“四聯對接機制”還沒完全形成，沒有其他職能部門的支持配合，靠自己孤軍作戰，確實難度較大。

二、關於優化農村基層人民調解隊伍的思考

如何優化農村人民調解隊伍，構建適應農村社會糾紛解決需求的人民調解體系，應著重體現以下幾個方面的內容：

一要著力調整農村人民調解委員會的設置數量，完善相關機構設置，整合資源與功能。根據實際情況，可以適當減少農村現有人民調解委員會的機構設置，但必須保證每個調解組織人員配比，負責調處本地域範圍內發生的民事糾紛。同時農村人民調解委員會的機構設置應當從形式和實質上體現其獨立性，鄉鎮政府為了便於人民調解委員會開展工作，可以為其提供必要的辦公物質條件，但絕對應當改變鄉鎮人民調解委員會與司法所甚至法律服務所“一套人馬，兩塊牌子”的現狀[5]。以此改善因人民調解委員會設置過多而可能出現的糾紛解決力量不足，以及經費普遍缺乏保障的問題，從而最大限度地整合農村人民調解委員會的人力、財力等資源，避免糾紛解決資源上的浪費。

二要完善專職調解員選任機制。首先，建立一支年輕化、專業化的調解員隊伍，採取公開選聘的方法，將有調解能力、法律功底深厚和廣泛群眾基礎的年輕優秀人才吸收到人民調解員隊伍中，逐步實現人民調解員隊伍的專業化、年輕化、知識化，以適應日益繁重的調解工作需要；其次，要建立一支專職調解隊伍，建立調解人才“專家庫”，不斷提高調解員專業化水平[6]。再次，可以考慮採取“購買服務”的方式，邀請在相關領域比較權威、中立性的專家或學者參與具體個案的調處，有利於當事人接受調處，實現“案結事了”。

三要著力提升調解員能力。通過教育培訓提升調解能力，每年組織兩到三次全面培訓，大力實施分層教育培訓，堅持集中培訓與日常培訓相結合、知識培訓和技能培訓相結合、理論學習與實踐鍛鍊相結合等多種形式，切實提高調解人員理論水平和專業技能，著力提高專職調解員對潛在矛盾糾紛的防範能力，對各類矛盾糾紛的化解能力，對重大矛盾糾紛的處置能力，使調解人員真正成為調解工作的行家裡手[7]。提升專職調解員化解重點領域矛盾糾紛的能力和水平，深入開展拆遷矛盾糾紛集中調處專項活動，推進個人調解機構建設，鼓勵調解員從事個人調解工作，提供便民調解服務。探索網上調解服務，引導調解員學會網上受案，接案，實現面向網民開展矛盾糾紛網上調解服務。

四要健全經費保障機制。保障人民調解工作經費。按照上級有關部門要求，將司法行政機關指導人民調解工作經費列入財政預算，逐級核撥；落實人民調解員工作報酬。建立調解員工作補貼辦法，實行“以案定補”制度，將人民調解員工作經費及工作補貼列入同級財政預算，保障人民調解工作的開展；完善獎勵機制[8]。為調解員解決後顧之憂，表現優秀的調解員考選進入公務員或事業單位給予一定的政策傾斜，享受政府特色津貼等待遇，進一步調動從事人民調解工作的積極性；加強基層司法所建設。不斷壯大司法所隊伍，切實改變司法所長長期是“光桿司令”和身兼數職的尷尬現狀，增強其指導管理人民調解工作的力量。

五要建立健全調解員的紀律約束和工作監督。人民調解員的權力的隱秘性，導致人民調解隊伍更容易出現問題。缺乏對權力的監督，必然為隱患埋下禍根，也導致人民調解員違法亂紀甚至侵犯當事人合法權益的事件時有發生。因此，必須加強人民調解員隊伍的紀律約束和監督。一是設立調解迴避制度。人民調解員來自群眾，難免在調解某些案件時遇到與自己有利害關係的情景，這時，應責成有利害關係的調解員迴避，以提高調解工作的人員中立性和調解工作的公平公正性。二是實行調解現場監督制度。國家可對一些重大糾紛的調解，設立司法行政機關現場監督制度，對於在現場監督情況下達成的調解協議，政府或司法行政機關進行備案，並給予當事人一定期間的申訴權。在這個期間內，當事人有證據證明調解人員徇私舞弊的，調解協議無效。三是制定人民調解員獎懲辦法。明確人民調解員的工作紀律要求，對於遵守工作紀律工作突出的由政府和司法行政機關進行獎勵。對於違反工作紀律的明確處罰辦法。做到獎懲分明，寬嚴相濟[9]。四是制定調解工作責任制度。落實調解工作責任制，對於嚴格人民調解工作紀律，保證人民調解工作的公平、公正性十分必要。只有這樣，才會實現權責相統一，只有在解決好制度銜接問題的基礎上，責任制才會行之有效。落實責任制，就是要對因調解人員的違法行為造成利益損失的當事人，先由人民調解委員會進行賠償，人民調解委員會有權向具體負責調解工作的調解人員進行追償並按相關管理辦法進行處罰[10]。

三、小結

人民調解是在繼承和發揚我國民間調解優良傳統的基礎上發展起來的一項中國特色社會主義法律制度。人民調解員植根基層、來自群眾，熟悉社情民意，處於預防化解矛盾糾紛的最前沿。做好新形勢下人民調解工作是推進平安中國建設、推進社會治理體系和治理能力現代化、完善矛盾糾紛多元化解機制的迫切需要和必然要求[11]。正確處理新常態下的農村群眾之間的糾紛，防止矛盾激化，是一項艱鉅、複雜的社會工作，也是維護社會穩定、促進社會和諧的一項至關重要的工作。農村人民調解員作為基層調解工作第一線的同志，調解員隊伍的建設、調解人員素質的高低,直接關係到調解工作的成敗,關係到能否把第一道防線築牢。

為了推進和諧社會的法治化建設，農村人民調解員隊伍需要在複雜的社會狀況、艱苦的工作環境以及繁重的工作壓力下，不斷提升自身素質、優化隊伍結構，完善組織設施，堅持用法用心相結合，不斷增強責任感、榮譽感、不斷擴大人民調解隊伍的凝聚力和戰鬥力、不斷提升人民調解工作社會影響力才能夠的服務於農村的調解工作。

四、參考文獻

[1]上海市人民調解制度的現狀與轉型分析.徐紅；胡金薇；趙雅蘭.同濟大學. 2017

[2]淺談人民調解員制度的現狀及完善.王景; 賈曉蕾.法制與社會.2009

[3]論農村人民調解制度的完善[D]. 馬秀敏.昆明理工大學 2012

[4]新形勢下農村人民調解工作的困境及發展對策研究[D]. 狄鈞.華東理工大學 2013

[5]我國農村人民調解制度存在的問題及其完善[J].張彥華.中共鄭州市委黨校學報.2013

[6]淺析人民調解員隊伍建設——以成都市龍泉驛區為例[J].李勇.重慶科技學院學報(社會科學版).2012

[7]基層糾紛解決機制的完善與和諧社會的構建——以人民調解制度為中心[J]. 孫曉紅,馬躍進. 蘭州學刊. 2007(05)

[8]首席人民調解員的“調解寶典”[J]. 孫桂英. 人民調解. 2013(12)

[9]國家治理現代化背景下的人民調解[J]. 張少華. 人民調解. 2017(01)

[10]完善我國農村人民調解制度[J].戴傳利.理論建設.2007

[11]全國人民調解工作會議講話.張軍.2017.6

張春亮