09.09 政府責成強制拆除違法建築行為是否具有可訴性？

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《城鄉規劃法》第六十八條規定——

“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。”

那麼，政府責成有關職能部門

強制拆除違建的行為，

是否具有可訴性？

法信 · 裁判規則

1.人民政府責成有關職能部門強制拆除屬內部行政行為——李瑞存訴台山市規劃局行政強制案

本案要旨：人民政府責成規劃局實施強制拆除，此屬內部行政行為，並不對外產生法律效力，其作用對象不是行政相對人，而是下級行政機關或行政機關的職能部門，因此，行政相對人可以以實際實施拆除行政行為的機關或職能部門為被告提起行政訴訟。

案號：（2009）江中法立行終字第4號

審理法院：江門市中級人民法院

2.針對責成強制拆行為是否外化並對外產生法律效力，需結合案件具體情況加以綜合判斷——徐雪良訴浙江省杭州市人民政府責成房屋拆遷糾紛案

本案要旨：針對責成強制拆行為是否屬於不可訴的內部行政行為，此類行為是否外化並對外產生法律效力，通常情況下需結合案件具體情況加以綜合判斷。一方面當事人稱城市管理行政執法局以自己名義強制拆除房屋，另一方面其所提供的證據並不足以證明政府作出涉案責成強制拆遷行為已然對其法律上的權利義務產生直接的影響。因此，法院對當事人的申請應予以駁回。

案號：（2017）最高法行申4196號

審理法院：最高人民法院

來源：中國裁判文書網 2018-06-30

3.政府作出的責成行政強制拆除決定未對當事人合法權益產生實際影響的，不屬於行政訴訟受案範圍——王傳華訴福清市人民政府行政強制糾紛案

本案要旨：政府作出的責成行政強制拆除決定書系政府針對城鄉規劃局就強制拆除違法建設的請示報告而作出，未向行政相對人送達，屬於上下級行政機關之間的內部行為，是行政機關實施行政強制過程中的一個環節，尚未對相對人的合法權益產生實際影響。對相對人的合法權益產生實際影響的，應是行政機關依據該責成拆除決定實施的強制拆除行為。因責成拆除決定與實施強制拆除是一個整體行為，作出責成決定的行政機關與被責成的行政機關共同承擔行政強制拆除的法律後果。因此，當事人就政府作出的責成行政強制拆除決定書提起的訴訟，不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。

案號：（2017）閩行終460號

審理法院：福建省高級人民法院

來源：中國裁判文書網 2017-11-19

法信 · 司法觀點

1.責成強制拆除違法建築行為的可訴性認定

針對責成強制拆違行為的可訴性問題，實踐中，不同省市法院對責成行為的性質在認識和把握上也不一致。有的法院認為，責成行為是進行強制拆違的行政命令，是拆違實施部門實施強拆行為的依據，因此是可訴的；有的法院認為，責成行為是區縣人民政府對拆違實施部門所發佈的內部命令，是內部行政行為，也不屬於行政訴訟的受案範圍。

筆者認為，我國《行政訴訟法》明確將行政強制措施納入法院的受案範圍，但並不表明任何形態的行政強制措施都具有可訴性。某一具體的行政強制措施是否具有可訴性，還取決於該行政強制措施是否達到了自身的獨立性和成熟性，取決於它與相對人權益的關係。從與相對人權益的關係考察，行政強制執行措施的採取也有兩種效果：一種效果是，行政強制執行措施的採取並不增加或減少相對人的權益，也不增加或減少相對人的義務，即不對相對人的權益產生損益後果。因此，這種行政強制執行措施不具有可訴性。另一種效果是，行政強制執行措施的採取，是通過為相對人增加義務的“制裁性”方式，來實現對相對人履行義務的督促，並期待義務內容的實現，具有可訴性。

就區縣政府責成相關部門強制拆違行為而言：首先，從行為的指向對象看，責令行為是區縣人民政府對其他拆違實施部門作出的，並不直接作用於管理相對人，相對人對該行為沒有法律上直接的利害關係；其次，從行為的內容看，責成行為系對拆違決定的執行行為，並不增加或減少相對人的權益和義務，對相對人的權利和義務不產生直接的影響，因此，不具有可訴性。與此相反，如果該責成行為對相關當事人依法予以處罰或者超出原拆違決定明確的拆違範圍的，則是可訴的。

（摘自王巖：《強制拆除違法建築案件若干問題探析》，《法律適用》，2011年第9期）

2.拆違領域的行政強制執行存在責成、催告等程序的司法審查

拆違領域的行政強制執行存在城鄉規劃法第六十八條規定的縣級以上人民政府“責成”等程序以及行政強制法第二十五條、第三十七條規定的催告、作出強制執行決定等程序，相關的配套性規定目前尚不健全，司法實踐中應注意把握的標準是，如果縣級以上人民政府以自己名義作出的“責成”行為直接產生外化效果（如作出“責成決定書”、“強制執行決定書”等直接通知當事人），當事人可以縣級以上人民政府為被告提起行政訴訟；如果強制執行決定是由被責成的部門作出的，則當事人可以該部門以及作出責成行為的縣級以上政府為共同被告。

人民法院審查重點在於判斷強制執行決定的定性及程序的合法性，如是否符合違法建築構成及是否按要求經過法定的責成、催告程序等，人民法院根據審查情況作出相應的裁判。

（摘自《釐清權屬界限 規範拆違行為——最高人民法院行政審判庭負責人答記者問》，《人民法院報》2013年4月2日第3版）

法信 · 法律依據

1.《中華人民共和國行政訴訟法》

第二條　公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

2.《最高人民法院關於適用的解釋》

第一條　公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。

下列行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：

（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；

（二）調解行為以及法律規定的仲裁行為；

（三）行政指導行為；

（四）駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為；

（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；

（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等過程性行為；

（七）行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行範圍或者採取違法方式實施的除外；

（八）上級行政機關基於內部層級監督關係對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為；

（九）行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、複查、複核意見等行為；

（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

3.《中華人民共和國城鄉規劃法》

第六十八條　城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。

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