【環球時報駐日本特約記者 蔣豐】編者的話：面對持續蔓延的新冠肺炎疫情，日本政府和民眾正迎來“關鍵的一週”，到了必須從國家層面作出決斷的時刻。此前被指責“動作遲緩”的安倍政府2月底連出重拳，除了呼籲民眾停止大型集會活動、減少外出機會，安倍首相更是直接“請”全國中小學校從3月2日開始“臨時停課”。眼見“全國一盤棋”就要開始，日本官僚體制卻要面對一堵堵繞不開的“牆”——從“行政之牆”到“法律之牆”，從“地方政府之牆”到 “在野黨之牆”，以及起到監督作用的“輿情之牆”。日本是自然災害頻發的國家，過去二三十年，每次遭遇大災，日本的官僚體制在緊急應對時都要面臨考驗，並在痛定思痛之後逐漸加以改進。
北海道“倒逼”中央出重拳
首相的停課指示，日本文部科學大臣不得不執行，但可以公開“吐槽”。據《每日新聞》報道，2月27日，文部科學大臣萩生田光一得知首相要求全國中小學臨時停課的消息後，立即前往首相官邸，憑著平時和首相關係“熟”，公開質問：“首相官邸真瞭解現場情況嗎？”然後，又用30分的時間闡述自己的反對意見。
談及文部科學省對“安倍越權”的怨言，原橫濱市立大學校長加藤祐三告訴《環球時報》記者，在日本，首相作為“中央政府之長”，負責的戰略謀劃和統籌調度一旦進入到具體安排，就要由相關政府部門來負責，首相是可以進行審批並提建議的。這是日本“官僚體制”的一個特點。儘管安倍在眾議院預算委員會表示，“考慮到要承擔全部政治責任，才作出最後決斷”，但日本的官僚體制還是遇到一堵“行政之牆”。文部科學省與首相不同調，下面執行起來也很難步調一致。如今，有的學校表示只能“聽地方政府的”，有的稱“將自主判斷”，還有的說“不給補償的話，就不會停課”。
在日本，地方政府被稱為“自治體”。這種“地方自治體”說白了就是“我的地盤我管理”，地方上的事可以與中央政府協調，但具體做什麼則由地方政府來定。面對疫情蔓延，北海道政府首先作出全道中小學臨時停課的決定，這等於地方政府“倒逼”中央政府，讓安倍政府不得不作出全國統一停課的要求。但據《產經新聞》報道，2月28日，在自民黨總部召開的緊急會議上，有人直接詢問自民黨總裁兼首相的安倍：“你認為地方政府會聽你的安排嗎？”果然，據《東京新聞》報道，尚未出現感染者的茨城縣、群馬縣政府官員就表示“不會讓縣內所有中小學都放假”。
據《讀賣新聞》報道，2月28日，北海道知事鈴木直道發佈應對新冠肺炎疫情的《緊急事態宣言》，成為第一個發出“戒嚴令”的日本地方政府。對此，加藤祐三表示：“這實際可以看作是日本官僚體制遇到的‘地方政府之牆’。”好在，這次北海道政府是要成為日本防控疫情的“模範地區”，意義重大。
3月1日，日本朝野各黨的參院幹部在NHK的一個節目中展開討論，一些在野黨人士表示，對全國統一停課的要求依然留有疑問。有的表示“應撤回統一的要求，由中央為地方政府的應對措施提供財政支援”，還有的說，“若地方政府及教育一線不理解該要求，就無法進一步傳達給孩子們”。而自民黨人士則強調：“目前並非批評或譴責的階段，而是應提供支援，使政府能充分發揮能力。”在日本，記者常聽當地學者說，在野黨的功能之一是掣肘、監督日本執政黨，但在某種程度上，這也構成日本官僚體制在應對危機時必須面對的一堵“在野黨之牆”。
“該問題不歸我們管”
日本政府應對“鑽石公主”號郵輪的過程被人詬病最多。這艘出現新冠肺炎病例的郵輪船旗國是英國而不是日本，由美國人經營。按照 “船旗國管轄原則”，船隻內部的事情屬於船主“本國的事情”，外國政府機構未經允許是不能進行干預的。所以，日本政府可以不允許這艘船隻上的人員登陸，但不可以上船對他們採取強制措施。據《環球時報》記者瞭解，中國駐日使館官員與郵輪上求助的中國香港遊客進行聯繫時，遇到很多困難，最後經過與日方反覆交涉，才把所需藥物送上船。
安倍政府幾經周折，特別是考慮到“不能讓日本旅遊業受到嚴重影響”“不能讓2020東京奧運會受到影響”“不能讓世界感到日本失去人道主義”“不能讓日本因此降低國際社會的信譽”，才遲遲作出允許郵輪上的乘客和船員分批從橫濱登陸的決定。但對乘客及船員又不採取派車運送、集體體檢等措施，因為擔心“這樣有強行限制人身自由、侵犯人權”的嫌疑。結果，郵輪上下來的日本人打車或坐公交回家，有的回家後檢測結果呈陽性。加藤祐三教授表示，這就是日本官僚體制遇到的“法律之牆”。討論解決這個問題，是需要時間的，而這個時間過程，就是付出損失、增加犧牲的過程。《現代日刊》將郵輪上下來的新冠肺炎病逝者稱為日本“失政的犧牲品”，國際輿論也批日本政府“心太大”。
日本官僚體制面對的各種“牆”不是今天才出現的。類似的“法律之牆”曾給日本政府留下教訓。1995年1月17日，阪神大地震發生後，按照日本法規，地方消防等部門收集的災情信息必須經國土廳才能送往首相官邸，程序教條阻礙了高層及時獲得信息，導致首相差不多是和普通市民一樣，通過電視轉播才知道災情。美國《華盛頓郵報》近日在談論日本疫情時，也提到2011年福島核電站事故是“人為災難”，日本官僚主義的集體觀念導致“組織利益被置於保護公共安全的首要職責之上”。
《環球時報》記者在日本經過阪神大地震，也經歷過2011年東日本大地震、2018年西日本大雨災，並多次到一線採訪。表面上看，每次災情發生以後，日本中央政府與各地政府都會設立“對策本部”，集中各部門負責人參與，從中進行協調。但在緊張的“臨戰狀態”背後，日本的應急反應又常常顯得“力不從心”。阪神大地震發生後，記者從東京先乘坐新幹線列車到大阪，準備前往神戶時已沒有任何公共交通工具，只好步行數十里前往。一路上秩序井然，民眾展開救助，沿途擺放的紙箱中有可以免費領取的新內衣、書籍和食品等物資。在神戶，黑社會組織山口組更是在其本部大門口向市民發放日常生活用品。而面對市民發出的希望自衛隊參加救援之聲，時任首相村山富市表示，“我無法調動自衛隊”。記得當時在一家寺院裡，記者看見一排又一排無人認領的白木棺材。寺院住持說：“我們想請當地政府發佈尋領遺體通知，但那裡的官員說‘這不歸我們管’。”
東日本大地震後，《環球時報》記者到新潟縣採訪，在縣政府大樓裡多次看到當地民眾與工作人員爭吵的情景，起因大都是工作人員說“該問題不由我們部門負責”。西日本雨災發生後，記者採訪時發現圍繞確定災民以及災後補助等問題，當地不同的政府部門也是各執己見，一度造成許多災民無家可歸。這些推諉扯皮的現象也引起日本民眾的不滿。
大災之後“痛定思痛”
日本官僚體制還要與“輿情之牆”博弈。日本《產經新聞》近日一篇社論專欄文章認為，迄今為止，政府的應對都是緩慢的，公佈的信息也不充分，而且目前的法律體制不完備，醫療檢查體制也不健全，這些都需要從制度上加以改變。《日本經濟新聞》也刊文說，日本政府應迅速建立起收集世界最新疫情信息的體制，建立能橫向主導政府相關部門的“司令塔”，推出幫助人們瞭解疫情發展情況的網站，並建議首相多與媒體溝通。
有日本媒體還把矛頭直接指向厚生勞動大臣加藤勝信，日本《鑽石》週刊刊文稱：“一個國家的制度是由法律、政令、規則等組成的，但最後是由政治家來執行決斷的。作為國家衛生的最高負責人，他在危機來臨後，每天在電視鏡頭前總是掛著笑容，每項決定都是緩慢的，這是最不能令人容忍的。”
據《富士晚報》披露，1月30日，日本政府設置“新冠肺炎感染症對策本部”。但直到2月18日，包括週六和週日在內，對策本部僅召開了11次會議，首相作為“本部長”每次只是在會議開頭做一個簡短講話，整個會議也不超過10分鐘。從《東京新聞》等媒體刊登的讀者來信中，也可以看到，民眾認為“日本應對疫情緩慢”，擔心“新冠肺炎疫情導致經濟惡化”，希望“各黨採取人命優先的舉措”。來自“輿情之牆”的監督，有助於日本全社會的反思，促進相關制度的改進。
客觀地說，每次經歷大災後，日本行政體制特別是官僚體制也會有相應變化。阪神大地震後，日本政府痛定思痛，改革分部門層層傳送的刻板機制。日本還全面修改《災害對策基本法》，讓自衛隊參加救災成為“常態”。東北大地震以後，日本積極進行行政制度改革，擴大中央政府和地方都道府縣政府對救援生活物資的支援、分配和物價干預權限，中央政府可以代替地方災區政府或其他地方政府協調災民安置工作。
加藤祐三告訴《環球時報》記者，日本現行官僚體制的形成，有歷史的原因。在過去的戰爭年代，日本的行政體制自覺不自覺地配合軍部，讓自己的權限越來越大，結果導致日本戰敗，也成為民眾仇視的對象之一。戰後，日本行政體制注重“分權”“限權”“各司其職”——權力不是越大越好，而是越細越好。這也導致積弊的形成，那就是每個部門都不太願做部門以外的工作，每個官員都不願意去做法律以及行政規定以外的事情，看起來是有責任感，實際上是沒有擔當精神。現在，日本社會又意識到改革行政體制的重要性，進一步克服官僚主義弊病的問題已提上日程。可以這樣講，日本的官僚體制每逢大災大難就遇到一次“大考”，所幸的是每場“大考”都能帶來一定的進步。
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