2月21日，歐盟特別峰會與會領導人在會議上磋商。 新華社發
談錢傷感情，歐盟最近深有體會。2月20日至21日，歐盟特別峰會召開。歐盟27國領導人及歐盟委員會主席馮德萊恩齊聚比利時首都布魯塞爾，就歐盟2021至2027年總額達10950億歐元的長期預算展開談判磋商。這是英國脫歐後首次舉行歐盟峰會。因眾口難調，爭吵不斷，峰會無果而終，各方不歡而散。
近年來，受英國脫歐、難民危機和右翼勢力抬頭等因素影響，在歐盟內部，中東歐國家與西歐及北歐國家間齟齬不斷。分析認為，此次峰會再次暴露出歐盟內部權力關係的不平衡性和在優先議題選擇上的巨大分歧。
談判各方分歧巨大
此次歐盟特別峰會火藥味十足。
據美聯社報道，歐盟27個成員國在英國脫歐問題上展現出的團結已消失殆盡，取而代之的是圍繞自身利益的爭鬥。每個成員國領導人在圓桌會議上都拿出自己的方案，主張不同的優先議題。歐洲理事會主席米歇爾不得不與各國領導人“單聊”，但到21日凌晨也未見突破性進展。
《歐洲政治週報》報道，歐盟成員國的預算立場分歧嚴重，主要集中在四方面。
第一，預算規模多大？歐盟委員會建議最新財政預算總額佔全體成員國國民總收入(GNI)的比例為1.1%。荷蘭、奧地利、瑞典和丹麥等預算淨出資國要求比例不高於1%。但希臘等東南歐淨受益國希望比例進一步提高。
第二，“蛋糕”怎麼分？歐盟預算主要圍繞三大部分，即農業補貼、推動地區均衡發展的“團結基金”以及促進研究、創新、移民、防務等新議題的預算。德國等淨出資國對歐盟補貼依賴度低，主張削減對傳統項目的財政支持，加大對氣候政策等新議題的支持；東部欠發達成員國認為，削減“團結基金”將制約自身發展，擴大與發達成員國的差距；法國作為發達國家和農業大國處境尷尬，因自身財政困境而無力多出錢，又不希望農業補貼削減太多。
第三，預算“返還”機制是否延續？根據現行規則，成員國就某項歐盟預算的受益程度若嚴重低於他國，可主張歐盟返還已繳納的部分“會費”。英國“脫歐”後，法國等國希望終結“返還”機制，但荷蘭、奧地利、德國等國堅決要求保留。
第四，預算是否綁定政治？部分西歐、北歐成員國希望借歐盟預算強化對成員國政治、法治狀況的約束，一旦認定有違歐盟傳統價值觀，可切斷相關預算支持。這一舉措被視作針對波蘭、匈牙利等對歐盟有政治牴觸的成員國。
“歐盟長期預算曆來是成員國利益協調平衡的產物。爭吵和短期內沒有達成共識都是常態。但此次峰會有一些新變化。”中國國際問題研究院歐洲研究所所長崔洪建認為，一方面英國脫歐導致資金出現巨大缺口，歐盟預算需要重新“定盤子”，但此次預算方案與英國脫歐前相比不降反升，擴張型的預算方案想得到支持勢必更難；另一方面，新一屆歐委會提出一些新議題，如綠色協議、氣候變化和推動歐盟戰略自主等，導致分歧的範圍擴大。
內外雙重因素交織
“我們目前的狀況是，不同陣營之間彼此對抗。”法新社引述一位參與斡旋人士的話說。
報道稱，此次峰會談判被一些要求“節衣縮食”削減預算的國家所支配，這一陣營以荷蘭等淨出資國為代表。而另一陣營是以西班牙為代表的“歐洲雄心之友”，共16個國家，要求擴大對歐盟內部欠發達地區的發展援助。作為歐盟核心國家，法德兩國不屬於兩大集團中的任何一方。但兩國也各有政策重點。
“歐盟特別峰會受到內外部雙重因素影響。”崔洪建認為，一方面，歐盟內部出現利益訴求多向度趨勢，想找到一個符合多數人和多數國家意向的預算方案很困難；另一方面，外部因素逐漸滲透，加大了歐盟內部達成共識的難度。
據德新社報道，此前聲稱“北約已腦死亡”的法國總統馬克龍，希望防務項目能得到更多的資金支持，讓歐盟未來的防務更加獨立。對此，一直希望藉助美國軍事力量對抗俄羅斯的東歐國家堅決反對。
崔洪建認為，隨著英國脫歐和外部勢力的插手，歐盟預算不再只是技術性問題，而是變得越來越政治化。
除了填補英國脫歐造成的資金空缺，即將舉行的英歐自貿談判，也是此次峰會的重要分歧點。
英國《太陽報》評論稱，英國政府稱，歐盟特別峰會已因為英國脫歐自貿談判而陷入混亂。由於各國紛紛就自貿談判提出了自己的要求，歐盟處於應接不暇的狀態，“分裂且分心”。
“此次峰會時間點很微妙。”崔洪建認為，英歐自貿談判是塊難啃的“硬骨頭”。現在，英國已經成功度過脫歐造成的政治混亂期。在這個節骨眼上，歐盟內部需儘快形成統一立場，掌握談判主動權。否則，歐盟內部的分歧，未來可能會被英國利用。
如何防止這種情況發生？崔洪建認為，歐盟可能會盡量切割內部預算分歧和與英國自貿談判立場的關聯，“但歐盟內部矛盾仍將不可避免地成為英國的談判策略”。
影響歐盟未來走向
歐洲新聞電視臺評論說，爭吵幾乎遍及所有領域，且每個領域的問題都沒有可以解決的跡象，預算案已經進入“死衚衕”。
按照歐盟長期預算制定流程，預算提案必須經由歐盟領導人峰會一致通過，並在接下來由歐洲議會投票批准才能生效。而鑑於目前的進展狀況，外界普遍認為歐盟2021至2027年長期預算存在延誤執行的風險。
丹麥首相弗雷德裡克森21日表示，歐盟可能有必要在3月舉行另一次峰會，以便27個成員國之間達成妥協。而馮德萊恩警告時間緊迫：“如果今年內達不成一致，可能未來7年就沒有預算資金來支持伊拉斯謨計劃、科研活動、區域發展和邊境管控等。”
“雖然此次峰會歐盟各國圍繞長期預算的爭吵很激烈，但未來達成妥協可能性很大。”崔洪建認為，歐盟各國還是會在預算框架內，通過談判尋求妥協。
至於何時達成妥協，達成怎樣的妥協，崔洪建認為：一是要看出資多的大國怎麼發揮作用。有可能幾個出資大國會形成陣營，對其他成員國施壓，最終達成協議；二是要看場外因素，如德國政局、法德的協調進度和一些成員國的要價價碼。
此次歐盟特別峰會折射出歐盟內部諸多矛盾，將深刻影響歐盟未來走向。
波蘭華沙大學歐洲中心主任格拉茨克分析說，目前，東西歐國家在司法、移民、環境、預算分配以及對外關係上存在諸多分歧。這是英國“脫歐”後影響歐盟未來走向的關鍵因素之一。能否彌合這些分歧也是對歐盟決策力和執行力的考驗。
“歐盟需要重新平衡內部權力，整合資源以實現軟硬實力平衡，應對大國競爭。”崔洪建認為，歐盟現在還處在一個政治調整期。因此，未來歐盟將在經貿和外交方面更保守、更現實、更具防禦性，但也會適當展現擴張性。比如，歐盟正在緩和與俄羅斯的關係，朝著歐盟+的方向發展。
《 人民日報海外版 》（ 2020年02月27日 第 06 版）
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