李曉燕：中國國際組織外交的歷史發展與自主創新
作者：李曉燕，中國政法大學政管學院副教授，國際關係學博士
來源：《東北亞論壇》2020年02期；一帶一路百人論壇
引子
新中國成立後的國際組織外交發展軌跡與恢復聯合國席位的過程密不可分，依次經過1971～1989年自主學習階段，1990～1996年自主參與階段，1997年至今的自主創新階段，形成了中國的大國國際組織外交發展路徑。正是因為始終堅持自主性，20世紀90年代中後期，中國的國際組織外交才能把握住國內外形勢的重要變化，不懼壓力與困難，適時進入創新實踐階段。在經歷了國際竹藤組織、上海合作組織、亞洲基礎設施投資銀行三個不同類型國際組織的創制後，中國國際組織外交在一貫堅持的自主性原則基礎上完成了大國國際組織外交的創新實踐過程，改變了當今世界發展中國家主導型地區性國際組織的明顯稀缺局面。這些實踐既代表了二戰後大國國際組織外交發展的新特徵，也是新時期中國大國外交的重要組成部分。
1. 研究問題的提出
國際組織研究作為國際關係學科的重要研究議題，從 20 世紀 70 年代以來，相當長時間內是推動學科學理思考和爭論深入發展的動力來源之一，從單純的功能描述到擴展開來研究國際制度和規範對國家行為的塑造，國際組織研究自身經歷了發展的輝煌。然而，如果不論及廣義的國際制度和規範研究，而回歸狹義的國際組織研究現狀的話，應該說，目前國內外學界的相關成果還是比較明顯地集中於兩類研究傾向和側重的。其中一類研究是以具體案例，也就是典型國際組織為重點，較少論及國際組織發展的一般性學理問題。最具代表性的是美國學者伊恩·赫德（Ian Hurd），沃爾克·瑞特博格（Volker Rittberger），以及國內學者於永達的研究。另一類研究則是側重國際組織發展的一般性學理思考，同時並不過多研究某些具體案例。這類研究又可細分為側重國際關係視角和國際法學科兩個不同的方向，前者代表學者有克里夫·阿徹爾（Clive Archer）、戴維·萊克、王傑，後者的代表學者有何塞·阿爾瓦雷斯和饒戈平。
當然，鑑於中國參與國際組織的歷史不長，經驗也並不豐富，所以專門以中國國際組織外交為主題的研究並不多。尤其是國外學者的研究，除了著名學者江憶恩的代表作《社會國家》以外，有影響的研究成果也就乏陳可數了。國內學者的研究則以零散的論文為主，尚未形成系統的專著，中國的國際組織外交也並未成為持續的研究熱點問題。反而是在廣義的國際制度研究框架下，有些學者在近些年關於某些具體問題的探討形成了比較成熟的研究成果。比如有關中國與國際體系和國際制度互動的研究，以及中國與專業性國際組織的互動研究。然而，這些研究往往是從規範研究或者國際政治經濟學的視角進行的解釋，所選取的案例也就側重於考察中國與某一類型國際組織和國際制度的互動。
與上述研究不同，本文立足於對中國外交行為的分析，認為與民族國家和國際組織兩類不同的行為體打交道是中國外交的固有任務，只不過由於歷史原因和時代條件的侷限，中國的民族國家外交和國際組織外交形成了兩條不同的發展脈絡，後者不僅落後於前者，而且表現出不同的發展特徵。具體而言，本文認為，中國的國際組織外交經歷了分別以學習實踐、參與實踐和創新實踐為主要任務的三個發展階段。前一階段積累的歷史經驗結合新時期的國際交往需要進而成為中國國際組織外交自身發展的動力機制，其中，自 20 世紀 90 年代中期進入的創新實踐階段是當前中國外交研究中的重要課題，是豐富中國外交理論內涵和指導新時期中國大國外交實踐的必然要求。
研究中國的“國際組織外交”首先要界定的一個概念就是何為國際組織外交，本文是從將外交行為按照不同交往對象進行劃分的視角展開的研究，因此“國際組織外交”是與“民族國家外交”相對應的兩個不同類型的外交行為。至於“國際組織”概念本身，並不是本文的研究目標。結合國內外研究現狀，學界對“國際組織”與“國際機制”“國際制度”等概念的使用一直是按照研究所需而各自有所側重的。大體上有兩種取捨標準，就研究對象涵蓋的範圍而言，有的傾向於範圍更寬的“國際制度”，有的傾向於具體的“國際組織”；就分析視角的側重而言，規範研究往往使用“國際機制”概念，國際政治經濟學的研究則更多使用“國際制度”概念。然而，這些區別基本是在概念外延上形成的，至於研究的核心內涵，“國際組織”“國際機制”“國際制度”並沒有實質性差異或者矛盾，因此概念的爭辯也沒有成為國內外學界研究的重點，甚至在近些年的研究中，又出現了向狹義的“國際組織”研究迴歸的現象。
對比大國外交的歷史經驗不難發現，成熟的大國外交都是民族國家外交與國際組織外交兩個層面並行不悖的。僅從二戰後國際關係發展的歷史來看，在國際組織外交層面也不僅僅是美國領導創建制度這一類路徑，經濟復甦後的西歐和日本其實是經歷了另一類發展路徑，即在美國主導全球國際組織和制度框架的前提下，成功進行了主動創新地區國際組織和制度的大國外交探索。因此本文認為，簡單將中國定義為只能選擇參與西方國際組織和制度設計的新興大國恐怕有失片面，中國的國際組織外交不僅具有自主性，而且形成了自身的發展特徵。根據本文的研究，中國的國際組織外交具體內涵實際上包括三種外交行為，其一是中國參與和加入已有國際組織的外交行為，其二是中國與已有的國際組織接觸並開展互動的外交行為，其三是中國根據需要發起成立國際組織的外交行為。正是在具體研究新中國成立以來在以上三個不同層面實施的外交行為過程中，本文發現了中國與二戰後美國和西歐、日本等大國不同的國際組織外交類型。
特別是，20 世紀 90 年代以來中國國際組織外交的創新實踐發展到今天也經歷了完整的過程並且獲得了初步的成功，可以被界定為大國國際組織外交的第三種路徑。以中國第一次發起成立的亞洲基礎設施投資銀行自 2016 年運營以來先後順利實現了與亞洲開發銀行和世界銀行的合作項目為例，恰好證明了中國的國際組織創新實踐已經獲得前兩類路徑主導國的認可，進一步豐富了二戰後大國國際組織外交的內涵。基於上述發現，本文希望通過對中國國際組織外交發展歷史的重新認識，說明其自主性和突出特徵，以此豐富學界關於新時期中國大國外交的理論思考。
2 中國國際組織外交的歷史與特徵
新中國成立後，受到當時國際形勢的大環境限制，中國的國際組織外交的確滯後於民族國家外交的發展，直至 1971 年恢復聯合國安理會常任理事國席位後，中國才開啟了真正意義上的國際組織外交，此後大體經歷了三個發展階段：第一階段從 1971~1989 年中國的國際組織外交主要以學習現有國際組織的話語和行為規則為主，基本完成了對聯合國框架下各個專門機構的參與活動以及席位恢復。第二個階段從 1990~1996 年中國適應冷戰後國際形勢的劇變，主動擴展了國際組織外交的範圍，重點是實現與聯合國框架外的國際組織建立互動關係。第三個階段從 1997 年以後至今，中國國際組織外交的重點轉向了創建適應自身和相關國家需要的國際組織，並且取得了初步成績，完整經歷了大國國際組織外交發展到創新實踐階段的基本過程。
需要指出的是，本文對中國國際組織外發展過程的這種劃分與目前學界多數研究的不同主要也是由於本文主張從與兩類不同交往對象的互動層面分別認識中國外交的結果。目前，大多數學者對中國與國際組織或國際制度互動的歷史基本是按照中國外交發展的大歷史階段進行分期的，最常見的分期就是 1971~1978 年，1979~1989 年，1990~2001 年，2001 年以後。這樣劃分的主要依據是中國外交大戰略的歷史任務和國際形勢的發展進程，雖然符合宏觀歷史事實，但是本文認為不能充分反映中國國際組織外交的發展特徵。原因有二：其一，中國自1971 年恢復聯合國席位以來長期處於國際組織外交的學習階段，1983 年前後出現與聯合國專門機構互動的高潮，至冷戰結束，中國已經完成了國際組織外交的量變階段。沒有 70年代中國外交的學習和觀察積累，也不可能實現 80 年代中國外交以充分的儲備參與到聯合國各專門機構中去，因此這個二十年是中國國際組織外交一以貫之的自主探索過程，不能以1978 年中國改革開放政策的確立作為分水嶺將其割裂，而應視為一個完整的歷史時期。其二，1990 年以來，中國國際組織外交沿著自主發展的進程開始形成自己的特徵，主要表現為議題領域上向聯合國專門機構以外有所拓展，但是數量上並未大幅增長，而是以向全球覆蓋和主動承擔大國責任的方向做出了重要努力，比如，中國 1990 年加入了里約集團，1991 年和 1994年分別成為美洲開發銀行和拉美一體化協會的觀察員，1995 年加入南方中心，1996 年加入全面禁止核試驗組織籌備委員會。這些做法都是中國國際組織外交具有自主性的表現，而非被動應對西方世界壓力的選擇，因此本文也沒有采納有些學者將 1990 年冷戰結束到 2001 年中國加入世界貿易組織作為一個階段的劃分方式。的確，中國在 2001 年加入世界貿易組織可以被視為中國融入西方主導的國際體系的重要標誌，但是就中國國際組織外交的自身發展來看，2001 年並不足以成為一個分水嶺，早在 1997 年前後，中國國際組織外交的自主發展已經進入了一個新階段，核心特徵是中國開始主動創建國際組織，同時也越來越多地（受邀）成為一些國際組織的創始成員國。因此本文認為，1997 年以後中國國際組織外交進入積極探索創新實踐的新時期，2016 年亞洲基礎設施投資銀行的順利運營可以證明是非常成功的。期間，中國先後主導了國際竹藤組織、上海合作組織、亞洲基礎設施投資銀行三個典型國際組織的創制，分別代表了從“響應聯合國宗旨”，到“維護地區安全”，再到“倡導互聯互通”的大國創建國際組織典型途徑，說明中國具備了大國國際組織外交的基本要素，並且取得了國際認可。
具體而言，中國國際組織外交的發展是經歷了三個不同時期，表現出不同特徵，但是又堅持著一以貫之的自主性原則的。
（一）1971~1989 年在“自主學習”中完成量變積累
這一時期中國的國際組織外交是適應恢復聯合安理會國常任理事國席位後的戰略需要，以學習和了解國際組織外交的話語和行為規則為主要任務，帶有被動參與的特徵，並且主要的國際組織外交對象基本都在聯合國框架內。根據統計，除聯合國框架下的各類專門組織外，這一時期中國還加入了國際刑事警察組織（1984 年）、世界能源理事會（1983 年）、世界氣象組織（1972 年）、世界經濟論壇（1979 年），基本做到了議題領域的全覆蓋，符合中國的大國身份和發展需要。
需要指出的是，鑑於中國的聯合國安理會常任理事國席位身份，與國際組織相關的互動壓力和挑戰對於當時的中國外交來說並不強烈，因此中國的獨立主張也並未形成，在國際組織外交層面尚不能成為真正的強國。即使已經加入了諸多領域的國際組織，中國參與組織活動的水平還非常低，有些是因為尚未熟悉相關領域的專業規範標準，有些則是並不具備參與組織活動的實際話語權和投票權，歸根結底與中國國內的經濟社會發展水平和相關知識以及人才儲備的匱乏有著必然關係。但是，不能因此就否定中國國際組織外交的自主性，事實上這一階段中國外交面臨的緊迫任務和巨大壓力也在轉化成學習的動力，並且逐步表現出了自主性，這一點通過中國與聯合國專門機構互動過程中的大國地位基本是在 80 年代就發生了由虛到實的迅速變化可以得到證明。在聯合國所有 33 個專門機構中，除了不屬於國際組織性質的 11 個下屬委員會以及 2003 年才成立的世界旅遊組織，中國在其餘 21 個國際組織中有 13 個是在 70 年代恢復席位，5 個是從 1980 年開始參與組織活動，另有 3 個最晚參與活動的組織分別是 1981 年加入的聯合國人權委員會、1984 年加入的國際原子能機構和 1986 年正式提出恢復締約國地位的關貿總協定。中國加入的所有 21 個國際組織中有 8 個在 70 年代，11 個在 80 年代就完成了對組織活動的實質性參與，僅有國際電信聯盟和關貿總協定兩個組織，中國囿於經濟發展水平無法在這一時期實現深入的參與。
可以說，20 世紀 70 年代初隨著聯合國安理會常任理事國席位的恢復，的確帶來了中國國際組織外交的量變激增，但是中國政府並沒有被動等待國際形勢和國家實力的有利變化，而是從一開始就主動尋求在各類國際組織中發揮實際作用，並且在 80 年代中期就基本具備了在聯合國框架下世界主要國際組織中的實質性參與權，包括與國際組織的常規聯絡、出席會議、簽訂條約、認繳股份，等等。這說明，中國在 20 世紀 80 年代中期就已經是國際組織大國，擁有重要的政治地位和投票權，當然，囿於當時的冷戰兩大陣營對峙形勢和中國有限的綜合實力，中國在大多數國際組織中的決策權和影響力還十分有限，整體上在民族國家外交和國際組織外交層面，中國還不具備真正的強國地位。
（二）1990~1996 年突出“自主選擇”的實質性參與
冷戰結束後，中國外交的主題發生轉變要切實服務於和平發展的戰略目標，因此民族國家外交與國際組織外交的重要性同時凸顯出來。就國際組織外交而言，中國政府不僅大大拓展了參與的範圍，加深了參與的程度，而且發展出不同於發達西方國家的大國外交特徵，充分說明中國的國際組織外交是在一以貫之的自主性原則指導下穩步推進的。
所謂拓展參與範圍，一方面是指突破了聯合國的框架，例如 1991 年加入了亞太經合組織、確立了與東盟的“10+1”合作機制，1992 年成為大湄公河次區域經濟合作機制的創始成員國，1994 年成為東盟地區論壇的創始成員國，1995 年加入南方中心，1996 年成為亞歐會議和中亞區域經濟合作組織的創始成員國，同年加入國際清算銀行。另一方面，拓展範圍也表現在地理上中國政府積極發展了與全球幾乎所有地區組織的合作關係。例如，1990 年中國與里約集團建立了對話夥伴關係，1991 年成為美洲開發銀行的觀察員國，1992 年成為不結盟運動的觀察員國，1994 年成為拉美一體化協會的首個亞洲觀察員國。所謂深化參與程度，主要表現為中國不僅有效履行了作為國際組織成員或者合作伙伴的權利義務，而且開始進入國際組織決策層，擁有話語權和參與規則制定或者實施的權利。例如，1992 年以來，中國出席了不結盟運動的歷次首腦會議和協調局部長級會議，1994 年中國開始主動向七十七國集團提供資金，1996 年中國成為全面禁止核試驗條約組織籌備委員會的首批成員，1996 年以來中國還一直擔任著國際農業發展基金的執行董事，等等。
值得注意的是，這一歷史時期中國的綜合國力和國際地位均未達到真正意義的強國水平，冷戰剛剛結束後的嚴峻國際形勢和國內經濟社會發展的壓力對中國外交也帶來巨大的挑戰，直到 1996 年中國經濟順利實現“軟著陸”，並且通過 1997 年亞洲金融危機的考驗後，中國外交面臨的國際環境才逐漸走向寬鬆。因此本文認為，中國國際組織外交在這一時期表現出的戰略遠見恰恰是其不同於歷史上其他大國的獨特路徑。中國不僅沒有因為形勢的壓力而放緩國際組織外交的步伐，反而衝破西方發達國家的障礙，拓展和深化與發展中地區國際組織的聯繫，事實上也就為下一階段中國在國際組織外交層面積極開展創新實踐，努力發出中國所代表的發展中國家的聲音做好了鋪墊。
（三）1997 年以來積極探索“自主創新”實踐
1997 年以來隨著中國國際影響力的穩步提升，國際組織外交層面已經開始了創新實踐的探索，主要目標是為中國爭取話語權和行為規則的解釋權、制定權。尋求突破的動力與中國政府面臨的壓力是相稱的，因此，中國國際組織外交的創新實踐主要源起於聯合國人權機制和東亞經濟合作兩個領域。
1997 年東盟與中日韓三國的“10+3”合作機制正式啟動，從此探索出了區域合作以小國為主導的獨特東亞模式。二十年來，東亞地區合作不僅以其“重進程、輕結構”的低制度化水平證明了區域合作的另一種有效途徑，而且可以說是中國和平崛起過程中突破重重壓力，最終獲得國際認可的一系列外交工作的中心舞臺，是民族國家外交和國際組織外交併重的舞臺，二者相輔相成，收效明顯。
20 世紀 90 年代也是中國在聯合國人權外交中由被動應對西方壓力到主動爭取話語權的重要時期。1991 年中國不僅通過《中國的人權狀況》白皮書提出了“生存權”的人權主張，而且聯合其他發展中國家，將聯合國人權委員會新增的 10 個席位全部分配給了亞非拉發展中國家，首次形成了發展中國家在聯合國人權委員會中的整體優勢。此後經過中國的不懈努力，2006 年聯合國大會通過 60/251 號決議案，宣佈建立新的人權理事會取代原人權委員會，直接隸屬於聯合國大會，成員國數量由原來的 53 個減少為 47 個，並遵循公平地域分配原則做出調整。新成立的人權理事會不僅增加了發展中國家的席位，而且取消了西方國家長期藉以向中國施加壓力的人權國別提案。中國不僅成功連選連任新理事會的成員國，而且順利通過了2009 年和 2013 年人權理事會的兩輪普遍定期審議，獲得國際人權機制的肯定。這種巨大轉變無疑得益於中國參與國際人權機制的創新實踐，而熟悉機制規則和順應人權領域國際互動的現實需要則是中國國際組織外交實現創新的成功關鍵。
基於中國國際組織外交發展的三個歷史階段不難看出，無論是 1971~1989 年第一階段的艱難積累，還是 1990~1996 年第二階段的穩步拓展，抑或是 1997 年以來第三階段的積極創新，無不得益於中國國際組織外交一貫堅持的自主性原則。自主性原則不僅確保了中國國際組織外交在國際形勢尚未有利於中國的 20 世紀 80 年代完成重要的量變積累，更給冷戰後 90 年代初中國國際組織外交的大膽拓展提供了堅強支撐。特別值得注意的是，作為過渡的第二階段之所以只有短短的六七年時間，恰恰也是因為始終推動中國國際組織外交發展的自主性原則在發揮作用，中國政府才能在 20 世紀 90 年代中期就做出具有前瞻性的戰略判斷，積極開始創新實踐的探索，實現了二戰結束以來大國國際組織外交的重要突破。
3 中國國際組織外交的創新實踐
20 世紀 90 年代中期以來，中國政府推動的國際組織外交創新實踐是一以貫之的努力過程，並且表現出不同於二戰後美國主導的國際組織創新實踐的特徵，更多的是對美國主導的全球層面國際組織體系的一種補充，同時也與 20 世紀 60 年代以來西歐、日本的地區性國際組織創新實踐有明顯不同，主要是依託後發現代國家和發展中國家的支持，並以它們的發展訴求為核心目標的。回顧二戰後大國國際組織外交的發展歷史，中國在 20 世紀 90 年代中期以來所完成的探索不僅獲得了國際體系的認可，而且具有非常突出的典型性，可以視為繼美國主導和西歐、日本主導之後的大國國際組織外交第三種路徑，既沒有挑戰戰後世界秩序的整體設計，同時又避免了大國資源與權力優勢並重給國際組織外交發展帶來的困境，是對戰後世界政治經濟制度框架的積極補充。
中國主導的國際組織創新創制過程充分結合了冷戰後世界政治經濟發展的需要，既要遵循大國國際組織外交創新實踐的基本規律，強調中國自身對組織目標實現的貢獻，又突破了美國和西歐、日本主導國際組織外交創制過程中大國權力優勢造成的困境，堅持成員間平等對話的原則。之所以能夠兼顧大國貢獻與平等對話的原則，其實與中國國際組織外交的發展歷史有著必然的聯繫，不僅符合中國以發展中大國的身份堅持自主發展國際組織外交的歷史經驗，而且是新時期中國大國外交的重要內涵。同一時期開始運行的國際竹藤組織和東亞地區合作“10+3”機制都是中國外交在堅持“韜光養晦”“不結盟”原則不變的前提下，對後冷戰時代世界政治經濟發展大勢予以準確判斷的結果。換句話說，創新實踐在 20 世紀 90 年代成為中國國際組織外交的重點並不是斷續實現或者謹慎保守的實驗性探索，而是從“經濟議題”到“安全議題”，從“地區外參與”到“地區內創制”的一系列彼此關聯的戰略性安排。1997年中國在東盟地區論壇上提出的以“互信、互利、平等、合作”為核心的新安全觀，與後來上海合作組織發展中孕育出的“上海精神”就是一脈相承的中國理念，是對中國國際組織外交基本原則的一種高度概括，也是因為秉持這樣的原則，中國的國際組織外交創新實踐雖然也是大國主導，卻表現出不同的特徵，特別是立足於中國所在的地區，側重於發展中國家的發展訴求，兼顧了中國貢獻與成員間平等對話的原則。
首先，開始於 90 年代中期的中國國際組織外交創新實踐充分結合了中國所在地區的發展需要和現實資源，成員間在組織目標議題領域上的合作性遠超過競爭性，同時又缺乏合作機制，因此中國的國際組織創制倡議能夠得到有效回應。其次，中國的國際組織外交創新實踐都是以充分實現聯合國框架下的和平與發展目標為宗旨和活動內容的，與現有國際制度安排不存在外部競爭性。儘管也有來自外部的壓力，但是並不足以形成組織運行的障礙。最後，中國在所主導的國際組織外交創新實踐中並不具備相對於其他成員的力量優勢，而是強調中國作為國際組織創制國的貢獻和成員間平等對話的原則。中國在倡議成立新的國際組織時，在組織目標領域都與成員國具有同樣的發展、安全、繁榮壓力和需要，尋求國際組織框架下的合作而不是依靠民族國家外交途徑成為恰當的選擇，因此中國政府才啟動了相應的國際組織外交創新實踐。
具體而言，中國是在創建國際竹藤組織、上海合作組織和亞洲基礎設施投資銀行的過程中，由經濟議題過渡到安全議題，由侷限於發展中國家漸進到涵蓋全球範圍內不同發展水平的成員，順利實現了大國主導國際組織外交創新實踐的完整階段。
（一）國際竹藤組織
1997 年 11 月成立的國際竹藤組織（INBAR）作為第一個總部設在中國的全球性政府間國際組織，是中國在聯合國框架下探索國際組織創新實踐的一次重要嘗試。1997 年是中國國際組織外交發展歷史上的一個新起點，中國在國內經濟和地區經濟上表現出的生命力為中國外交贏得了寬鬆有利的國際環境。從這一年開始，中國在積極參與以東南亞聯盟為主體的東亞地區合作過程中，也在逐步實現著國際組織外交中參與實踐層面的飛速發展，中國的參與被視為東亞地區合作進程中至關重要的推動力量。本文認為，中國在同一年成為國際竹藤組織的創始會員國也並非偶然，而是從東南亞地區的實際發展環境出發，響應聯合國“消除貧困”和“可持續發展”的千年目標，在大國國際組織外交層面進行的自主創新實踐嘗試。
國際竹藤組織的前身是 1984 年開始運行的非正式竹藤組織，由加拿大國際發展研究中心（IDRC）贊助，並得到了國際農業發展基金會（IFAD）的支持。1997 年發起成立國際竹藤組織時，九個創始成員國中僅有加拿大一個發達國家，除中國、秘魯和坦桑尼亞之外，另外五個成員就是孟加拉國、印度尼西亞、緬甸、尼泊爾、菲律賓。作為成立國際竹藤組織的內部條件，這些成員國的相似地理特徵和經濟發展水平促使其在開發竹藤資源和形成貿易網絡方面產生了國際合作的共同基礎。如果從外部條件來看，選擇這樣的合作領域則在三個層面表現出充分的合理性：一是因響應聯合國新千年發展目標而獲得的國際支持；二是以中國因亞洲金融危機中的負責任表現而獲得良好聲譽為契機，主動做出對地區經濟乃至全球發展的更多貢獻；三是選擇在並非戰略資源的經濟領域開拓創新中國主導的國際組織能夠獲得寬鬆的地區環境，也是當時的中國探索大國國際組織外交尤其突出的客觀需要。
20 世紀 90 年代中期在中國外交剛剛打開新局面，民族國家外交和國際組織外交兩個領域都面臨諸多機遇和挑戰，而民族國家外交又更受關注的形勢下，發起成立國際竹藤組織作為中國政府在國際組織外交領域開啟自主創新實踐階段的第一步，其長遠意義也因此凸顯出來。國際竹藤組織成立後，一方面將中國作為亞洲最大產竹國和最早開發竹資源的大國的產業優勢積極用於推動國際合作，在促進竹藤產品國際貿易網絡的建立健全方面做出了實質性努力。從 2003 年開始，國際竹藤組織一直致力於推進竹藤商品海關編碼，截至 2017 年，共有26 個單列的竹藤編碼正式生效和應用於國際市場。與此同時，國際竹藤組織也致力於竹藤資源相關知識的生產和信息發佈，不僅與聯合國環境規劃署世界保護監測中心（UNEP-WCMC）合 作 發 布 了《全 球 竹 藤 資 源 框 架 研 究 報 告》，還 在 2015 年 啟 動 了 全 球 竹 藤 資 源 評 價 項 目（GABAR），旨在促進世界對竹藤資源分佈與本底的認知，幫助成員國保護和有效利用竹藤資源。另一方面，國際竹藤組織還與全球 150 多家國際機構和國際組織，包括歐盟、世界銀行、亞洲開發銀行等建立了長期戰略合作或者項目合作伙伴關係。雖然是成立僅 20 年的年輕國際組織，國際竹藤組織的國際影響力卻不容忽視，2017 年 12 月，國際竹藤組織正式成為聯合國大會的觀察員，也是聯合國 100 個觀察員中唯一一個以某種自然資源的開發與保護為宗旨的國際組織。這些實際成果與國際認可度充分說明了中國在大國國際組織外交創新實踐中的首次探索與嘗試是成功的。經過二十多年的發展，國際竹藤組織的成員國已經增長到 46 個，成為聯合國框架下南南合作的重要平臺。
如果說，創建國際竹藤組織對於中國國際組織外交的經驗尚且侷限於專業技術領域和主要在發展中國家間達成共識，上海合作組織的成立則標誌著中國主導的國際組織外交創新實踐實現了質的飛躍，不僅在地區安全的高級政治領域實現突破，獲得了全球戰略大國的直接參與或者承認，而且將合作領域逐步“外溢”到經濟和社會人文等領域，符合區域合作指向“一體化”的發展趨勢，成為當今亞洲地區事務中的關鍵國際組織之一。
（二）上海合作組織
2001 年由“上海五國”機制發展而來的上海合作組織具有更為突出的“質變”意義，中國創制的國際組織不僅由以發展為主題的低級政治領域上升到以安全為主題的高級政治領域，而且由世界政治格局中兩個舉足輕重的大國——中國和俄羅斯主導，同時獲得了包括美國在內的西方大國認可。上海合作組織從最初的探索到目前的發展，始終體現了中國在國際組織外交層面的自主性和創新性。從 1996 年以解決傳統安全議題為宗旨的“上海五國”機制，到 2001年正式成立的“上海合作組織”準確判斷了 21 世紀世界發展面臨的嚴重威脅，再到 2018 年青島峰會賦予了“上海精神”國際關係一般原則的意義，年輕的上海合作組織事實上已經經歷了國際組織生命週期中兩個至關重要的階段。其中，第一個是“成立階段”，即組織創制並獲得外部認可。第二個是“成長階段”，標誌性成果是組織議題適應世界政治經濟發展的需要，以及組織成員範圍的擴大。2018 年青島峰會之後的上海合作組織發展則可以說是進入了國際組織生命週期的“成熟階段”。
上海合作組織的前身是創建於 1996 年 4 月的“上海五國”機制，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦五國為了共同的地區安全目標，本著相互尊重、開放和信任的原則啟動了每年一次的領導人會晤模式。應該說，地處歐亞大陸中心的這五國在 20 世紀 90年代中期的這種合作嘗試在當時的國際舞臺上並不引人注目，不僅涉及的議題領域窄、會晤的頻次低，而且當時的這五國在世界政治經濟中的影響力也非常有限。與西方工業強國主導的國際組織不同，“上海五國”沒有設定議題領域和目標，而是更加強調成員國之間的平等對話作為合作的前提，在對話的過程中，隨著問題的解決而擴展議題。這在 20 世紀 90 年代，與西方工業強國 G7 集團的運行機制形成了明顯的差別，很快對周邊國家產生了吸引力。2001 年 6 月成立的上海合作組織在紐約發生“9·11”恐怖襲擊之前三個月就確定了“反對恐怖主義、分裂主義和極端主義”作為組織目標，“首次提出並從法律上明確指出了關於國際恐怖主義的定義。這一定義延續至今。而在此前，包括聯合國在內，世界上沒有一個組織能夠做到這一點”。上海合作組織對當時世界政治經濟面臨的嚴峻問題能夠做出如此準確的判斷，是中國國際組織外交的創新實踐進入穩定發展時期的重要標誌，說明中國國際組織外交此前的經驗積累是有益的，堅持的自主性原則是積極有效的。
因為有中國和俄羅斯兩個“特殊”成員，上海合作組織從成立之初就備受外界的質疑，要麼抹黑它是大國推行地區霸權的工具，要麼嘲諷它實際影響有限。但是，十幾年來無論國際格局經歷怎樣的發展變化，特別是中俄兩國的國家實力和國際地位在這期間也幾經起伏，上海合作組織始終嚴格遵循打擊“三股勢力”的地區安全目標，以及成員間完全平等對話的合作機制，充分說明了它作為國際組織的基本屬性，既不是大國的政治工具，也不追求成員國無法達成共識的目標，完全是“一個高度務實和利益驅動的組織，而非意識形態的產物”。
從 2001 年成立到 2017 年首次接受印度和巴基斯坦成為新成員，上海合作組織在應對複雜變化的國際形勢過程中完整表現出了“國際組織”的三個核心要件：成員（membership）身份的明確；共同目標與持續活動（aims and activities）；組織結構形式（structure）的發展完善。2018 年青島峰會後的上海合作組織事實上進入了國際組織發展的第三個階段，也即“成熟階段”。“上海精神”獲得了更為廣泛的國際認可，上海合作組織促進成員間平等對話和實質性合作的有效性也會得到較大提高。然而，國際組織進入成熟階段並不意味著組織目標的實現會一帆風順，成員間合作的成本降低是在成員國必須嚴格遵守國際組織相關規則前提下才會產生的收益，成員間的分歧和爭端也只有納入國際組織規則框架下進行解決，才可能控制損失。
如果說上海合作組織在中國的國際組織外交創新實踐中還只是代表了組織目標和成員範圍非常有限的一種嘗試，亞洲基礎設施投資銀行的成立和運行則標誌著中國在二戰後被西方大國事實上壟斷的國際金融領域也完成了創制國際組織的實踐，順利實現了對當今世界政治經濟運行制度框架的有益補充。尤其具有深遠意義的是，中國在這次國際組織創新實踐中提供的經驗是二戰後世界政治經濟制度體系形成以來從未有過的，中國證明了由發展中國家創制，並且代表發展中國家利益的國際組織不僅符合世界發展的需要，也完全可以打破“強國必霸”的西方邏輯。
（三）亞洲基礎設施投資銀行
亞洲基礎設施投資銀行的創制與前兩個國際組織的成立既有相似之處，也有重要區別。2013 年中國領導人提出成立亞投行的倡議時，中國政府充分重視地區合作伙伴，特別是周邊鄰國的合作意願，主動承擔更多義務的同時又將平等對話原則始終放在首位，這可以說是中國自 20 世紀 90 年代以來在國際組織外交創新實踐中一貫堅持的基本原則。無論是國際竹藤組織以中國的竹藤資源開發優勢，上海合作組織以中國的維護地區安全承諾，還是亞投行以中國的資本和基礎設施技術優勢，中國的國際組織外交創新實踐都體現了充分的自主性和大國擔當。
與此同時，亞投行的成立又表現出不同於前兩個國際組織創新實踐的突出特徵，表明中國在國際組織外交層面已經進入“大國外交”階段。具體原因有三：一是亞投行成立時國際政治經濟形勢發生了自冷戰結束以來的重要變化，2008 年世界金融危機改變了西方發達國家主導世界秩序的局面，包括中國在內的後發現代國家得以在世界政治經濟決策中發出一定的聲音。二是中國的國際地位也因 2010 年以後世界經濟排名的變化而首次來到新的歷史階段，對世界政治經濟產生更大的影響不僅逐步成為中國外交戰略規劃的題中之義，也越來越多地成為國際社會對中國的客觀需求。三是在 2012 年中共十八大對中國的發展提出的明確戰略目標和藍圖中，對地區安全與繁榮、世界和平與發展做出更大貢獻也是中國外交的重要戰略目標。基於 1997 年亞洲金融危機和 2008 年世界金融危機的兩次經驗，亞洲基礎設施投資銀行的成立其實是中國政府始終奉行的大國責任擔當的最好證明。無論中國自身實力如何，無論國際形勢對中國有利與否，中國一直積極維護亞洲地區的穩定與繁榮，並且在民族國家外交和國際組織外交層面同時不遺餘力地做出中國的貢獻。
2016 年以來亞洲基礎設施投資銀行的順利運營可以說是一個階段性成果，標誌著中國這種國際組織外交創新實踐的可行性和有效性得到了國際社會的認可。
一方面，亞投行作為一種區域性國際金融合作機制與美國主導的全球金融機制並不衝突，與日本主導的亞洲開發銀行也不構成競爭關係。亞投行是一種區域性和專門性的制度設計，是有效彌補亞洲地區發展過程中的基礎設施建設資金缺口的一種國際合作安排，這種互補性恰恰是源於中國自 20 世紀 90 年代參與東亞地區合作中的國際組織外交以來都一貫秉持的自主性創新實踐原則。尤其是在 2008 年國際金融危機之後，無論歐美髮達國家還是以中國為代表的新興發展中大國都在主動調整政策，力圖有效應對世界經濟轉型帶來的風險和變革。與特朗普執政後的美國日益追求經濟民族主義、破壞多邊國際規則不同，中國在對外部世界持續開放的過程中展現出強大的適應能力和學習能力，從全球治理的外圍國家逐步成長為核心國家之一。作為世界金融體系中的新成員，中國推動成立的亞洲基礎設施投資銀行大膽打破了美國主導的世界銀行投票規則中的“一票否決權”，採取了充分體現成員國主權平等原則的加權表決制。亞投行的總投票權由基本投票權（佔 12%，由全體成員平均分配）、股份投票權和創始成員投票權（每國 600 票）組成，充分兼顧了效率與公平，表現出中國在新形勢下國際組織外交創新實踐中的勇氣和智慧。
另一方面，亞投行自 2016 年正式運營以來先後實現了與全球範圍內幾個主要開發銀行的合作，充分證明了中國的國際組織外交創新實踐並非對現有國際體系的挑戰，而是加深與現有制度安排之間合作的努力，是“積極參與引領全球治理體系改革，打造更加完善的全球夥伴關係網絡”的重要探索，因此也是新時期中國大國外交的有機組成部分。統計表明，2016 年 6 月至 2019 年 12 月期間，亞投行已經啟動了 63 個融資項目，不包括 7 個平臺性質的項目，其餘 56 個基礎設施建設項目中有 27 個是其他國際金融機構主導的項目，包括世界銀行（16 項）、亞洲開發銀行（6 項）、歐洲復興開發銀行（2 項）、歐洲投資銀行（1 項）、國際金融公司（IFC，1 項）、韓國東南電力公司（1 項），亞投行在項目中持有的資金比例均不超過 50%。在所有 56 個基礎設施投資項目中，僅有 19 個項目是亞投行出資比例達到或者超過 50%的，並且，這些項目的融資合作方均是項目所在國的企業或地方政府。值得注意的是，在所有 56 個項目中，還有 7 個項目是所在國政府和企業完全主導融資的類型，這也充分說明了亞洲基礎設施投資銀行作為一種新型國際金融組織，是以發展中國家的發展訴求為合作機制動力基礎的，是中國國際組織外交創制創新實踐的核心特徵之一。
綜上所述，從 20 世紀 90 年代成立國際竹藤組織、探索上海合作組織的平等對話機制，再到2013 年倡議創建亞洲基礎設施投資銀行，完整體現了中國在大國國際組織外交層面的自主創新實踐過程。正是基於國際組織外交層面一貫堅持的自主性原則，中國政府才能在 20 世紀 90年代中期國際形勢壓力重重和中國自身發展的關鍵時期果斷作出國際組織創新實踐的戰略選擇，並且沿著經濟發展—地區安全—亞洲繁榮的議題領域不斷實現中國的國際組織外交訴求。中國追求國際組織外交創新實踐的過程側重於倡議國對新型組織的貢獻、強調參與國的平等對話機制、關注發展中國家的利益，這些都是不同於二戰後美國、西歐、日本主導的大國國際組織外交創新實踐特徵。作為後發現代國家和發展中大國的代表，中國在 20 世紀 90 年代中期以來的發展過程中克服的壓力和麵臨的挑戰是其他西方大國從未經歷過的，能夠完成國際組織創新實踐的探索，充分說明中國的國際組織外交始終奉行自主性原則，具有明確的戰略規劃，是對當今世界政治經濟體系制度安排的有益補充。
4 結 論
本文通過簡要回顧中國國際組織外交的發展進程，做出了不同於現有研究主流觀點的判斷，認為中國發展國際組織外交不是被動應對西方主導的國際體系壓力的滯後選擇，而是適應國際形勢發展變化的自主探索過程，並且最終形成了不同於美國主導和西歐、日本主導的第三種大國國際組織外交創新實踐路徑。20 世紀 90 年代中期以來中國主導的國際組織創新實踐代表了以發展中國家利益訴求為主要目標的地區性國際組織外交類型，是繼美國主導的“全球性國際組織外交”和西歐、日本主導的發達國家利益優先型“地區性國際組織外交”之後，由中國主導的發展中國家利益優先型的“地區性國際組織外交”體現了新時期中國大國外交的重要內涵。中國的國際組織創新實踐是對當今世界秩序良好運轉的有益制度補充，是推動國際組織框架下國家間合作的積極探索，非常值得予以更多的理論總結和深入研究。我們也注意到，國際竹藤組織、上海合作組織和亞投行所代表的中國國際組織外交的創新實踐僅僅屬於地區性和專業性的國際組織創新創制層面，中國的國際組織外交無論在理論支撐還是實踐運行方面都仍然有很大的發展空間，需要在堅持自主性原則的基礎上持續開拓創新。
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