加强公共卫生法治建设
切实提高突发重大疫情防控能力和水平
全国政协社会和法制委员会主任 沈德咏
这次新冠病毒疫情发生以来，习近平总书记高度重视，作出一系列重要指示，多次主持召开会议，对疫情防控工作进行研究部署，提出明确要求，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。中央应对疫情工作领导小组多次开会研究部署疫情防控工作，中央指导组积极开展工作，国务院联防联控机制加强协调调度，及时协调解决防控工作中遇到的紧迫问题。有关部门各司其职，军队积极支援地方疫情防控。各地区成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组。各党政军群机关和企事业单位等紧急行动、全力奋战，广大医务人员无私奉献、英勇奋战，广大人民群众众志成城、团结奋战，打响了疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，全国形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面。在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下，在各方面共同努力下，防控工作正有力开展，疫情形势出现积极变化，防控工作取得阶段性成效。
习近平总书记指出，既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，要提高突发重大疫情防控能力和水平，必须加强公共卫生法治建设。
一、强化法治意识，将突发重大疫情防控工作纳入法治轨道
公共卫生安全事关人民群众生命安全和身体健康，事关社会和谐稳定和经济持续发展，事关国家长治久安。依法治国，是我们党治国理政的基本方式，也是应对重大突发公共卫生事件的重要手段。公共卫生法治的建立健全是有效预防和及时化解突发公共卫生事件的重要保障，是提高疫情防控能力的必由之路。
理念是行动的先导。加强公共卫生法治建设，首先要增强公共卫生法治理念，用法治理念思考公共卫生问题，用法治思维解决疫情的防范与控制难题，坚持依法战“疫”，把法治思维和法治方式贯穿卫生防疫工作始终，为减少疫情、控制疫情、战胜疫情注入强大的法治正能量。
坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。党的十八大以来，党中央高度重视全面依法治国，持续推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，努力建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，法治建设取得显著成效。这是我们加强公共卫生法治建设的重要基础，也是增强公共卫生法治理念的主要方向。在立法、执行、司法、守法各环节都要增强公共卫生法治理念，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。特别是各级领导干部要强化法治意识，带头尊法学法守法用法，做严格执行公共卫生法律法规的表率。要加大全民普法工作力度，弘扬社会主义法治精神，增强全民公共卫生法治观念，夯实依法防疫的社会基础。
二、加强立法工作，进一步完善突发重大疫情防控工作法律体系
习近平总书记指出，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。
目前，《突发事件应对法》《传染病防治法》《食品卫生法》《职业病防治法》《动物防疫法》和《国境卫生检疫法》等构成了我国现行的公共卫生应急法律体系。除这些法律外，现行法规有《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《进出境动植物检疫实施条例》等，还有《传染病防治法实施办法》等部门规章和地方性法规规章等，这些法律法规共同构成了我国突发公共卫生事件应急处置的法律法规体系，为公共卫生法治建设打下坚实的基础。但从立法层面看，仍然存在一些有待完善的地方。
首先，缺少宪法相关法层次的法律，如《紧急状态法》。宪法第67条规定全国人大常委会有“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”的职权，宪法第89条规定国务院有“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”的职权。落实宪法这些规定需要一部操作性较强的《紧急状态法》，明确规制决定和进入紧急状态的程序，以及进入紧急状态时暂停保障公民个人哪些权利和自由，紧急状态下哪些国家机关应当承担哪些特别职责和享有哪些权限，等等。
其次，现有的应对突发公共卫生事件的法律，一些关键条款过于原则和抽象，不够详细、严谨，有些法律条文之间存在相互不一致的情况。建议对《传染病防治法》和《突发事件应对法》认真梳理和研究，对不一致的条款适时作出修改。同时，对于《传染病防治法》和《突发事件应对法》，应当配套制定行政法规层次的实施细则，切实增强法律的可操作性。全面修订《野生动物保护法》，将公共健康、检验检疫的理念和要求纳入其中，为加强重大公共卫生安全风险的源头控制提供法律依据。
第三，现有的法律法规较少关注生物安全问题。习近平总书记强调，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。近日，科技部出台了《关于加强新冠病毒高等级病毒微生物实验室生物安全管理的指导意见》，要求加强对实验室，特别是对病毒的管理，确保生物安全。但这只是应急之举、权宜之计，还不能从根本上解决问题。因此，要尽快制定出台国家生物安全法，加快构建国家生物安全的法律法规体系、制度保障体系。
三、坚持严格执法，确保突发重大疫情防控法律法规有效施行
严格执法、依法防疫，是公共卫生法治建设的重中之重。要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延成灾。
一是要依法做好疫情预防、报告、预警和发布工作。按照《传染病防治法》和《突发事件应对法》的规定，有关部门和人员应当承担相应职责。国家对传染病防治实行预防为主的方针，坚持防治结合、分类管理，各级政府要组织开展群众性卫生活动，进行预防传染病的健康教育，倡导文明健康的生活方式，提高公众对传染病的防治意识和应对能力。有关部门和人员发现传染病疫情或者突发原因不明的传染病时，应当按照法定的内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据法定权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息，公布传染病疫情信息应当及时、准确。
二是要加大对危害疫情防控行为的执法司法力度。严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，依法实施疫情防控及应急处置措施。加强治安管理、市场监管等执法工作，加大对暴力伤害医务人员的违法行为打击力度，严厉查处各类哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为，依法严厉打击抗拒疫情防控、暴力伤医、制假售假、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为，保障社会安定有序。依法规范捐赠、受赠行为，确保受赠财物全部及时用于疫情防控。加强对相关案件审理工作的指导，及时处理，定分止争。加强疫情防控法治宣传和法律服务，组织基层开展疫情防控普法宣传，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作。强化疫情防控法律服务，加强疫情期间矛盾纠纷化解，为困难群众提供有效法律援助。
三是要对不依法履职人员严格问责。没有责任追究，所有的法律法规都将形同虚设。法律法规已经明确了有关职能部门在疫情防控各环节的具体职责，如果因履职不到位造成了严重后果，必须对相关部门和人员进行严肃问责，这是严格执法的题中应有之义。
四是要在法律框架内严格执法，切实把握好执法尺度。习近平总书记指出，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。因此，依法防疫，必须防止出现借疫情防控之名、行违法犯罪之实的行为。防控疫情的一系列措施，包括对居民外出的限制、对特定场合个人防护的要求等等，是在《突发事件应对法》《传染病防治法》等相关法律的授权下进行的，实施起来必须做到主体适格、措施适度。在法律的授权下，各地可以要求公民配合疫情防控，在特定时间和范围内让渡一定的权利。但是，这种让渡是以法律授权为依据的，是有限度的。尊重和保障人权是法治的基本价值，个人的核心权利，包括基本生存权和人格尊严，均应严格受到法律的保护，在任何情况下都不应被剥夺和践踏。法治是各级政府、社会组织和广大公民的行为底线，是现代社会的基本框架，是所有社会成员的福祉所在，任何时候都不应当被搁置、被破坏、被牺牲。各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发公共卫生事件中推进法治政府建设，明确责任分工，抓好任务落实，提高疫情防控法治化水平，切实保障人民群众生命健康安全。只有确保疫情防控工作运行在法治的轨道上，才能最大限度地凝聚人心，才能最大程度地动员全社会的力量，才能最快速度地控制疫情蔓延，并取得最终胜利。
四、继续深化改革，不断完善依法防控突发重大疫情的体制机制
（一）坚持党的集中统一领导，形成党委领导，政府主导，各部门齐抓共管，社会各界有序参与的防控工作格局。
要加强党的集中统一领导，这是依法防控疫情的重要保障，也是我们的政治优势。各级党委（党组）要始终牢记人民利益高于一切，要求各级党组织和广大党员、干部把疫情防控工作作为重大政治任务，把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为疫情防控的强大政治优势，确保党中央重大决策部署贯彻落实。
要建立健全政府、社会组织、公民共同参与的疫情防控体系。在5G信息化时代，要持续推进电子政务建设，积极推进信息系统的整合共享，持续梳理和规范政府可开放共享数据资源目录，打通工信、医疗、交通、市场监管、民政、财政、科技等部门间的数据壁垒，确保在突发公共卫生事件时，政务数据资源能够发挥最大价值。疫情防控，政府是主导，但政府不是万能的，不能唱独角戏、包打天下，要引导鼓励社会组织和公民的有序参与，形成全社会共同防控疫情的强大合力。
要加强军民融合，高度重视军地联合防疫的重要意义，明确军地联合卫生防疫的总体思路、指导原则、建设目标，完善军地联合应急响应运行机构，推进军地卫生防疫力量联合训练，统筹规划军地卫生防疫联合保障，切实提升疫情防控能力和水平。
要切实提高全民防范公共卫生事件的意识和能力。大力加强公共卫生事件的宣传教育，将危机教育纳入全民教育课程，在学校、社区等开展不同形式的危机应对宣传和演练，定期组织突发公共卫生事件的健康教育活动，使其制度化、规范化、全民化。突发公共卫生事件的宣传对象既要涵盖政府决策者、执行者，也要涵盖人民群众。对于政府决策者来说，定期参与突发公共卫生事件相关培训，可提升警觉性，增强危机意识，更加快速有效决策执行；对于群众来说，可增强应对突发公共卫生事件的能力，克服恐慌心理，在很大程度上利于维护社会稳定。
（二）尊重规律和科学，发挥好专业部门和专业人员的作用。
疫情防控涉及医学、生物学、流行病学、社会学等多学科知识。依法防控必须建立在科学防控的基础上，在疫情防控的各个环节都要充分重视专家的意见，充分发挥专业部门和专业人员的作用。
在公共卫生事件应急决策环节，既要遵循必要的专家咨询程序，又要保证专家组构成中科研和临床专家的广泛覆盖，还要高度重视专家组之外的传染病专家、医生、病毒科研人员等专家人士的意见建议。对于专业人员善意的提醒，不论其发表场合为何处，不能轻易定性为谣言，更不能动辄得咎、因言获罪。
在人员救治环节，要改革完善重大疫情防控救治体系，健全重大疫情应急响应机制，建立集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题。要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。要补齐短板，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，支持一线临床技术创新，及时推广有效救治方案。
在平时预防环节，要改革完善疾病预防控制体系，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。要强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。
（三）正确处理中央和地方的关系，明确各层级防控责任，建立健全快速反应机制。
职责明晰才能落实有力。对于重大公共卫生事件的处置，中央和地方之间的权责如何划分，是一个值得深入思考和研究的命题。在疫情预警、信息发布、开展防控、社会面管控等方面，要进一步理顺中央和地方的关系，明确相应职权范围和有关要求，既要坚持决策审慎原则和全国一盘棋原则，要又赋予地方政府一定的决策权，以便其机动灵活及时采取相应措施。
毋庸讳言，我国目前的突发公共卫生事件应急体系还存在一定的条块分割、职能交叉现象。突发公共卫生事件出现后，还存在反应迟钝、沟通不及时、职责分工不清晰的问题，尚未形成反应及时、信息透明、统一部署、职责明确的决策管理平台，在一定程度上影响了决策的准确性和及时性。我们要按照习近平总书记提出的打好防控疫情总体战的要求，加快形成一个高效、协调、系统的重大疫情防控体系。纵向上，国务院、国家卫健委统一部署地方公共卫生相关工作，明确各级政府和职能部门在突发公共卫生事件上的职责；横向上地方政府、卫生部门、疾控中心、医院等应互联互通信息，做到信息透明、畅通、及时共享，争取在突发公共卫生事件，尤其是重大传染病疫情爆发的第一时间，能及时发现并采取措施，遏制其传播扩散，以此降低不必要的损失。
（四）发挥制度优势，实行群防群控，打好防控工作人民战争。
“紧密联系依靠群众”是《传染病防治法》确立的重要原则。疫情防控事关每一个人的安危，事关整个民族的安危，要充分发挥我国的政治优势和制度优势，坚持共治共享，实行群防群控，打好重大疫情防控工作的人民战争。
要高度重视社区在防疫工作的基础性作用。社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。只有充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒，才能真正取得防疫效果。
要高度重视社会组织和个人的作用。目前，我国应对突发公共卫生事件的应急体系仍是以政府为主导，但企业、非政府机构及个人的力量已经显现，社会化突发公共卫生事件应急体系正在形成。在这次新冠肺炎疫情中，企业方面，华为支撑开通火神山医院5G基站，阿里巴巴推出“大数据疫情监控云屏”助力疫情防控，网易推出免费线上课程，顺丰向武汉运送大量防疫物资，等等；非政府机构及个人方面，360公益基金采购防疫手套、测温计、医用口罩等物资援助抗疫一线，韩红爱心慈善基金会募集社会捐款采购防疫物资运送一线，等等。这些力量的汇集，为抗击疫情提供了有力支持。
做好宣传教育和舆论引导工作十分重要，信息不对称，谣言满天飞，不仅无助于疫情防控，而且极易导致社会恐慌，造成人心惶惶，甚至引发次生灾害。要及时深入宣传党中央重大决策部署，充分报道各地区各部门联防联控的措施成效，讲好中国抗击疫情故事，展现中国人民团结一心、同舟共济的精神风貌，进一步鼓舞士气、振奋人心，凝聚众志成城抗疫情的强大力量。要加大对传染病防治法的宣传教育，引导全社会依法行事，改变生产、生活方式，逐步养成良好的生活习惯。要正视存在的问题，及时发布权威信息，回应群众的关切，增强信息发布及时性、准确性和全面性，疏导群众情绪，增强群众信心，维护社会大局稳定。
（五）加大公共卫生投入，充实战略储备，夯实防控工作物质基础。
国际经验表明，完善的公共卫生防护网络和信息监测系统是突发公共卫生事件预警和应急处置的生命线。自从2003年SARS事件以后,我国便成立了“一案三制”的应急体系,建立了应急监测预警系统和以国务院统一领导、各部门协同的管理模式,为我国突发公共卫生事件危机预警管理奠定了基础。但是，我国突发公共卫生事件危机预警管理仍然存在不足和缺陷,如部门间缺乏联合机制,工作协调困难;舆情监测比例不高,信息传播失真;应急工作人员监测预警能力不足等。下一步，建议大力加强卫生系统信息化建设工作，以建设国家突发公共卫生事件应急指挥中心为核心，逐步建立一个覆盖全国的应急指挥与决策系统网络，实现对全国公共卫生突发事件的指挥网络化、应急信息化、执行流程化、决策智能化。
要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。要加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。
要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。要优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上。对短期可能出现的物资供应短缺，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。
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