导读：2019年12月，备案审查工作情况报告提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。自2017年起，这是全国人大常委会连续第三年听取和审议备案审查工作情况报告。俗话说，一年一个样，三年大变样。2019年备案审查工作情况报告有什么特点？这一年的备案审查工作又有哪些新的进展？
备案审查是维护社会主义法治统一的重要制度安排。
前不久，十三届全国人大常委会第十五次会议听取和审议了全国人大常委会法工委主任沈春耀作的关于2019年备案审查工作情况的报告。自2017年首次提请全国人大常委会会议审议，这已是备案审查工作情况报告连续第三年公开亮相。
沈春耀说，从全国人大常委会备案审查工作情况看，过去一年，国务院、最高人民法院、最高人民检察院和有地方立法权的地方人大及其常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，紧紧围绕党和国家工作大局，通过制定、修改和废止相关法规、司法解释等规范性文件，坚持和完善相关领域国家制度和国家治理体系，在法治轨道上推进各项工作，为确保党中央决策部署贯彻落实、保障宪法法律有效实施、促进经济社会持续健康发展、保持社会和谐稳定作出了积极努力和重要贡献。各类法规和司法解释总体上是符合实际需要的，是符合宪法法律的。
据介绍，根据十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，监察法规已纳入全国人大常委会备案审查工作的范围。
报备工作实现制度化、常态化
备案是审查的前提，制定机关依法、及时将规范性文件按要求报送备案，直接关系后续审查工作的有效开展。
2019年，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会，按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件，其中，行政法规53件，省、自治区、直辖市地方性法规516件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件，自治条例和单行条例99件，经济特区法规58件，司法解释41件。
“各报送备案的机关按照‘有件必备’的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案自觉接受全国人大常委会监督，报备工作实现了制度化、常态化。”沈春耀也指出了一些问题，“例如，有的地方人大常委会通过的决议决定中规定了公民、法人的权利义务或者有关机关的职权职责，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但并没有报送备案。”
沈春耀还表示，2018年以来，法工委着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围。目前，地方政府规章基本上纳入地方人大常委会备案审查范围，有14个省（区、市）将地方有关司法规范性文件纳入备案审查范围，有2个省纳入依申请审查范围。
允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索
备案是基础，审查是核心。2019年，在开展审查方面，全国人大常委会法工委督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件，督促制定机关根据上位法变化对法规及时修改完善，推动对不适应现实情况的规定作出废止或调整。对此，报告沿袭了前两年的“惯例”，通过列举各领域的典型案例进行生动阐述。
值得关注的是，与前两年都不同，报告首次公布了两例“支持型”案例，明确提出“允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索”。
《上海市食品安全条例》对从事家畜产品规模化销售者设定了行政许可，对未按规定处理变质或者超过保质期的食品及食品添加剂的行为设定了行政处罚，对从事食品和食用农产品贮存、运输服务的经营者未按规定备案的行为设定了行政处罚。法工委审查后认为，针对上述行为设定的行政许可和行政处罚，属于地方适应新情况新需要作出的带有创制性的规定，应当允许探索。
《深圳经济特区食品安全监督条例》规定，有关部门受理关于食品安全问题的投诉举报时，发现投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源的，可以终止调查并将相关线索纳入食品安全风险监测范围。法工委审查后认为，该规定属于在不违背上位法基本原则的前提下，根据具体情况和实际需要作出的规定，属于经济特区法规的权限范围，应当允许探索。同时，建议制定机关立足于加强食品安全监管及时总结相关规定实施情况，适时研究完善。
生态环保领域规范性文件集中清理工作基本完成
生态环保领域规范性文件集中清理，是贯彻党中央决策部署，落实全国人大常委会决议要求，依法推动打好污染防治攻坚战的重要内容，也是这两年备案审查工作的重要方面。
在2018年督促地方修改514件、废止83件地方性法规的基础上，2019年，全国人大常委会法工委又督促地方修改300件、废止44件。同时，推动制定机关对集中清理过程中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及11000余件各类规范性文件及时修改、废止或者重新制定。
“持续一年多的生态环保领域规范性文件集中清理工作任务已基本完成。”沈春耀同时建议，有关方面抓紧推进制度建设相关工作，及早实现生态环保领域法规等规范性文件完善发展的目标任务。
据悉，目前，全国人大常委会法工委正在根据党中央有关精神组织开展食品药品安全领域地方性法规专项清理工作。
有效发挥备案审查衔接联动机制作用
根据宪法、法律和有关规定，我国目前已经形成由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的各类规范性文件备案审查制度机制。
报告指出，2019年，在实现电子报备的基础上，推进同国务院电子报备系统的联通，实现统一报备，通过全国人大备案审查信息平台将报备的地方性法规同时推送到国务院电子报备系统，促进报备工作便捷化、规范化。
2019年5月和10月，司法部通过备案审查衔接联动机制先后向全国人大常委会法工委移送地方性法规200件。“我们逐一进行了审查研究，区分不同情况提出研究处理意见。”沈春耀介绍说，对79件地方根据实际情况作出的具有探索或者先行先试性质的规定，对上位法有关规定进行细化、补充、延伸的规定，符合党和国家有关精神的，允许地方进行探索；对84件生态环保领域法规，建议纳入正在进行的集中清理工作范围统筹研究修改完善；对未及时跟进上位法变化及时调整完善的，建议制定机关尽快启动修改或者废止工作；对于理解上可能存在歧义、执行中可能带来上位法有关规定不落实等问题的，提示制定机关予以关注并加强研究；对其中4件存在与法律有关规定相抵触问题的，已向有关制定机关提出纠正意见。
备案审查制度和能力建设取得新进展
党的十九届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。报告显示，2019年，备案审查制度和能力建设在各方面取得新的进展。
2019年3月，栗战书委员长在向十三届全国人大二次会议作的全国人大常委会工作报告中提出：“建成全国统一的备案审查信息平台，推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。”对此，沈春耀表示，通过各方面的不懈努力，目前除个别偏远地方外，地方人大备案审查信息平台已延伸到所有设区的市、自治州、自治县，有的已延伸到所有的县、市辖区、县级市。同时，不断完善优化备案审查工作流程，开展审查建议在线提交，努力提高备案审查工作信息化、便捷化水平。
2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议审议并原则通过《法规、司法解释备案审查工作办法》。该办法是将原有的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》合并进行修改完善，从而形成的统一的备案审查工作制度性规范，将使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化，同时也将为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供具体指导和参考依据。
值得一提的是，在推动地方人大常委会开展备案审查工作方面，以建立健全人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度机制为抓手，推动地方人大常委会备案审查延伸并覆盖本级和下级应当受人大监督的所有规范性文件。“目前，31个省、自治区、直辖市已实现向人大常委会专项报告备案审查工作情况，15个省、自治区所属的85个设区的市、自治州也已报告本级备案审查工作情况。”沈春耀说。（舒颖）
编校：侯朝宣、王岭、杨菲菲
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