在川德合作土地綜合整治與農村發展示範區建設項目中，西充縣金源鄉探路村規劃編制
明年，新版《中華人民共和國土地管理法》將正式實施。新法最大的亮點之一就是允許集體經營性建設用地入市。“其中，編制村規劃是新法實施後集體經營性建設用地入市的必要前提。”省自然資源廳相關負責人表示。
今年5月，我省正式啟動村規劃編制工作。近日，省自然資源廳召開現場會，再次安排部署村規劃編制。
編制村規劃，我省已有探索。在南充市西充縣金源鄉，因川德合作土地綜合整治與農村發展示範區建設項目而編制的鄉村振興規劃，可看作是村規劃的雛形。這份歷時兩年編制的規劃，面臨哪些考驗？又帶來哪些啟示？
西充縣金源鄉玉成村航拍圖。 四川三眾建設設計有限公司供圖
“紅線”VS發展
生態保護與鄉村發展的關係該如何協調
2017年8月，原省國土資源廳、南充市人民政府、西充縣人民政府與德國漢斯·賽德爾基金會簽署了合作協議。四方約定，將西充縣金源鄉作為川德合作項目的示範區，開展土地綜合整治與農村發展的規劃與建設。
而早在當年5月，規劃編制前期摸底工作已展開。按照項目要求，首先要編制一份完整的鄉村規劃，配合土地整理項目，讓村莊形態重塑，“複製”一個德式村莊。不久後，我省啟動鄉村振興規劃試點，金源鄉名列30個試點鄉鎮，項目規劃升級為鄉村振興規劃。
負責編制規劃的省國土整治中心研究員李何超介紹，彼時，國土空間規劃的概念尚未提出，“多規合一”的探索在鄉村進展緩慢。“要徹底改變鄉村面貌，‘一張藍圖’十分必要，但難就難在如何協調生態保護與鄉村發展的關係。”
以金源鄉北部的刀尖河村為例，全村大面積處於水源地保護區、國家級水產種質資源保護區之內，村莊產業發展空間狹窄。李何超說，該村村民房屋相對老舊，村莊形態支離破碎，村民也有建新居的意願。於是他們借鑑德國村莊集中佈局的思路，大膽打破村莊界限，重塑生產生活空間。
重塑的前提和基礎是劃出“紅線”。所謂“紅線”，就是在規劃中劃出生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。“紅線”之內抓保護，“紅線”之外謀開發。這是目前正在編制的國土空間規劃的核心要義，但在當時實屬超前。
在“紅線”的管控下，原金源鄉11個行政村的800多個村民居民點，集中到5個新的村落聚居點。對刀尖河村等位於自然保護區、水源保護地、生態環境脆弱的鄉村，結合生態建設、防災減災和易地扶貧搬遷，逐步推進生態搬遷，最終形成一個綜合服務中心、兩個農業產業園、5箇中心村、多個原址保存居民點的鎮村格局。
西充縣金源鄉玉成村規劃效果圖。 省國土整治中心供圖
效率VS效益
兩年編一本規劃，是慢還是快
在規劃編制的過程中，德方專家全程參與，但過程並非一帆風順。
“一開始，我們就在規劃編制時間上有了分歧。”一次協調會上，金源鄉黨委書記斯家玉提出半年內完成規劃編制。話音還未落，德國專家就提出了反對意見。“他們堅持認為半年不可能做一份規劃，並且要求我們廣泛調查，收集村民意見。”
因此，這份規劃直到2019年6月才完成評審，耗時整整2年。
第一年，時間全部用在了培訓和入戶調查上。德國專家提出要求，參與規劃編制和調查走訪的人員必須瞭解德國村莊規劃思路，並且熟知金源鄉情況。先後有3家規劃設計單位參與培訓和調查，投入超過100人次，分片區逐一走訪各村各戶。
四川三眾建設設計有限公司承擔了大部分的調查任務。在工作人員的辦公室，翻開一本調查冊，可看到收集的村民需求，有的希望家門口通路，有的希望接通天然氣管道，有的提出公共配套服務要求……
“每一個意見都值得認真對待。”德國漢斯·賽德爾基金會中國區域負責人克勞斯說，在德國，每一位居住在村裡的人都可以提出要求，大家互相商議。
第二年，規劃正式開始編制。“前期工作比較充分，摸清了村莊的資源，找準了問題，規劃就更貼近實際情況。”李何超說，瞭解了村民、基層管理部門的訴求後，他們會留意很多細節，比如有些地方有歷史文化遺蹟，需要加以保護；學校、醫院等公共服務設施要“擺”在群眾最方便的地方。
2018年4月，德國專家到西充縣金源鄉玉成村調研走訪。省國土整治中心供圖
剛性VS彈性
是用土地指標換資金，還是預留髮展空間
金源鄉的規劃於今年6月通過評審。按照計劃，到2020年，初步構建城鄉融合體制機制和政策體系；到2022年，鄉村振興的制度框架和政策體系得到落實。
下一步，規劃的重頭戲將正式啟動——通過開展全域土地整理項目，實施農房拆舊建新，調整農田形狀，為鄉村產業發展鋪路。其中，玉成村、三清廟村、帥家廟村、陳家溝村等將作為城鄉建設用地增減掛鉤試點項目區，通過拆舊建新，置換出農村建設用地指標，預計節餘指標量將達到2000畝，如果全部流轉可以換來發展資金3億元。
但玉成村村黨支部書記王飛卻有所顧慮。“如果把土地指標賣了，以後我們咋個發展？”玉成村有鹽滷資源和油氣井資源，王飛希望規劃能夠預留髮展空間。
爭論一度很激烈。最終大家達成一致，現階段發展需要資金，將1000畝指標用於交易，剩下1000畝指標用於集體經濟土地經營，計劃創建金源現代產業園區，招引鄉村產業項目。
“在剛性約束的基礎上，應當預留一些彈性空間，為鄉村未來發展鋪路。”省自然資源廳相關負責人表示，我省在村規劃編制中鼓勵各地探索創新規劃“留白”機制，即對一時難以明確具體用途的用地，可在規劃中暫予“留白”，允許各地在村規劃中預留一定比例建設用地機動指標，要求在符合相關規定的前提下明確機動指標使用規則，在建設項目審批時落地。
李何超告訴記者，最近，他打算再去一次金源鄉，調研即將啟動的土地整理項目準備情況。“德國村莊最成功的經驗就是‘按圖施工’。”他說，項目要落地還有很長的路要走。
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