棗莊新中興進出口有限公司訴北京市東城區稅務局二審判決書

北京市第二中級人民法院行政判決書

（2019）京02行終1166號

上訴人（一審原告）棗莊新中興進出口有限公司。

被上訴人（一審被告）國家稅務總局北京市東城區稅務局。

上訴人棗莊新中興進出口有限公司（以下簡稱棗莊公司）因訴國家稅務總局北京市東城區稅務局（以下簡稱東城稅務局）不予受理行政複議申請決定一案，不服北京市東城區人民法院（以下簡稱一審法院）所作（2019）京0101行初191號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

東城稅務局於2018年11月29日對棗莊公司作出東稅復不受字﹝2018﹞1號《不予受理行政複議申請決定書》（以下簡稱1號不予受理決定）。主要內容為：2018年10月30日，申請人棗莊公司向本機關提出行政複議申請，要求撤銷被申請人國家稅務總局北京市東城區稅務局第一稅務所（以下簡稱東城第一稅務所）認定北京潤古恆藝商貿有限公司（以下簡稱潤古公司）開具給申請人的增值稅專用發票為失控發票的行為。2018年11月5日，本機關作出《補正行政複議申請通知書》，要求申請人補正相關證明材料。2018年11月22日，本機關收到申請人提供的補正資料。本機關核實，作出認定潤古公司開具給申請人的增值稅專用發票為失控發票行為的機關是原北京市東城區國家稅務局第一稅務所（以下簡稱原東城第一稅務所）。2018年7月，因稅務機構改革，原東城第一稅務所的職責由現東城第一稅務所承繼。故本案被申請人應為東城第一稅務所。經審查，本機關認為，失控發票數據是由開票企業所在地稅務機關上傳到國家稅務總局防偽稅控系統中，經過稽核比對，國家稅務總局將比對結果逐級下發至受票方主管稅務機關。因此，原東城第一稅務所認定失控發票並上傳數據是開票企業所在地稅務機關進行的數據信息採集行為，並非是開票企業所在地稅務機關對受票企業直接作出的具體行政行為。本案中對申請人權利義務產生影響的是山東省棗莊市區國家稅務局（以下簡稱棗莊稅務局）作出的《稅務事項通知書》，不是被申請人的失控發票認定行為。申請人提起的複議申請不符合《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項及《稅務行政複議規則》第四十四條第（四）項規定的行政複議受理條件，根據《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱《行政複議法》）第十七條第一款、《稅務行政複議規則》第四十五條第一款的規定，本機關決定不予受理。

棗莊公司向一審法院訴稱，一、東城稅務局擅自改變行政複議被申請人的做法缺乏法律依據。棗莊公司的行政複議申請是針對北京市東城區國家稅務局稽查局提出的，東城稅務局事先未向棗莊公司提供任何的書面依據，僅僅電話通知了棗莊公司的代理人，即擅自更改複議被申請人為東城第一稅務所，缺乏法律依據。二、原東城第一稅務所認定發票失控的行為與棗莊公司存在直接的利害關係，東城稅務局應當依法予以受理。原東城第一稅務所認定潤古公司開具給棗莊公司的增值稅專用發票失控，並向棗莊稅務局發函，要求對棗莊公司進行稅務處理。棗莊稅務局據此向棗莊公司發出了《稅務事項通知書》，要求棗莊公司做進項稅轉出。因此，原東城第一稅務所認定發票失控的行為與棗莊公司存在直接的利害關係。三、原東城第一稅務所在做出失控認定之前，並未作出必要的查證。據棗莊公司瞭解的情況，潤古公司一直與稅務機關保持著聯繫，並未走逃或者失聯，且於2017年3月1日還向東城稅務局繳納了9767.72元的稅款。失控認定直接影響著棗莊公司的利益，即使現行法律沒有明確的規定，原東城第一稅務所也應當向棗莊公司送達，為棗莊公司提供陳述和申辯的機會。綜上所述，棗莊公司請求法院判決撤銷東城稅務局作出的1號不予受理決定，並判令東城稅務局對其申請進行實體審理。

東城稅務局辯稱，一、該局是本案的複議機關。2017年4月21日，原東城第一稅務所將潤古公司開具給棗莊公司的190張發票認定為失控發票。後稅務機構進行改革，原東城第一稅務所的職責繼續由2018年9月30日成立的東城第一稅務所行使。根據《稅務行政複議規則》第十六條的規定，棗莊公司不服原東城第一稅務所作出的失控發票認定行為，應當以該所為被申請人，東城稅務局作為東城第一稅務所的上級機關，是本案的複議機關。二、東城稅務局作出的1號不予受理決定符合法定程序。2018年10月30日，東城稅務局收到棗莊公司提交的《行政複議申請書》等資料，並於2018年11月5日要求棗莊公司進行補正。2018年11月22日，該局收到棗莊公司提供的部分補正資料。2018年11月29日，東城稅務局作出並向棗莊公司郵寄了被訴不予受理決定。據此，該複議審查程序合法。三、東城稅務局作出的1號不予受理決定認定事實清楚，證據確實充分，適用法律正確，並無不當。（一）根據北京國家稅務局轉發國家稅務總局《關於認真做好增值稅失控發票數據採集工作有關問題的通知》（京國稅函[2007]389號）規定：“未按照稅務機關規定的期限納稅申報、抄報稅或繳納稅款的企業由主管稅務機關催報催繳；稽查部門按照規定的時限實地核查，確認企業走逃以及失控發票；發票發售網在上述規定的時限內及時將失控發票錄入到增值稅失控發票快速反應系統中”，因潤古公司有未依法辦理納稅申報、未依法繳納稅款等違法行為，原東城第一稅務所將潤古公司開具給棗莊公司的190份發票認定為失控發票，符合法律規定；（二）原東城第一稅務所認定失控發票並上傳其數據信息至防偽稅控系統的行為，是一個過程性行為，不是一個具體行政行為。主要理由為：第一、原東城第一稅務所在認定失控發票後，按照規定將失控發票信息通過防偽系統上傳到國家稅務總局，國家稅務總局接到上傳信息稽核比對後再下傳到棗莊稅務局的防偽稅控系統中，從而通過防偽稅控系統軟件進行認證發票數據與失控發票數據的雙向比對。第二、棗莊稅務局通過失控發票與抵扣發票信息的雙向比對後，可要求棗莊公司暫時轉出失控發票所抵扣的稅款，該“暫時轉出稅款”只是一個臨時性的處理措施，是作出最終處理決定前的過程性行為，不是一個具有最終約束力的具體行政行為，其對棗莊公司的權益沒有最終的影響。第三、棗莊稅務局對棗莊公司進行調查核實過程中，應當排除失控發票的認定是否有稅務機關的責任及技術方面的原因，如果有上述情形，棗莊稅務局在取得相關證明後應當允許棗莊公司使用前述“失控發票”抵扣稅款；只有經調查排除失控發票是因稅務機關的責任或技術原因導致的情況下，才能最終確認失控發票認定準確，並據此對棗莊公司作出相應處理。四、棗莊公司的訴訟請求及理由沒有事實與法律依據，不能成立。（一）關於棗莊公司主張東城稅務局直接變更行政複議申請中的被申請人問題。因棗莊公司的申請不符合行政複議受理條件，但基於便民和保護棗莊公司合法權益的行政原則，東城稅務局向棗莊公司告知了失控發票認定主體為原東城第一稅務所及變更被申請人的事實，棗莊公司的代理人表示同意。因此，東城稅務局變更被申請人的行為沒有侵害棗莊公司的合法權益。（二）關於棗莊公司主張原東城第一稅務所作出失控發票認定前未作必要調查的問題。基於潤古公司存在的稅收違法行為，東城稅務局將其開具的發票認定為失控發票，而由於失控發票認定本身並不直接影響棗莊公司的權利義務，故失控發票的認定過程等亦非屬本案的審理範圍。綜上，原東城第一稅務所作出的失控發票認定行為不屬於具體行政行為，棗莊公司據此提出的行政複議申請不屬於行政複議受案範圍，東城稅務局作出1號不予受理決定，符合法律規定，請法院裁定駁回棗莊公司的起訴。

一審法院經審理查明，2017年年初，潤古公司（銷售方）開具給棗莊公司（購買方）190張增值稅發票（貨物名稱為煤炭），價稅合計21909009元。潤古公司於2017年3月1日向東城稅務局繳納了增值稅稅款9767.72元，棗莊公司於同年3月抵扣了增值稅進項稅額3183360.03元。後東城稅務局發現，潤古公司與上游企業發生交易，並用失控發票抵扣稅款，故要求潤古公司按規定補繳增值稅稅款。但潤古公司沒有補繳稅款。2017年4月21日，原東城第一稅務所將潤古公司開具給棗莊公司的190張增值稅發票認定為失控發票，並將上述失控發票數據上傳到國家稅務總局防偽稅控系統中。國家稅務總局接到上傳數據信息後傳送至受票企業所在稅務機關棗莊稅務局的防偽稅控系統中。棗莊稅務局在該系統中經過比對發現，潤古公司開具給棗莊公司的190份增值稅發票，屬認證後失控增值稅發票，不得作為增值稅進項稅額的抵扣憑證。棗莊稅務局於2017年6月17日對棗莊公司作出《稅務事項通知書》，認為棗莊公司已於2017年3月認證抵扣增值稅進項稅額3183360.03元，按規定應轉出上述增值稅進項稅額3183360.03元，補繳2017年3月增值稅額3183360.03元。同時，告知棗莊公司：屬於認證後失控的發票，暫不得作為增值稅進項稅額的抵扣憑證，稅務機關扣留原件，移送稽核部門作為案源進行查處。經稅務機關檢查確認屬於稅務機關責任以及技術性錯誤造成的，允許作為增值稅進項稅額的抵扣憑證；不屬於稅務機關責任以及技術性錯誤造成的，不得作為增值稅進項稅額的抵扣憑證。

2018年7月5日，原北京市東城區國家稅務總局與原北京市東城區地方稅務局合併成立國家稅務總局北京市東城區稅務局。原東城第一稅務所的職責由2018年9月30日成立的現東城第一稅務所繼續行使。2018年10月27日，棗莊公司向東城稅務局提出行政複議申請，要求撤銷被申請人國家稅務總局北京市東城區稅務稽查局認定潤古公司開具給申請人的增值稅發票為失控發票的行為。同年10月30日，東城稅務局收到該複議申請，並於同年11月5日作出《補正行政複議申請通知書》，要求棗莊公司在收到補正通知後的15日內補正“你公司知道被申請人認定失控發票行為時間的相關證據”、“你公司補繳2017年3月3183360.03元增值稅及滯納金的相關證明材料”、“提供委託代理人執業證複印件及其所在律師事務所指派函原件”。2018年11月22日，東城稅務局收到棗莊公司補交的委託代理人執業證複印件及其所在律師事務所指派函原件。後東城稅務局電話告知棗莊公司，其將國家稅務總局北京市東城區稅務稽查局列為被申請人是錯誤的，應當變更東城第一稅務所為複議被申請人，棗莊公司未提出異議，也未進行書面更正。經審查，東城稅務局認為棗莊公司與申請複議的行政行為沒有利害關係，其提起的行政複議申請不符合行政複議受理條件，遂於2018年11月29日作出1號不予受理決定。並於次日向棗莊公司郵寄送達。棗莊公司不服，於法定期限內向法院提起行政訴訟。

另查明，棗莊公司至今沒有補繳涉案增值稅稅款，也未對棗莊稅務局於2017年6月17日的作出《稅務事項通知書》提起訴訟。

一審法院認為，國家稅務總局制定的《稅務行政複議規則》第十七條規定，對稅務所（分局）、各級稅務局的稽查局的行政行為不服的，向其所屬稅務局申請行政複議。《稅務行政複議規則》第十九條第（二）項規定，對被撤銷的稅務機關在撤銷以前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的稅務機關的上一級稅務機關申請行政複議。本案中，棗莊公司所訴涉案失控發票的認定行為是原東城第一稅務所作出的，該稅務所被撤銷後，繼續行使其職權的稅務機關為現東城第一稅務所。東城稅務局作為東城第一稅務所的上級稅務機關是本案的複議機關，有權作出相應複議決定。

根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項的規定，申請人與具體行政行為有利害關係的，符合行政複議受理條件，應當予以受理。本案中，原東城第一稅務所因發現開票企業潤古公司存在稅務違法行為，故將該公司開具給棗莊公司的190張增值稅發票認定為失控發票，並上傳失控發票數據到國家稅務總局防偽稅控系統中。原東城第一稅務所實施的上述行為是國家稅務總局在防偽稅控系統中採取的增值稅失控發票快速反應機制的運行模式，屬於數據信息採集行為，其目的是防範不法分子利用失控發票騙取抵扣稅款。該行為並不直接產生行政法律關係，不是成熟的行政決定，對棗莊公司的權利義務不產生約束力。根據查明的事實，對棗莊公司產生影響的應當是當地稅務機關對其作出《稅務事項通知書》的行為，且沒有證據證明東城稅務局存在函覆當地稅務機關對棗莊公司作出稅務處理決定的行為。因此，東城稅務局以棗莊公司與所申請複議的行為沒有利害關係為由作出不予受理決定，符合法律規定。

關於東城稅務局作出不予受理決定的程序是否合法。《行政複議法》第十七條第一款規定：行政複議機關收到行政複議申請後，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政複議申請，決定不予受理，並書面告知申請人。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十九條規定，補正申請材料所需時間不計入行政複議審理期限。本案中，東城稅務局於2018年10月30日收到棗莊公司提交的《行政複議申請書》等資料，並在5日內要求申請人補正材料，該期限不計入行政複議期限內。後東城稅務局在收到棗莊公司補正材料的5日內作出不予受理決定，程序合法。本案複議被申請人應為東城第一稅務所，棗莊公司將國家稅務總局北京市東城區稅務稽查局列為被申請人是錯誤的。東城稅務局僅口頭告知申請人變更復議被申請人而未要求申請人進行書面更正的做法欠妥，但是，該瑕疵尚不足以影響棗莊公司的複議權利和行政複議案件的結論。據此，東城稅務局以棗莊公司與被複議行政行為不具有利害關係為由，依據《行政複議法》及《稅務行政複議規則》的相關規定，作出1號不予受理決定，證據充分，適用法律正確，程序合法。綜上，棗莊公司請求法院撤銷被訴複議不予受理決定等全部訴訟請求，事實依據和法律依據不足，依法應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回棗莊公司的全部訴訟請求。

棗莊公司不服一審判決，持一審相同理由向本院提起上訴，請求撤銷一審判決及1號不予受理決定。

東城稅務局同意一審判決，請求予以維持。

在一審訴訟期間，棗莊公司在法定期限內向法院提交了以下證據：1.2017年6月17日棗莊稅務局作出的《稅務事項通知書》，證明原東城第一稅務所認定涉案發票失控，棗莊公司的主管稅務局對其作出了稅務處理決定；2.潤古公司的交款憑證，證明潤古公司向東城稅務局交納了9767.72元稅款；3.在天眼查查到的潤古公司的信息，證明工商機關認定潤古公司失聯時間為2018年8月27日，與稅務機關認定的時間不一致。

在一審訴訟期間，東城稅務局在法定期限內向法院提交了以下證據：1.棗莊公司的行政複議申請書、委託書、營業執照複印件及法定代表人身份證明、身份證複印件、郵單和記錄等材料，證明東城稅務局於2018年10月30日收到了棗莊公司郵寄的行政複議申請資料；2.《補正行政複議申請通知書》及郵單，證明東城稅務局於2018年11月5日向棗莊公司郵寄送達了補正通知書，棗莊公司於同月7日簽收；3.補正材料通知的答覆及郵件收件聯，證明東城稅務局於2018年11月22日收到棗莊公司郵寄的補正材料；4.郵單寄件聯及送達記錄，證明2018年11月29日東城稅務局向棗莊公司郵寄了1號不予受理決定，棗莊公司次日簽收；5.本省失控發票信息查詢拷屏頁，證明2017年4月21日原東城第一稅務所在增值稅防偽稅控系統中錄入潤古公司的失控發票信息；6.棗莊稅務局2017年6月17日作出的《稅務事項通知書》，證明棗莊稅務局對棗莊公司作出該通知書，東城稅務局沒有做出任何行政行為。

經庭審質證，一審法院對上述證據作如下確認：棗莊公司提供的證據1取得方式合法，內容真實，能夠證明棗莊公司所在地的主管稅務機關對其作出《稅務事項通知書》的事實，但不能證明此事實與原東城第一稅務所認定發票失控行為有直接關係，對該證明目的，不予採信；證據2取得方式合法，內容真實，與本案具有關聯性，對其主張的待證事實，予以採信；證據3與被訴行政行為的內容無關，不予採納。東城稅務局提供的全部證據取得方式合法，與本案具有關聯性，能夠證明其主張的待證事實和證明目的，予以採信。

一審法院已將當事人提交的上述證據隨案移送本院。經審查，本院認為一審法院認證意見正確，故予以確認。

一審法院根據上述被認定為合法有效的證據材料認定的案件事實是正確的，本院作相同認定。

本院認為，根據《稅務行政複議規則》第十七條、第十九條第（二）項的規定，對稅務所（分局）、各級稅務局的稽查局的行政行為不服的，向其所屬稅務局申請行政複議。對被撤銷的稅務機關在撤銷以前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的稅務機關的上一級稅務機關申請行政複議。本案中，棗莊公司所訴涉案失控發票的認定行為是原東城第一稅務所作出，該稅務所被撤銷後，繼續行使其職權的稅務機關為現東城第一稅務所。故東城稅務局作為東城第一稅務所的上級稅務機關是本案的複議機關，有權作出相應複議決定。

本案焦點問題為：棗莊公司對於原東城第一稅務所認定失控發票的行為是否具有利害關係以及東城稅務局作出被訴不予受理決定的程序是否合法。本案中，因原東城第一稅務所發現潤古公司作為開票企業存在有未依法辦理納稅申報、未依法繳納稅款等稅務違法行為，故將該公司開具給棗莊公司的190張增值稅發票認定為失控發票，將失控發票數據上傳至國家稅務總局防偽稅控系統。該行為是國家稅務總局在防偽稅控系統中採取的增值稅失控發票快速反應機制的運行模式，係數據信息採集行為。國家稅務總局在接到上傳信息經稽核比對後再下傳至棗莊稅務局的防偽稅控系統，通過防偽稅控系統進行認證發票數據與失控發票數據的雙向對比；之後棗莊稅務局通過失控發票與抵扣發票信息的雙向對比，排除失控發票的認定是否有稅務機關的責任及技術方面的原因後，再作出相關處理措施或行政行為。據此，原東城第一稅務所實施的認定潤古公司所開發票為失控發票的行為對棗莊公司的權利義務不產生約束力。另，棗莊公司以國家稅務總局北京市東城區稅務稽查局作為被申請人向東城稅務局申請複議，屬於明顯錯列被申請人名稱，東城稅務局僅以口頭告知方式要求變更被申請人而未要求棗莊公司進行書面更正做法欠妥，此節，一審法院已作出評價，本院不再贅述，但根據棗莊公司提交的複議申請內容，其複議內容及對象指向明確，故東城稅務局將東城第一稅務所作為被申請人並作出被訴不予受理決定，系對棗莊公司複議權利的行使予以了保障。綜上，東城稅務局所作1號不予受理決定認定事實清楚，證據充分，程序合法。一審法院判決駁回棗莊公司的訴訟請求是正確的，本院應予維持。棗莊公司的上訴請求缺乏相應的事實根據和法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持一審判決。

一、二審案件受理費各50元，均由棗莊新中興進出口有限公司負擔（已交納）。

本判決為終審判決。

審 判 長　劉彩霞

審 判 員　金　麗

審 判 員　楊　波

二〇一九年十月三十日

法官助理　勵小康

書 記 員　高　元