鄂爾泰（1680~1745年），滿洲鑲藍旗人，姓西林覺羅氏，字毅庵，是雍乾時期的重臣，雍正帝最為信賴的三位心腹和股肱大臣之一。縱觀鄂爾泰的一生，其主要功業是在雍正時期他在雲貴總督及廣西總督任上奠定的。從國家治理視野看，業績主要表現為西南地區（雲、貴、廣西）的改土歸流（在少數民族地區廢除土司制，實行流官制的政治改革）、開闢苗疆以及興修水利三個方面，其中尤以改土歸流影響最大。
土司制度（有時也稱土官制度）是由先秦至唐代的羈縻政策發展演變而來，是元明清三代中央政府對邊疆民族地區實行的一種特殊的羈縻統治制度。這種制度曾廣泛存在於西南少數民族聚居區，其中尤以雲南邊疆地區的土司制度最具代表性。元明清時期土司制度在雲南邊疆地區經歷的興衰變遷，是與雲南各民族地區的社會、經濟、政治、文化、軍事發展的客觀歷史條件相適應的，也是三朝中央政權對雲南邊疆民族地區實行“因俗而治”的結果。土司制度的確立及改土歸流的實施，在中國古代邊疆民族政策史上具有重大的歷史意義，對我國統一多民族國家的鞏固和發展產生了重要影響。
雍正時期土司制度的消極作用越來越明顯，成為套在少數民族地區人民頭上的枷鎖，嚴重阻礙了生產力的發展和社會進步，對西南部分土司進行改土歸流已成為時代的課題。正如《清史稿·二百九十九（土司一）》所載鄂爾泰的奏言：“其改流之法，計擒為上，兵剿次之”。在鄂爾泰上奏給雍正帝的諸多奏摺中，他不僅詳細地條陳了土司制度的弊端，雲、貴、廣西土司種種禍亂地方的行為，而且還高屋建瓴地提出了“改土歸流”及其善後工作中切實可行的方法與策略。從雍正帝回覆鄂爾泰的諸多硃批諭旨中常可見到，“是，當之極，實慰朕懷。”“朕心中嘉悅，竟至於感矣，有何可諭，勉之。”“若是如此，妙不可言。”“是極，通極，當極，此朕之本意，諄諄告誡近邊督撫者不計其數矣。”等等批語，我們不難看出，鄂爾泰在西南地區推行的改土歸流不僅得到了雍正帝的堅定支持，還鮮明地體現了最高決策者深化邊疆民族地區治理的需要。
作為有清一代勵精圖治的聖君和名臣，雍正帝與心腹大臣鄂爾泰在西南地區進行的改土歸流順應了歷史潮流。在雍正帝信賴支持下，自雍正四年至雍正九年（1726~1731年），鄂爾泰以雷厲風行之勢在雲南進行了大刀闊斧的改土歸流，主要表現為：
其一，“為懲一儆百之計”，鄂爾泰改流並嚴懲了鎮沅土知府刀瀚、沾益土知州安於蕃。
其二，在事先調研、徵求輿論的基礎上，提出了調整行政區劃、歸併事權的建議，將東川府由四川劃歸雲南管轄，為進一步推動烏蒙、鎮雄兩土司改土歸流做好了鋪墊。此後，鄂爾泰對川屬烏蒙、鎮雄土知府的改土歸流、歸滇及其善後舉措，成功消除了烏蒙山區長期以來土司的割據勢力，奠定了滇東北（今昭通）地區的基本格局，深化了國家對該地區的綜合治理，為內地移民的進入、經濟的開發和社會的穩定創造了條件，得到了雍正帝的高度肯定：“自然就近歸滇為是，題到有旨，卿只管奉此旨籌畫料理。”
其三，鄂爾泰對車裡宣慰使所轄之瀾滄江以東版納部分地區的改土歸流及普洱府的設立，大大深化了清王朝對雲南邊疆地區的治理，為漢文化在雲南邊地的傳播和邊防的鞏固，帶來了積極的影響。
其四，總體上看，鄂爾泰對改土歸流的複雜性也有充分的認識，在改土歸流前已制定了成熟的方案、縝密的計策，在改土歸流中對土司的安置和處理也都作了因地、因時、因勢、因俗的變通。對改流地區流官的任用更高度重視，認為“新定地方，流官最關緊要”，流官素質的高低事關“夷務”治理的成敗。鄂爾泰將土司“有無過犯”“土民是否相安”作為改流的重要依據，並非一刀切地將所有土司都改為流官，這一原則和策略不僅大大減少了改流的阻力，對改流後善後措施的有效實施也大有裨益。
雍正年間，鄂爾泰在西南（特別是在雲南）地區進行的改土歸流不僅是其施政業績的重要體現，更是國家深化邊疆地區治理意志的彰顯。解決這一時代課題，奠定了他一生中最為耀眼的功勳，也因此贏得了雍正帝的激賞：“其改土歸流政策，勞在一時，功在萬世”。
作者為雲南大學歷史與檔案學院歷史系副教授，主要從事中國邊疆史研究。
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