最高法院判例：對公有住房承租權變更行為提起的訴訟應適用二十年最長起訴期限——劉仲秋訴西城區政府公房承租人變更行為案
轉自：行政法
【裁判要旨】
《最高人民法院關於適用的解釋》第九條第一款規定，行政訴訟法第二十條規定的“因不動產提起的行政訴訟”是指,因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。該條款雖然是對行政訴訟法第二十條的解釋，但也同樣適用於第四十六條第二款，即適用二十年最長保護期限的案件僅限於“因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。”直管公房是由政府公房管理部門或政府授權經營管理單位依法直接進行經營和管理的國有房屋。從現行公有房屋管理制度和公有住宅承租實踐看，公有住房承租人享有的租賃權具有準物權性質，公有住房承租人變更行為涉及原承租人的重大居住權益及其他合法權益，其實際效果與導致不動產物權變動的行政行為類似。當事人對該變更行為不服提起行政訴訟，屬於“因不動產提起訴訟的案件”並適用《行政訴訟法》第四十六條第二款規定的二十年最長起訴期限。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申3851號
再審申請人（一審原告、二審上訴人)：劉仲秋。
委託訴訟代理人：劉書明，北京市西城區牛街街道法律服務所工作人員。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市西城區人民政府。住所地：北京市西城區二龍路**號。
法定代表人：王少峰，該區人民政府區長。
委託訴訟代理人：葛寅秋，北京市西城區人民政府法制辦公室工作人員。
再審申請人劉仲秋因訴北京市西城區人民政府（以下簡稱西城區政府）公房承租人變更行為一案，不服北京市高級人民法院（2016）京行終4976號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查。現已審查終結。
劉仲秋向北京市第四中級人民法院（以下簡稱一審法院）起訴稱，其退休前是北京國華商場有限責任公司職工，於1983年通過單位福利分房取得北京市西城區居仁裡衚衕12號院內南房第二間的承租權（以下簡稱案涉房屋）。其因1996年下崗後家庭生活困難無力支付房租，便將案涉房屋的承租房本交予宣房房屋經營公司天橋房管所管理員後搬到農村居住，由於身體多病及其他原因無暇顧及案涉房屋。2015年10月中旬，其子劉洋代理其補辦案涉房屋的租賃契約時得知該房承租人早已發生變更。劉仲秋向北京宣房房屋管理公司（以下簡稱宣房公司）申請審核。2016年4月27日，宣房公司答覆稱，1998年4月已根據原告的申請將案涉房屋的承租人變更為其母張淑琴。劉仲秋否認張淑琴是其母親，聲稱與張淑琴沒有任何關係，認為西城區政府將案涉房屋的承租人變更為張淑琴侵害了其合法權益，請求撤銷西城區政府變更案涉房屋承租人的行為。
一審法院查明，西城區居仁裡12號院南房第二間是宣房公司二分部管理的直管公房，使用面積8.3平方米。1998年4月，案涉房屋承租人由劉仲秋變更為張淑琴。
一審法院認為，公民、法人或者其他組織應當在法定的起訴期限內提起行政訴訟。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。本案中，西城區政府於1998年4月將案涉房屋的承租人變更為張淑琴，劉仲秋於2016年8月1日才提起訴訟，顯然已經超過了五年的起訴期限，故裁定駁回起訴。
劉仲秋不服一審裁定，向北京市高級人民法院提起上訴。該院以相同的理由裁定駁回上訴，維持一審裁定。
劉仲秋向本院申請再審稱，一、二審法院以超過起訴期限為由裁定駁回起訴是錯誤的。本案是因公房承租糾紛引起的訴訟，應當屬於因不動產提起的訴訟，不動產的權利應當包括直管公房承租權，直管公房的承租權與土地使用權都屬於用益物權性質的財產權，涉及不動產的案件起訴期限為二十年。故請求撤銷一、二審裁定書，依法審理本案。
西城區政府答辯稱 ，涉案房屋為該單位直管公房。1998年4月，宣房公司天橋房管所（現為第二分公司）收到劉仲秋代其母張淑琴提交的申請，申請將涉案房屋承租人由劉仲秋更名為張淑琴。天橋房管所收到申請後，同意將涉案房屋承租人變更為張淑琴。被訴行為發生在1998年，而劉仲秋於2016年提起本案訴訟，已經明顯超過起訴期限。且本案不屬於行政訴訟受案範圍。請求駁回劉仲秋的再審申請。
本院經審查認為，本案的爭議焦點為針對直管公房承租權變更的行政行為提起的訴訟，是否屬於“因不動產提起訴訟的案件”並適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的二十年最長起訴期限。《最高人民法院關於適用的解釋》第九條第一款規定，行政訴訟法第二十條規定的“因不動產提起的行政訴訟”是指,因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。該條款雖然是對行政訴訟法第二十條的解釋，但也同樣適用於第四十六條第二款，即適用二十年最長保護期限的案件僅限於“因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。”案涉直管公房是由政府公房管理部門或政府授權經營管理單位依法直接進行經營和管理的國有房屋。從現行公有房屋管理制度和北京市公有住宅承租實踐看，公有住房承租人享有的租賃權具有準物權性質，公有住房承租人變更行為涉及原承租人的重大居住權益及其他合法權益，其實際效果與導致不動產物權變動的行政行為類似。本案中，劉仲秋作為原直管公房的承租人，自稱其原享有的承租權在不知情的情況下變更，且明確否認變更後的承租人與其有親屬關係。劉仲秋對該變更行為不服提起行政訴訟，應適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的二十年的起訴期限。一、二審裁定適用該款規定的五年起訴期限確有錯誤，應予糾正。
最後，本案被訴行政行為是直管公房承租權變更行為，該行為屬於有關行政主管機關依照相關規定和程序作出的涉及承租人佔有、使用等權利的行政行為，涉及承租人的居住權等合法權益，應當屬於行政訴訟的受案範圍。西城區政府的答辯理由本院不予支持。
綜上，劉仲秋的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項、第四項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：
本案指令北京市高級人民法院再審。
審判長 王振宇
審判員 孫 江
審判員 李緯華
二〇一八年十二月二十四日
書記員 孔冰冰
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