安徽省合肥市中級人民法院行政判決書
(2017)皖01行初275號
原告安徽省廬江縣天友房地產開發有限公司。
被告廬江縣人民政府。
原告安徽省廬江縣天友房地產開發有限公司（以下簡稱天友公司）認為被告廬江縣人民政府未按照約定履行《關於廬江縣大市場B區項目開發建設協議》，於2017年7月3日向本院提起訴訟。本院在立案前，委託合肥市人民政府法制辦公室進行協調化解，合肥市政府複議應訴辦公室於2017年9月4日回函稱，本案難以作出和解。本院於2017年9月11日立案受理後，在法定期限內向被告送達了應訴通知書和起訴狀副本。本院依法組成合議庭，於2017年12月25日公開開庭進行了審理。原告天友公司的委託代理人呂成，被告廬江縣人民政府的委託代理人劉書虎、徐學峰到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
原告天友公司訴稱，2003年4月18日，原告與被告簽訂《關於廬江縣大市場B區項目開發建設協議》，被告允諾以先交後返的形式對原告進行如下獎勵：1、銷售不動產營業稅按規定標準徵收後，獎勵原告30%；2、土地增值稅按規定標準徵收後，獎勵原告80%；3、企業所得稅按規定標準徵收後，縣級留成部分（40%）全部獎勵原告。
上述協議簽訂後，原告如約按時足額上交有關稅收。經結算和審計，原告上交與獎勵政策對應的稅收共計人民幣21607478.56元，其中包括銷售不動產營業稅7346477.22元、土地增值稅8428114.23元和企業所得稅5832896.11元。按照原告與被告間協議，被告應給予原告獎勵共計人民幣11279592.99元，其中包括銷售不動產營業稅對應獎勵2203943.17元、土地增值稅對應獎勵6742491.38元和企業所得稅對應獎勵2333158.44元。但被告沒有及時履行協議允諾，給付原告獎勵。
經原告多次催討，2015年5月27日廬江縣財政局作出《關於徐培苗信訪事項的答覆意見》（廬財函[2015]31號），對此獎勵表示認可並承諾“將及時兌現”。儘管如此，被告仍沒有及時履行協議允諾。原告無奈，分別於2015年11月3日、2016年3月14日、2016年12月18日、2017年5月31日向被告提出書面申請報告，敦促被告及時履行協議允諾。2017年6月12日，原告代理人安徽天禾律師事務所呂成律師又向被告發出律師函，再次敦促被告及時履行協議允諾。但令原告意想不到的是，截止今日，被告既不履行協議允諾，也不作任何回覆。被告之行為已嚴重違反法律規定和原告與被告之間的約定，與被告的招商引資政策也明顯不符，必將侵犯原告的合法權益，也必將損及政府的威信和公信。
原告訴訟請求：1、依法判令被告履行協議允諾，給付原告稅收獎勵共計人民幣11279592.99元及其利息（自2012年5月1日起按中國人民銀行同期貸款利率計算至被告實際履行之日止）；2、本案訴訟費用由被告承擔。
被告廬江縣人民政府辯稱，一、原告天友公司所訴不符合事實。
1、原告訴稱“原告如約按時足額上交有關稅收”，部分不符合事實。原告天友公司在開發建設“廬江大市場B區項目”過程中，共入庫營業稅7346477.2元，土地增值稅8428114.23元，企業所得稅5832896.11元。根據稅務部門提供的相關證據，在上述入庫稅款中，其中廬江縣地稅局稽查局通過稽查查補土地增值稅5128461.42元，廬江縣國稅局查補企業所得稅198976.39元。故原告並非“如約按時足額上交有關稅收”，部分稅款是稅務機關依法稽查後，根據稽查結果補繳的稅款。
2、原告訴稱“2015年5月27日，廬江縣財政局作出《關於徐培苗信訪事項的答覆意見》（廬財函[2015]31號），對此獎勵認可並承諾將及時兌現”，上述訴稱不符合事實。該文件內容為“我局依據上述相關規定對企業優惠政策獎勵進行審核，提出處理意見，報經研究批准後，將及時兌現”。上述答覆表明，廬江縣財政局並未對原告的信訪事項作出具體答覆，更沒有“對此獎勵認可並承諾將及時兌現”的意思表示和允諾意見，且廬江縣財政局作為政府職能部門，在未得到廬江縣人民政府授權的情況下，也無權允諾兌現支付。原告系對廬江縣財政局答覆意見的錯誤理解。
二、原告廬江天友公司關於稅收優惠及獎勵的訴訟請求不符合法律強制性規定，請求法院依法不予採納。
1、廬江縣政府和天友公司簽訂《關於廬江大市場B區項目開發建設協議》中的稅收優惠政策違反法律強制性規定，其內容應屬無效。首先，該商業用地以協議方式出讓土地使用權，違反了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的強制性規定。其次，根據《中華人民共和國稅收徵收管理法》第三條的規定，稅收的開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相牴觸的決定。《國務院關於糾正地方自行制定稅收先徵後返政策的通知》（國發[2000]2號）第一條、第二條也明確規定，各地區、各部門不得以先徵後返或其他減免稅手段吸引投資，更不得以各種方式變通稅法和稅收策，損害稅收的權威；先徵後返政策作為減免稅收的一種形式，審批權限屬於國務院，各級地方人民政府一律不得自行制定稅收先徵後返政策。本案上述協議中的稅費優惠政策，名為稅收獎勵，其內容實質屬於先徵後返的減免稅形式。該條款內容明顯與稅收徵管法及國發[2000]2號文的規定相牴觸，違反了法律的禁止性規定，應屬無效條款。無效的合同條款自合同成立時即沒有法律約束力，現原告天友公司根據無效的合同條款要求稅收獎勵，不能成立。另根據安徽省人民政府2003年12月26日發文的《安徽省人民政府關於進一步調整和完善所得稅收入分享改革方案的通知》（皖政[2003]105號）規定，從2003年起，企業所得稅中央分成60%，省分成15%，縣（市）分成25%。根據上述規定，企業所得稅縣級分成為25%，而並非《關於廬江大市場B區項目開發建設協議》第六條第4項中約定的40%。
2、原告違反《關於廬江大市場B區項目開發建設協議》，存在違約行為。經查：根據合同約定，“控制高度在6層以下”，而原告在開發商品房6層上增加1層，與6層一併出售。原告違反上述規定，獲取非法利益。另原告在開發過程中，還涉及將小區公共設施對外出售等損害業主利益的行為，引起業主投訴、上訪，造成社會不穩定。原告取得合同利益的前提，是合同屬於有效合同，同時，原告還應按照合同約定履行合同。而本案合同中關於稅收優惠及獎勵條款屬於無效，且原告未按合同履行，故其訴訟請求不能成立。3、原告廬江天友公司因上述條款無效，並無損失。天友公司開發的廬江大市場B區項目，在房管部門登記名稱為廬江“育才花園”小區，位於廬江縣××××路，是廬江縣較早開發的商住項目。在上述項目立項前，因廬江縣城房地產市場銷售及價格較低，在天友公司開發及銷售期間，廬江縣房地產市場快速發展，價格也快速上漲。尤其廬江縣政府對天友公司開發項目的南側老舊小區的改造、建設及周邊路網環境的提升，帶動了天友公司房價的快速上漲。從天友公司所得稅入庫情況，即可以證明天友公司所獲利潤情況。因此，廬江天友公司的利益信賴並未受損。4、原告天友公司所訴已超過訴訟時效。綜上所述，原、被告簽訂的《關於廬江大市場B區項目開發建設協議》的稅收優惠政策條款，違反了法律強制性規定，應屬無效。原告訴訟請求缺乏法律依據。現根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條規定提出答辯，請求依法駁回原告訴訟請求。
經審理查明，2003年4月18日，原告與被告簽訂《關於廬江縣大市場B區項目開發建設協議》，雙方在該協議中約定，被告廬江縣人民政府擬將廬江大市場B區項目有償轉讓給原告實施整體開發，被告按協議出讓方式向原告供地，該協議中第六條第2、3、4項約定：銷售不動產營業稅按規定標準徵收後，獎勵原告30%；土地增值稅按規定標準徵收後，獎勵原告80%；3、企業所得稅按規定標準徵收後，縣級留成部分（40%）全部獎勵原告。原告訴稱，在上述協議簽訂後，繳納稅款與獎勵政策對應的稅收共計人民幣21607478.56元，其中包括銷售不動產營業稅7346477.22元、土地增值稅8428114.23元和企業所得稅5832896.11元。被告對原告上述繳納稅款數額予以認可。經核實，上述土地增值稅中的5128461.42元稅款和部分企業所得稅稅款系經安徽省廬江縣地方稅務局稽查局和廬江縣國家稅務局稽查局稽查查補繳納。原告認為依據協議，被告應給予原告獎勵共計人民幣11279592.99元，其中包括銷售不動產營業稅對應獎勵2203943.17元、土地增值稅對應獎勵6742491.38元和企業所得稅對應獎勵2333158.44元。經原告向被告申請兌現，2015年5月27日廬江縣財政局作出《關於徐培苗信訪事項的答覆意見》（廬財函[2015]31號，以下簡稱31號答覆意見），認定原告“自2004年4月到2011年7月，項目入庫稅款2181.28萬元”，並表示“提出處理意見，報經批准後，將及時兌現”。因被告仍沒有履行協議兌現稅收獎勵，原告及其代理人分別於2015年11月3日、2016年3月14日、2016年12月18日、2017年5月31日、2017年6月12日向被告提出書面申請報告和律師函，要求被告及時履行協議。被告廬江縣政府至本案原告起訴時，未履行上述協議中有關原告訴請的內容，因致成訴。
本院認為，本案立案時確定的案由雖然為行政允諾，但行政允諾系行政機關基於國家的法律、政策規定而作出的，旨在引導行政相對人採取一定的作為或者不作為，以實現行政管理目的的一種行政行為，其特徵為單方行為。而根據本案原告的訴請和理由，本案系原告依據其與被告之間簽訂的《關於廬江大市場B區項目開發建設協議》（以下簡稱協議）中的有關內容，要求被告履行該協議約定的返還稅收獎勵，並非行政允諾糾紛。
本案協議中有關稅收優惠政策中的獎勵約定，實質為稅收先徵後返。能夠得到人民法院支持的前提是該約定不違反法律的禁止性規定。《中華人民共和國稅收徵收管理法》第三條規定：稅收的開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相牴觸的決定。2000年1月16日，國務院發佈的國發〔2000〕2號《關於糾正地方自行制定稅收先徵後返政策的通知》（以下簡稱2號通知）第一條規定：各地區自行制定的稅收先徵後返政策，從2000年1月起一律停止執行。第二條規定，地方人民政府不得擅自在稅收法律、法規明確授予的管理權限之外，更改、調整、變通國家稅收政策。先徵後返政策作為減免稅收的一種形式，審批權限屬於國務院，各級地方人民政府一律不得自行制定稅收先徵後返政策。對於需要國家財政扶持的領域，原則上應通過財政支出渠道安排資金。如確需通過稅收先徵後返政策予以扶持的，應由省（自治區、直轄市）人民政府向國務院財政部門提出申請，報國務院批准後才能實施。根據以上規定，稅收減免、返還等優惠政策必須由法律、行政法規作出明確規定，或者由省（自治區、直轄市）人民政府向國務院財政部門提出申請並得到國務院批准後才能實施。本案中，並無證據證明案涉協議中規定的稅收返還優惠政策具備相關法律、法規依據或者得到了有權機關的合法授權。據此，原、被告雙方於2003年4月18日簽訂的協議中有關稅收先徵後返的約定違反了《中華人民共和國稅收徵收管理法》第三條的規定，屬於擅自作出的退稅的決定，違反了法律的禁止性規定，亦屬於2號通知中規定的擾亂稅收秩序和違背統一稅政、集中稅權原則的行為，應屬無效條款，被告無返還稅款之義務。此外，國發[2015]25號文件雖規定了優惠政策繼續履行，但本院認為該優惠政策不得違反法律、行政法規的規定，對於上述稅收先徵後返的政策或約定應不予支持。綜上，本案原告要求被告履行協議，給付原告稅收獎勵的訴訟請求，依法不能成立。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決如下：
駁回原告安徽省廬江縣天友房地產開發有限公司的訴訟請求。
案件受理費50元，由原告負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，上訴於安徽省高級人民法院。
審 判 員 施光遠
代理審判員 張 俊
代理審判員 潘 攀
二〇一八年四月九日
書 記 員 楊 麗
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