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10月15日，自然資源部諮詢研究中心組織召開新《土地管理法》專題學習交流研討會——

回顧總結了《土地管理法》頒佈以來及其歷次修改的詳細過程

暢談了這次《土地管理法》修改的重大意義、主要特點和重大突破。

對新《土地管理法》的貫徹實施，提出了需要進一步重點關注研究的幾個具體問題。

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回顧修改歷程

大家一致認為，土地制度是國家的基礎性制度，回顧《土地管理法》立法和修改歷程，就是持續完善土地法律制度，不斷調整協調人地關係，回應時代需要和社會經濟發展呼喚的過程。

1986年通過的《土地管理法》解決了當時大量佔用耕地、濫用土地的現象突出管理無法可依的問題，推動了我國土地管理進入依法管理的軌道。

1988年《土地管理法》的修改明確了國有土地使用權實行有償使用，回應了從計劃經濟向市場經濟轉型中土地作為生產要素進入市場的需要，對促進社會主義市場經濟發展起到了重要作用。

1998年對《土地管理法》進行全面修訂，著力破解我國經濟快速發展、城鎮化快速推進過程中土地粗放利用和耕地被大量佔用的問題，建立了最嚴格的耕地保護制度，保障糧食安全，促進社會經濟可持續發展。

2004年《土地管理法》修改，健全了國家徵收與徵用的體系。

而此次《土地管理法》修改則是在充分總結改革實踐成功經驗的基礎上的制度創新和完善。（編者注：2019年8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關於修改土地管理法、城市房地產管理法的決定）

與會專家認為，新《土地管理法》修改充分反映了30多年來土地管理和改革取得的成效，在延續經過實踐檢驗的土地基本管理制度的基礎上，把試點地區以及各地在土地管理和改革中的成功經驗、成熟做法上升為法律制度；充分體現了以人民為中心的理念，在農村土地管理方面作出了多項創新性的規定，堅決維護農民土地權益；落實了中央關於“放管服”的改革要求

，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，有利於提高政府的工作效率；落實了全面依法治國、依法行政的要求，將自然資源督察制度正式入法，為督察制度法制化建設打下堅實的基礎。

總體來看，此次修法體現了全面深化改革的新成果，體現了國情民意，破除了全面深化改革中的土地制度性障礙，適應了當前社會經濟發展的需要，將更好促進土地制度改革創新，加快建立城鄉統一建設用地市場。

新《土地管理法》的亮點、熱點和重大突破

• 破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，實現同地同價同權

專家一致認為，允許集體經營性建設用地入市是此次修法的重大突破，通過立法賦予集體經營性建設用地入市權利。同時，明確符合規劃、依法登記的集體經營性建設用地方可入市，通過規劃及用途管制手段規範集體經營性建設用地入市管理。有的專家提出，新法充分保障集體建設用地使用權用益物權，如新法第63條規定，允許集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式流轉，依法取得使用權人還可行使“轉讓、互換、出資、贈予、抵押”等權能，這對建立城鄉統一建設用地市場，盤活集體土地資產、發展集體經濟、實現鄉村振興都具有重大意義。

• 深化土地徵收制度改革，更充分地維護了被徵地農民權益

專家認為，此次修法的亮點是首次界定了土地徵收的公共利益範圍。自1954年《憲法》首次提出“公共利益”原則，一直處於實踐和理論探索中，加之集體建設用地不能直接進入市場，土地徵收就成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致了徵地規模不斷擴大。新《土地管理法》增加第45條，首次以列舉方式明確公共利益的六種情形，並對成片開發進行一定限制。新法將2004年國務院28號文件中提出“保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則寫入了第48條。一方面，採用“區片綜合地價”方式取代原先的年產值倍數法，逐步實施對被徵地者的市場化和財產性補償。另一方面，將補償重點放在長遠生計有保障上，將被徵地農民納入養老等社會保障體系，全方位保障農民權益。通過改革土地徵收程序，充分保障農民知情參與監督等權利。進一步完善徵地補償安置程序，新法第47條將原來的徵地批後“兩公告一登記”調整為批前“調查、評估、公告、聽證、登記、協議”和批後“公告、實施”，程序更加全面、細緻，更具操作性。

• 完善農村宅基地制度，有利於盤活利用閒置宅基地

專家認為，新法對宅基地制度進行了豐富完善，為下一步探索實行宅基地“三權分置”創造了有利條件。具體體現在：

一是堅持“一戶一宅”，保障戶有所居。1998 年《土地管理法》規定了“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，新《土地管理法》第64條補充規定，人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意願的基礎上可以採取措施保障農村村民實現戶有所居。

二是鼓勵盤活利用宅基地。新法第64條規定，允許進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置住宅。一方面，地方政府不得違背農民意願強迫農民退出宅基地，農民可以自主自願決定是否退出。另一方面，有利於探索實現農村宅基地使用權通過出租、抵押、入股、繼承、轉讓、互換、贈予、聯建聯營、委託經營、權益置換等多種形式流轉，盤活存量宅基地，讓農民實現財產權。

• 充分體現了實行最嚴格的耕地保護制度

大家認為，我國始終堅持最嚴格的耕地保護制度，新法充分體現了耕地保護數量、質量和生態“三位一體”並重的新思路。新《土地管理法》對耕地質量的保護提出了更高要求，在生態方面明確地方政府落實合理引導輪作休耕和防治土壤汙染的責任。總體來看，新《土地管理法》體現了耕地保護重心從數量平衡到數量、質量、生態“三位一體”並重的轉變。同時，有專家提出，我國耕地後備資源趨緊，水土流失、土壤汙染、地下水超採等生態問題凸顯，給我國糧食安全帶來隱患，需要引起高度重視。

專家認為，新法體現了對永久基本農田實行特殊保護，將基本農田提升為永久基本農田，是落實黨中央、國務院要求，對“口糧田”和“保命田”實行特殊保護的體現。具體而言：一是明確永久基本農田的特殊保護地位，一經劃定不得擅自佔用、改變用途，將永久基本農田佔用的範圍進行限制，對佔用審批權限進行了明確。二是對永久基本農田實行精細化管理，要求永久基本農田採取落實到地塊，並納入國家永久基本農田數據庫的嚴格管理模式。三是對永久基本農田保護實行差別化，新法明確永久基本農田劃定比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定的要求，為統籌各地區自然稟賦和區域發展階段差異，實行差別化管理留有空間。

• 明確了國土空間規劃體系的法律地位

會議認為，新法確立了國土空間規劃的法律地位，明確了國土空間規劃編制和審批原則。新法通過明確國土空間規劃與土地利用規劃和城鄉規劃之間的關係，為“多規合一”改革提供了法律保障，建議當前應抓緊研究制定“國土空間規劃法”和“國土空間用途管制辦法”。有專家提出，第十七條對土地利用總體規劃增加的“統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展”編制原則，體現了國土空間規劃“三區三線”劃定的核心思想，也是未來國土空間規劃編制的應有之義。

• 合理劃分中央和地方審批權限,符合“放管服”要求

研討認為，新法對於中央和地方土地審批權限的合理劃分，體現了有效保護和有利發展原則。比如新法提出，在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍外，對於建設用地佔用永久基本農田以外的農用地，可以由國務院授權的省級政府審批。有專家建議，中央應主要負責政策制定、總量管控、履行監管職責，賦予省級政府一定的管理權責，將有助於執行落實、提高行政效率。

• 賦予了土地督察工作明確的法律地位

大家認為，土地督察制度入法，解決了土地督察機構行使督察權的合法性問題，也為建立自然資源督察體系奠定了基礎。曾經在督察局工作過的諮詢委員說，自2006年國務院決定實施國家土地督察制度以來，督察工作一直缺乏法律保障，只能在政策文件中尋找依據，效力影響不夠。新法明確督察機構對省級政府及國務院確定的城市人民政府土地利用和管理情況進行督察，樹立了土地督察的權威。有專家提出，督察的對象應明確定位為省級政府，不宜直接介入對市縣政府的督察。建議超前研究制定“國家自然資源督察條例”，進一步完善督察職能、創新督察方式、融合督察業務。

與會專家提出需要重點關注深入研究的幾個具體問題

• 關於宅基地“三權”分置

中央明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，雖然一些地方也進行了試點，但考慮到宅基地所有權、資格權、使用權屬於重要民事權利，由於目前試點範圍還不夠寬，試點時間較短，尚未形成可複製可推廣的經驗。關於“三權”分置如何落實，對相關權利內容和實現方式尚未形成共識，比如說什麼是資格權，是身份權還是財產權認識不一，需要繼續深入研究和探索實踐。

• 關於集體經營性建設用地管理

集體經營性建設用地入市雖然在法律保障上有了依據，但在實踐中還面臨一些問題，具體政策規定有待細化，需要進一步明確“誰來入市、哪些地入市、怎麼入市、收益如何公平分配”等問題。具體而言，一是集體經營性建設用地出讓、轉讓和出租的收益應如何進行分配，特別是土地增值收益，如何在國家、集體經濟組織和農民三者之間，在集體經濟組織內部合理分配；以出讓收入、租、稅、費何種形式進行分配值得進一步研究。二是集體建設用地入市範圍和位置，新《土地管理法》允許農村合法取得符合規劃條件的集體建設用地入市，但並沒有明確界定是否在城市規劃範圍內或外。城市規劃區內成片開發在第四十五條進行了界定，納入了公共利益範圍。如果對非成片開發情形不予明確，會與“城市的土地屬於國家所有”相矛盾。三是以新《土地管理法》出臺為契機，在符合規劃和用途管制的前提下，積極探索建立城鄉統一的建設用地市場。當前，建議各地應儘快全面準確地摸清集體經營性建設用地的底數，依據土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃和生態保護規劃，確定符合就地或異地入市的宗地。此外，還要對集體建設用地入市將對土地徵收可能產生的影響密切關注，對社會上一些不正確的理解和輿論予以糾正和引導。

• 關於耕地佔補平衡制度落實

新《土地管理法》重點強化了永久基本農田保護和耕地佔補數量平衡、質量相當。關於如何確保佔優補優、佔水田補水田真正落實到位，應進一步貫徹落實2017年中央4號文件精神，根據各地自然資源稟賦和經濟發展階段的差異，探索實行耕地佔補平衡差別化管理政策。具體而言，新《土地管理法》僅對國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，需經國務院批准；對其他建設項目確需佔用永久基本農田的，缺少相應的法律依據。此外，補充耕地國家統籌的政策和監管還有待細化完善。

此外，還需要密切關注跟蹤新《土地管理法》出臺後，在貫徹實施過程中出現的新情況、新問題，以及社會公眾反映的意見和建議。部諮詢研究中心將在今後開展諮詢研究中充分貫徹遵循新修改《土地管理法》的有關精神和要求。