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（轉自新京報）昨天，中國政府網公佈了國務院令《重大行政決策程序暫行條例》，自2019年9月1日起施行。其中明確了重大行政決策事項範圍、作出程序和調整程序，並完善了重大行政決策責任追究制度。
為何要對重大行政決策立法？為何要規範程序而不是實體？為何由國務院立法而不是由人大立法？中國行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授莫於川，曾在2017年6月參與當時由國務院法制辦組織的專家研討會，昨天，他向新京報記者解讀了這一行政法規的來龍去脈。
焦點一：為何要對重大行政決策立法？
“推進行政決策科學化民主化法治化”
《暫行條例》總則明確，制定《暫行條例》是為了健全科學、民主、依法決策機制，規範重大行政決策程序，提高決策質量和效率，明確決策責任。
《重大行政決策程序暫行條例》已經醞釀了很長時間。
中國行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授莫於川介紹，行政決策行為是否要納入法治的軌道、通過立法來有效地加以約束，以前學術界是有不同的看法的。後來學術界的看法逐漸統一，形成共識，覺得還是要立法。
政府機關的各種外部管理被稱為“行政行為”。莫於川說，過去，學術界一直沒有把行政決策作為行政行為的一種類型，教科書和法律文件中也是如此。當時認為，行政是沒有決策的，都是貫徹黨委的決策，政府組織執行。因此，沒人去研究行政決策。後來發現，其實政府也是有決策的，有些事黨委沒有管，是政府在決策；有些事黨委決策了，政府在執行的時候要進一步決策。在行政法學的理論體中，行政行為的源頭是決策，學術界認為，推進依法行政、建設法治政府，要從源頭開始。行政決策如果不規範、不合理、不科學，不能不負責。前些年，學術界形成共識，要對行政決策進行規範。
在2017年的專家研討會上，專家學者一致認為，對重大行政決策程序進行立法非常必要且有重大的現實意義。決策是行政權力運行的起點。規範決策行為特別是重大行政決策行為，是規範行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。立法將有助於推進行政決策科學化、民主化、法治化。
對重大行政決策進行規範，已經成為大多數地方政府的共識。截至2017年6月，我國已有17個省級政府和23個較大的市政府出臺了規範重大行政決策程序的規章。各個地方的做法不同，有的是地方政府規章、規範性文件，有些地方是人大常委會制定地方性法規。
焦點二：為何要規範程序而非行為？
“通過保證程序公正來保證實體公正”
《暫行條例》明確了重大行政決策事項範圍、作出程序和調整程序。
依據《暫行條例》，合法性審查、集體討論決定為重大行政決策的必經程序。《暫行條例》還明確了公眾參與、專家論證、風險評估程序的適用情形及具體要求，如：除依法不予公開的決策事項外，應當充分聽取公眾意見；專業性、技術性較強的決策事項應當組織專家論證；決策實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，應當組織風險評估。
“約束政府決策行為，到底是要先解決實體問題還是解決程序問題？”莫於川說，決策行為比行政規劃、行政強制等其他行政行為更復雜，內容多樣，需要考慮的因素非常多，很難簡單地從實體方面進行有效約束，所以，學術界認為首先應該從程序方面加以約束。
“整個決策的過程，我們只要能首先保證程序公正、程序規範，就至少保證了三分五分。”莫於川說，這樣走完整個程序以後，即便有失誤，也不會差到哪裡去。這樣，就是通過保證程序公正保證了實體的公正。
焦點三：為何採取政府立法方式？
“這是政府系統對行政決策行為的自我約束”
規範重大行政決策，應由人大立法還是政府立法？莫於川介紹，在中央政府層面，關於立法的討論一直在進行。
在2017年舉行的專家研討會上，專家學者認為，應把由全國人大制定一部行政程序法作為行政決策程序立法的重要目標，現階段先行制定一部行政法規進行必要探索並積累經驗也有一定的道理。
近日出臺的《重大行政決策程序暫行條例》是行政法規，莫於川說，這是政府系統對行政決策行為的自我約束。《暫行條例》是一個過渡，因為轉型需要一個階段，政府先嚐試，積累經驗，逐漸修改，以後就可以上升為法律，也就是人大立法來約束政府的行為，這體現了立法走向精細化、民主化、科學化和漸進性發展的特點。
宋玉成律師說，重大行政決策的監督規範與我們每個人息息相關，我們關注的徵地拆遷領域的決定往往都屬於重大行政決策，如果實現有效監督和規範，將對所有拆遷戶都是重大的好消息。
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