導讀
2019年1月30日，北京市高級人民法院下達裁定書，維持了下級法院對廣州柏賽羅藥業有限公司（柏賽羅）起訴國家市場監管總局行政不作為一案的決定，駁回了柏賽羅上訴。
2018年4月10日，柏賽羅請求國家市場監管總局調查深圳衛計委和全藥網的行政壟斷行為。在訴訟中，柏賽羅聲稱，國家市場監管總局至今沒有履行其法定義務，要求法院頒佈強制令以使國家市場監管總局展開調查。北京市第一中級人民法院此前曾對此訴訟作出裁決，認為柏賽羅不具備起訴資格，裁定駁回起訴。在上訴中，北京市高院維持了這一裁定認為藥企與所舉報行政壟斷“無直接利害關係”。以下為二審行政裁定書。
北京市高級人民法院行政裁定書
（2018）京行終6353號
上訴人（一審原告）廣州柏賽羅藥業有限公司，住所地廣東省廣州市花都區新華鎮東秀一橫路9號。
法定代表人貝慶生，總經理。
委託代理人陳碧寧，廣州柏賽羅藥業有限公司職員。
被上訴人（一審被告）國家市場監督管理總局，住所地北京市西城區三里河東路8號。
法定代表人張茅，局長。
委託代理人陳立波，國家市場監督管理總局工作人員。
…
柏賽羅公司向一審法院訴稱，柏賽羅公司針對深圳市衛生和計劃生育委員會（以下簡稱深圳衛計委）和深圳市全藥網藥業有限公司（以下簡稱全藥網）的壟斷行為，於2018年4月10日向市場監管總局寄送了《監督申請書》，請求市場監管總局查處深圳衛計委和全藥網的壟斷行為、全藥網違反兩票制和違反藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動的違法行為，市場監管總局至今未履行其監督查處壟斷行為的法定職責。 深圳市衛計委只允許一家採購組織提供藥品集團採購服務，限定深圳市公立醫院、藥品生產企業使用全藥網提供的服務。全藥網又實施了限定藥品配送企業的壟斷行為，該行為限制了醫療機構選擇藥品配送企業的自主權，是違反《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱反壟斷法）第三十二條的壟斷行為。綜上，請求判決市場監管總局履行監督查處深圳衛計委和全藥網壟斷行為的法定職責。
市場監管總局向一審法院辯稱：1.市場監管總局已經履行法定職責。2016年原中華人民共和國國家發展和改革委員會價監局根據企業和行業協會的反應，對深圳市衛計委推行公立醫院藥品集團採購改革試點過程中涉嫌濫用行政權力排除限制競爭的行為進行了調查。目前該案件仍在處理過程中，不能重複查處。針對柏賽羅公司舉報涉及的全藥網違反兩票制和違反藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動的事項，市場監管總局已轉原國家食品藥品監督管理總局處理。2.柏賽羅公司不具有提起本案訴訟的原告資格。反壟斷法的立法目的在於保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展。市場監管總局是否就柏賽羅公司舉報事項開展調查或處罰，對柏賽羅公司的權益不產生直接影響，故其不具有提起本案訴訟的原告資格。綜上，請求法院判決駁回柏賽羅公司的訴訟請求。
一審法院經查：2018年4月11日，市場監管總局收到柏賽羅公司提交的監督申請書，監督請求為：1.請求查處、糾正深圳衛計委在深圳市公立醫院藥品集團採購中的行政壟斷行為；2.請求查處、糾正全藥網在深圳市公立醫院藥品集團採購中違反兩票制的違法行為；3.請求查處、糾正全藥網在深圳市公立醫院藥品集團採購中違反藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動的違法行為。後認為市場監管總局不履行法定職責，於2018年7月2日向一審法院提起訴訟。
一審法院認為，關於柏賽羅公司要求市場監管總局履行查處全藥網違反兩票制和藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動的職責一節，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第四十九條第三項規定，當事人提起行政訴訟應當具有事實根據。《藥品招標代理機構資格認定及監督管理辦法》第二十三條第一款規定，藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動。對進行藥品經營性交易的，視為無證經營藥品，由藥品監督管理部門按照《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱藥品管理法）的有關規定依法處理。而《關於在公立醫療機構藥品採購中推行“兩票制”的實施意見》中規定：“對企業違反‘兩票制’要求的情況，食品藥品監管部門應當及時通報所在省份藥品集中採購機構。涉嫌犯罪的，依法移送公安機關。”根據前述規定，柏賽羅公司的舉報涉及的全藥網違反兩票制和藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動的行為，市場監管總局並不具有查處職責。因此，柏賽羅公司要求市場監管總局針對該申請履行法定職責而提起的本案訴訟不具有事實依據。
關於柏賽羅公司要求市場監管總局履行監督查處深圳衛計委和全藥網壟斷行為的法定職責一節，行政訴訟法第二條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。據此，本案的焦點在於柏賽羅公司以其主張的受害者地位，是否具有進一步通過行政訴訟等法律途徑，要求市場監管總局履行監管職責的請求權。
首先，行政機關履行法定職責，其首要任務在於維護公共利益。為此，行政機關需要對多元利益進行綜合考量和權衡，並在此基礎上合理配置和使用行政資源，以確保其監管職責能夠得以全面有效的行使，公共利益能夠得到有效的保護。不特定相關公眾基於行政機關對行政管理秩序的維護而客觀上獲得的利益，屬於“公共利益的片斷”，即所謂“反射利益”,尚不足以構成行政訴訟法上所指的合法權益。只有當行政機關不僅有為不特定相關公眾的共同利益，更有為特定個人利益而啟動行政程序的法定義務時，行政機關履行職責才具有保護個人合法權益的功能，特定主體方有資格基於個人利益而請求行政機關履行職責。
其次，市場監管總局應當且僅應當為整個市場之秩序及所有消費者之共同利益而依法全面履行其監管職責。根據反壟斷法第一條的規定，為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。但對於壟斷行為的監管並不直接對個別消費者所涉及的權利衝突和市場糾紛進行考量和處理，其保護的消費者合法權益，應當且僅應當是所有不特定消費者的集合性權益。市場監管總局通過對整個市場依法實施有效的監管，維護有序的市場秩序，保障所有的市場主體能夠公平地參與市場競爭，從而實現對所有消費者共同權益的平等保護。因此，個別消費者或者柏賽羅公司所主張的受害者並不具有要求市場監管總局為其個人利益而履行監管職責的請求權。因此，柏賽羅公司因要求市場監管總局履行對壟斷行為進行調查的法定職責而提起的本案訴訟，亦應予以駁回。
綜上，一審法院依照《最高人民法院關於適用＜行政訴訟法＞的解釋》第六十九條第一款第一項的規定，裁定駁回柏賽羅公司的起訴。
柏賽羅公司不服一審裁定，以一審裁定適用法律錯誤、上訴人自身合法權益受到壟斷行為侵害、被上訴人依法應履行監督職責等提起上訴，請求二審法院撤銷一審裁定，判決被上訴人履行監督查處深圳市衛計委和全藥網壟斷行為的法定職責。
市場監管總局堅持一審答辯意見，對一審裁定沒有提出異議。
本院認為，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應以其與行政行為有利害關係為前提條件。根據行政訴訟法第四十九條第一項規定，提起行政訴訟的原告應是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織。行政訴訟法第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第一項規定，不符合行政訴訟法第四十九條規定的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。前述法律所述有利害關係的公民、法人或者其他組織，是指其合法權益可能直接受到行政行為侵害的特定利害關係人，而非不特定的社會公眾。
根據反壟斷法第一條的規定，為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。但對於壟斷行為的監管並不直接對個別生產或經營企業等主體所涉及的權利衝突和市場糾紛進行考量和處理，其保護應當是所有不特定消費者和各市場主體的集合性權益。
市場監管總局通過對整個市場依法實施有效的監管，維護有序的市場秩序，保障所有的市場主體能夠公平地參與市場競爭，從而實現對所有消費者和市場主體共同權益的平等保護。參照《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》第五條規定，任何單位和個人均有權向工商行政管理機關舉報涉嫌壟斷行為，但只有在舉報人與所舉報的事項存在法律上利害關係的情形下，舉報人方能針對行政機關職責履行行為提起行政訴訟。因此本案中，柏賽羅公司以所主張的作為參與2016年深圳市公立醫院藥品集團採購的藥品生產企業的受害者地位，其並不具有要求市場監管總局為其企業利益而履行監管職責的請求權。柏賽羅公司要求市場監管總局履行監督查處深圳市衛計委和全藥網壟斷行為的職責，但市場監管總局是否就深圳市衛計委和全藥網構成市場壟斷、是否開展調查或處罰，並非對柏賽羅公司的合法權益產生直接影響。因此，柏賽羅公司與請求市場監管總局履行上述職責之間不具有行政法律上的利害關係，其不具備提起本案訴訟的原告資格。
另，關於柏賽羅公司要求市場監管總局履行查處全藥網違反兩票制和藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動的職責一節，根據行政訴訟法第四十九條第三項規定，當事人提起行政訴訟應當具有事實根據。《藥品招標代理機構資格認定及監督管理辦法》第二十三條第一款規定，藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動。對進行藥品經營性交易的，視為無證經營藥品，由藥品監督管理部門按照藥品管理法的有關規定依法處理。而《關於在公立醫療機構藥品採購中推行“兩票制”的實施意見》中規定：“對企業違反‘兩票制’要求的情況，食品藥品監管部門應當及時通報所在省份藥品集中採購機構。涉嫌犯罪的，依法移送公安機關。”
參照前述規定，柏賽羅公司舉報涉及的全藥網違反兩票制和藥品招標代理機構不得從事藥品經營活動的行為，市場監管總局並不具有查處的法定職責。因此，柏賽羅公司要求市場監管總局針對該申請履行法定職責而提起的本案訴訟亦不具有事實依據。綜上，一審法院認定事實清楚，適用法律正確，裁定駁回柏賽羅公司的起訴並無不當，本院應予維持。柏賽羅公司的上訴請求和理由，缺乏事實和法律依據，本院不予支持。據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，裁定如下：
駁回上訴，維持一審裁定。
本裁定為終審裁定。
審判長 馬宏玉
審判員 趙世奎
審判員 賈宇軍
二〇一九年一月三十日
法官助理 莫 非
書記員 魏 彬
（本文源自中國裁判文書網。）
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