摘要：我國《行政訴訟法》實施近二十年來，對於保障公民權利，監督行政機關依法行政起到了重要作用。但是由於《行政訴訟法》受案範圍相對狹窄，在許多情況下，公民、法人或者其他組織的合法權益雖然受到了違法行政行為的侵犯，卻因為不屬於法律規定的受案範圍，使得他們的合法權益得不到法律的保護。隨著我國經濟水平的發展和行政法制的逐步完善，修改完善行政訴訟制度、擴大行政訴訟受案範圍的呼聲越來越高。因此，反思我國行政訴訟受案範圍存在的不足，完善我國《行政訴訟法》有關受案範圍的規定，勢在必行。
一、行政訴訟受案範圍及其意義
行政訴訟受案範圍，又稱“行政審判權範圍”或者“可訴行為範圍”，是法律規定人民法院受理行政案件的範圍。受案範圍在行政訴訟中具有重要意義：對法院而言，受案範圍是受理案件、解決爭議的依據，體現了法院對行政行為進行司法審查的界限；對行政機關而言，受案範圍體現了行政權力應受法院監督的範圍；對公民、法人和其他組織而言，受案範圍意味著是他們請求人民法院對其合法權益受違法行政行為的侵犯給予司法救濟的權利。因此，行政訴訟受案範圍體現了在行政訴訟中的司法權、行政權和公民權三者的關係。一個國家行政訴訟受案範圍的大小直接反映了這個國家行政法治的水平，也體現了這個國家法律對公民權利保護的程度和範圍。完善行政訴訟的受案範圍，對於保障基本人權、促進依法行政、完善社會主義民主與法治，無疑起重要作用。
二、我國行政訴訟受案範圍的現狀
（一）受案範圍的確定標準
我國行政訴訟受案範圍的確定標準符合我國政治制度的特點，即我國是人民民主專政的國家，政體上實行人民代表大會制度，人民代表大會是國家的權力機關，行政機關由權力機關產生，受權力機關監督，對權力機關負責，是權力機關的執行機關。基於此，對於憲法和有關組織法規定的、屬於權力機關職權範圍內的事項，如受理並審查、撤銷行政機關違憲和違法的行政立法事項，目前就不屬於行政訴訟的受案範圍。
（二）受案範圍的確定方式
根據現行《行政訴訟法》和最高人民法院2000年3月10日公佈的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），我國採用了兩種方法規定法院受理行政案件的範圍，即概括式和列舉式。
1、行政訴訟受案範圍的概括式規定
概括式是對法院受理行政案件的範圍作出原則性統一的規定。例如：《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《解釋》第1條第1款規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。”這些規定都是採用概括的方式規定了行政訴訟的範圍。
2、行政訴訟受案範圍的列舉式規定
列舉式是對法院應該受理和不能受理的案件從行為的角度加以列舉，包括肯定列舉式和否定列舉式。
肯定列舉式如《行政訴訟法》第11條第1款，列舉了八項具體行政行為作為行政訴訟的受案範圍，包括：對行政機關行政處罰不服的；對行政機關行政強制措施不服的；認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答覆的；認為行政機關不履行保護人身權、財產權的法定職責的；認為行政機關沒有依法發給撫卹金的；認為行政機關違法要求履行義務的；認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。
否定列舉式如《行政訴訟法》第12條，排除了下列行政行為的可訴性：國防、外交等國家行為；行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。《解釋》第1條第2款進一步明確了下列行政行為不可訴：公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；調解行為以及法律規定的仲裁行為；不具有強制力的行政指導行為；駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為；對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。
三、我國行政訴訟受案範圍存在的不足
根據1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》，我國關於行政訴訟受案範圍的規定採用概括式、肯定式列舉和否定式列舉(排除列舉)的立法方式。在我國的司法實踐中，新的行政爭議不斷湧現，彰顯行政訴訟的受案範圍明顯過窄，公民憲法層面的權利得不到有效救濟。雖然最高人民法院於2000年3月10日公佈《最高人民法院關於執行中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)，以司法解釋的形式略微擴大了行政訴訟的受案範圍，但這只是小範圍的添補，沒有發生實質性的變化，以至於行政訴訟法在保護公民權利和制約行政權方面明顯存在不足，主要表現在以下幾個方面：
（一）立法模式混亂
《行政訴訟法》第二條規定以概括的方式對行政訴訟受案範圍做了原則性的規定，第十一條以肯定的方式列舉了八項具體行政行為作為行政訴訟的受案範圍，將行政訴訟受案範圍限於行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產權的具體行政行為，除法律另有規定，對涉及政治權利或其他權利的行政行為則排除於行政訴訟受案範圍之外。而且第十一條對可訴行政行為的肯定性列舉，有時以行政行為的性質為劃分標準，如行政處罰、行政強制措施；有時以行政行為的內容為劃分標準，如侵犯法定的經營自主權，違法要求履行義務的；有時以作為和不作為為劃分標準，如拒絕頒發許可證和執照，沒有依法發放撫卹金，拒絕保護人身權和財產權等。這種以多元標準面目出現的肯定性列舉，其結果必然導致受案範圍相互交叉或者重複甚至遺漏的現象。第十二條又採用了否定的方式列舉了四種不可訴的行政行為，《若干解釋》第一條第二款將不可訴的行政行為擴大為六類，由此造成那些處於肯定和否定範圍之外的行為，如行政裁決行為，技術鑑定行為等能否進入行政訴訟就成了法律盲區。
（二）可訴行政行為過窄
從以上的規定可以看出，我國現行行政訴訟受案範圍僅限於外部的、具體的、涉及人身權與財產權的行政行為。對公民權益影響重大的抽象行政行為、內部行政行為、終局行政裁決行為等都被排除在受案範圍之外。筆者現結合我國行政訴訟制度對以下三種行政行為排除於受案範圍之外的弊端做簡略分析：
我國《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在受案範圍之外，不利於保護行政相對人的合法權利。眾所周知，具體行政行為是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的，但抽象行政行為是針對普遍對象做出的，具有反覆適用性，一旦違法，將會給許多人造成損失。法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟，某一具體行政行為被判決撤銷或變更後，而作為該行為依據的行政抽象行為依然存在，並可能被反覆適用，其結果必然導致相同的違法行政行為的再現，產生不必要的重複訴訟。而且，由於缺乏對抽象行政行為強有力的外部制約機制，抽象行政行為違法問題日趨嚴重，有些地方和部門利用手中的行政立法權，肆意擴張本地區本部門的權限，違法徵收財物、攤派費用、設置勞役，造成相對人的合法權益得不到保障。
我國《行政訴訟法》將內部行政行為排除在受案範圍之外，使行政機關工作人員喪失了司法救濟的權利和機會。行政機關對其工作人員的人事管理行為，不僅涉及到該工作人員的職務權利和義務，也涉及到工作人員的公民權利和義務。例如，根據《中華人民共和國行政監察法》第二十條第三款的規定，檢察機關有權責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明。這一行政行為主要適用於國家工作人員，且也是對人事事項採取的強制行政措施，但這一行政行為涉及的不是工作人員職務上的權利義務，而是公民的權利義務，即人身自由權。
四、我國行政訴訟受案範圍的完善
（一）實行可以審查的假定原則依照我國現行憲法的有關規定，公民的合法權益因國家機關或者國家機關工作人員的違法失職行為受到侵犯而遭受損失的，有依法提起訴訟和要求賠償的權利。而行政訴訟的主要目的就是保護公民、法人或者其他組織的合法權益免遭違法行政行為的侵犯，並在受到侵犯造成損害時提供及時有效的司法救濟，即只要行政相對人的合法權益受到違法行政行為侵犯就有權提起行政訴訟。因此，實行可以審查的假定原則是實現行政訴訟目的的需要。行政行為原則上都假定屬於能夠審查的行為，除例外情況外，一切行政行為都可以接受司法審查，無須法律明文規定。
（二）改變受案範圍的確定方式
我國行政訴訟受案範圍的確定方式應由概括式的規定和肯定列舉式、否定列舉式並存的混合式受案範圍確定方式，改為概括式與只存在否定列舉式的混合式確定方式。對於哪些行政行為屬於法院審查的範圍採用概括方式規定，即公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益時，有權向人民法院提起行政訴訟；對於法院不宜受理的行為採用列舉排除的方式加以規定，即凡是法律明確排除的行為，法院不得受理，除此之外，都屬於行政訴訟的範圍。這種方式大大拓寬了行政訴訟的受案範圍，更加符合立法精神和憲法原則。“國外的經驗告訴我們，概括式（肯定概括加否定列舉）的立法模式是目前很多國家普遍採取的一種模式”，並且“是各國行政訴訟發展到成熟階段的共同特徵”。
（三）擴大保護相對人合法權益的範圍
人身權和財產權是行政相對人最基本的權益，應當受到行政訴訟制度的保護，但行政訴訟不能僅限於此，公民等行政相對人一方依照憲法和法律享有的其他一系列權利同樣應得到行政訴訟法的保護。除了人身權和財產權之外，我國憲法和法律對公民一方的基本權利還包括其他大量合法權益，如果把受案範圍只限於針對人身權和財產權，就會導致公民一方依照憲法和法律享有的其他一系列權利得不到行政訴訟法的保護。“現階段隨著社會政治經濟體制改革的深化以及我國已經簽署的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會文化權利國際公約》的要求，再加上我國有關公民財產權、人身權以外的其他權利方面的法律、法規體系已經建立，因此侵犯有關公民財產權、人身權以外的其他權利的行為也應該納入司法審查的範圍。”
五、結語
總之，行政訴訟法中規定的受案範圍，決定了公民、法人及其他組織，在權利受到侵犯時是否能夠享有法律救濟權，隨著國家法治化水平的不斷提高，人們權利意識的不斷增強，反思和完善行政訴訟的受案範圍，對充分保護行政相對人的合法權益，嚴格控制行政權力濫用，維護社會的穩定具有重要意義。
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