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2019年3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过《中华人民共和国外商投资法》（以下简称“《外商投资法》”），自2020年1月1日起施行，现行《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》（以下简称“外资三法”）同时废止。这意味着统一的外商投资基本法终于问世，标志着我国迈向制度型开放的重要一步，昭示了我国坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。
一、《外商投资法》出台背景及重要意义
《外商投资法》的出台具有深刻的国内外背景和重大的历史意义。就国内而言，我国经济社会持续快速发展后进入新常态，面临转型升级，现行的“外资三法”已经难以适应制度性开放的要求。从2013年以来，我国陆续设立的自由贸易试验区对准入前国民待遇加负面清单的管理模式，简政放权放管服改革，持续优化营商环境等方面进行了卓有成效的探索并形成了可复制推广的经验。《外商投资法》的出台标志着我国从政策型开放走向制度型开放，是我国构建国际高标准的自由化便利化营商环境的重要举措。
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“外资三法”已经无法适应现实需要
1979年，改革开放第二年，我国第一部外商投资企业法——《中外合资经营企业法》就已经诞生。1986年和1988年，我国《外资企业法》和《中外合作经营企业法》相继出台。“外资三法”及相关实施性、配套性法规和规章共同形成我国外商投资法律体系，并在此基础上形成了我国现行外资管理格局，为利用外资和扩大改革开放提供了坚实的制度保障。截至2018年底，我国累计设立外商投资企业约96万家，累计实际使用外资超过2.1万亿美元，外商投资已经成为我国经济社会发展的重要力量。
经过40年的发展，国际国内形势发生了深刻变化，外商投资领域愈加宽广、形式日益多样，对外资待遇、政府管制、产权保护等方面投资环境提出一系列新要求，早期的“外资三法”从立法模式到具体规定均难以适应当今社会发展的需要。具言之，“外资三法”从组织形式出发将并无实质差异的外商活动区分为合资、合作和独资三种企业形式分别立法，属于典型的企业组织法，造成法律规定上的重复，导致法律实施和适用的繁琐；“外资三法”是在我国外资管理经验极为匮乏的情况下制定的，为了使改革开放引进外资有法可依，在立法导向上偏向于组织、管理和监督，外资管理上以行政审批为主要手段、全链条全周期审批，关注外资企业“从生到死”的整个生命周期，不符合当前行政放权、市场主导、企业自主的趋势要求；“外资三法”的一些内容已经被其后颁布的《公司法》、《合伙企业法》、《合同法》、《物权法》、《民法总则》等法律所替代，还有一些规定与新法存在抵牾和冲突，一些国际通行的外商投资法律制度，如竞争中立、反垄断审查、国家安全审查、产权保护、技术转让、政策透明度等内容没有规定或规定达不到国际通行标准。
法律制度作为上层建筑要随着经济的发展和需要进行相应的调整，“外资三法”已经无法适应现实需要，制定新的、统一、系统的《外商投资法》就显得尤为重要。
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《外商投资法》的出台具有深厚的实践基础
《外商投资法》从2018年年末提交全国人大，短短三个月内进行了三次审议并获通过，创下当代我国法制史上最快的立法速度记录，但这并不说明该法的出台存在草率之嫌。其实，早在2011年《外商投资法》的修法研究工作就已经启动了，2015年就公布了《外国投资法（草案征求意见稿）》。与此同时，从2013年开始，我国陆续设立上海、天津、福建、广东等12个自由贸易试验区，暂停“外资三法”相关规定的实施，探索推行准入前国民待遇加负面清单管理模式，实行放管服改革，清理相关法律制度，出台配套措施，总结提炼经验并推广复制，为《外商投资法》的制定积累了深厚的实践基础。相较第一稿，《外商投资法》从原来的170条锐减到42条，名称、体系结构和具体内容均发生了重大变化，这恰恰说明了该法是在长期调研、广泛征求各方意见、充分吸收国际国内实践经验、主动回应社会关切、广泛凝聚各方共识的基础上形成的。
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构建扩大对外开放的制度保障
40年来我国经济发展所取得的成绩离不开改革开放的政策，新时代高质量的发展同样也离不开更加开放的政策。我国开放的大门不会关闭，只会越开越大。尽管，近些年世界经济面临深刻调整，保护主义、单边主义抬头，“逆全球化”暗流涌动，不确定因素依然很多，风险挑战加剧。《外商投资法》的出台表明我国以法律的形式向全世界宣示促进保护外商投资、支持贸易投资自由化便利化、积极推进开放型世界经济建设的鲜明态度和坚定立场。
《外商投资法》的出台以法律的形式为外商投资提供了制度性保障和制度性优惠。我国对外开放之路实现了从以经济特区、开放城市为代表的“政策型开放”，到加入世界贸易组织后的“商品和要素流动型开放”，再到以法律、规则和制度来规范经济行为保障开放的“制度型开放”的质的飞跃。制度型开放带来制度性优惠，外商投资和国内投资取得一样的公平营商环境、受到全方位的保护、市场主导地位得到法律确认、以及通过对引资主体的追责来进一步保障外资利益表达和权利维护等。
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建立国际高标准的国内投资法制
《外商投资法》体现出我国极高的立法水平，体系上实现了统一立法，集中规范外商所关心的核心内容，重点突出外资的促进与保护，具体制度规定已经实现和国际投资规则的很好衔接，某些方面的自由化便利化标准已经明显高于国际通行标准。我国对外签订的投资协定和自贸协定中的一些重要条款已经直接纳入到《外商投资法》中了，如征收和补偿、外资收益自由转出、知识产权保护、禁止强制技术转让、外资政策透明度和竞争中立等。代表现行投资自由化程度最高的准入前国民待遇加负面清单模式也已经成为《外商投资法》的核心内容了。《外商投资法》的出台，不仅确立了我国高标准的外资保护水平，同样对全球贸易投资自由化便利化发展起到示范引领作用。
二、《外商投资法》的主要特色与创新
较“外资三法”，《外商投资法》的特色与创新十分明显，立法模式上实现了从企业组织法向投资行为法转型；价值导向上从准入后向准入前的国民待遇转变，更为全面的落实国民待遇原则；核心内容上已经把侧重点从审批转向外资的促进与保护；政府角色上已经从单纯的管制过渡到管理和服务并重。
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立法模式——从企业组织法向投资行为法转型
《外商投资法》实现了从企业组织法向投资行为法的转型，符合国际通行的立法模式。“外资三法”主要规制外商投资企业的组织形式和设立变更，这些内容并非外商投资企业所特有，必然导致与其后颁布的《公司法》和《合伙企业法》内容上的重复。“外资三法”之间的重复规定也同样存在。《外商投资法》第31条明确规定企业组织形式、组织机构及其活动准则由《公司法》和《合伙企业法》来调整，没有法律明文规定的企业组织运营等方面的内容，外资企业和内资企业一样享受充分的自治权利。《外商投资法》淡化行政审批色彩，专注于外商投资特色的外资界定、准入、促进、保护、管理、审查等内容的调整。
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价值导向——从准入后向准入前的国民待遇转变
《外商投资法》第4条规定：“国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。前款所称准入前国民待遇，是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；所称负面清单，是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。”我国实现了与国际高标准外国投资准入制度接轨。“外资三法”时期的外国投资和外国投资者享受的国民待遇仅限于准入后的经营、管理、运营、处置等，而是否能进入国内投资要经过专门的申请和审批程序。准入前的国民待遇实际上将外资的国民待遇扩展到外商投资的设立、取得和扩大这一阶段。负面清单实际上是国民待遇的例外措施，即不在负面清单之列就属于准入领域，这种原则例外一并规定的方式极大的提高了政策的透明度和效率。准入前国民待遇加负面清单管理模式的另一层意思是要进一步取消外商投资在某些领域获得的超国民待遇，实现国内外投资和投资者真正的、全面的无差别待遇。为此，《外商投资法》还通过第9条平等适用国家支持政策，第16条公平竞争参与政府采购，第30条适用内外资一致的条件和程序进行申请审批等条款来全面实施准入后国民待遇。
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核心内容——侧重点从审批向促进保护转移
“外资三法”注重管制，外资企业的自治空间受到较大的限制。2015年商务部网站上公布的《外国投资法（草案征求意见稿）》，被学者评价为在管理模式上延续旧有的主体管制模式，在法律定位上从私法本位转向公法本位却又背离公法原则，依然徘徊于自治与管制之间。最终通过的《外商投资法》的侧重点已经转向外资的促进和保护，从条文数量来看，第二章投资促进部分共有11条，第三章投资保护部分共有8条，如果再加上总则部分相关条款，投资促进保护的内容将接近整个《外商投资法》的2/3。
具言之，《外商投资法》第1条准确阐明立法宗旨，即为了进一步扩大对外开放，积极促进外商投资，保护外商投资合法权益，规范外商投资管理，推动形成全面开放新格局，促进社会主义市场经济健康发展。投资促进一章对国家实行高水平投资自由化便利化政策，建立和完善外商投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境（总则第3条第2款）进行了具体规定，如涉及外商投资利益的法律规范要征求外商投资企业的意见并及时公布（第10条），提供咨询和服务（第11条），加强国际交流和合作（第12条），推行试验措施鼓励引导外商投资（第13、14条），公平竞争参与政府采购（第15条），依法融资（第16条），地方政府优化服务（第17、18条）等。投资保护一章，对加强外商投资企业产权保护，如征收补偿（第20条）、资本收益转移（第21条）、知识产权保护和不强制技术转让（第22条）等；强化对涉及外商投资企业规范性文件制定的约束（第24条）；行政机关及其工作人员保守商业秘密、地方政府信守诺言（第23、25条）；完善外商投资企业投诉维权机制（第26、27条）进行了详细规定。
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政府角色——从管制向管理服务并重转变
“外资三法”强调的是政府对外资的管制，尽管后来出现了一些全国性和地方性的制度给予外商投资各种形式的便利和服务，但始终没有改变政府的管制主体的角色。较“外资三法”，《外商投资法》还有一个明显的特色就是，除了政府要履行必要的管理职责外，增加了4条“不得”或“应该”的强制性义务性条款，并且在第29条规定了，行政机关工作人员在外商投资促进、保护和管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，或者泄露、非法向他人提供履行职责过程中知悉的商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这使得政府的服务不再是宣示性的，而是可追责的强制性义务。《外商投资法》对行政机关及其工作人员的义务性规定包括，不得利用行政手段强制转让技术（第22条）；对知悉的商业秘密，应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供（第23条）；制定规范性文件，没有法律、行政法规依据的，不得减损外商投资企业的合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预外商投资企业的正常生产经营活动（第24条）；应当履行依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对损失予以补偿（第25条）；外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决，还可以依法申请行政复议、提起行政诉讼（第26条）。上述规定应该算得上我国法律首次全面的将政府及其工作人员的服务职责上升为法律义务并规定了法律责任，可见政府在《外商投资法》中的角色已经不再是单纯的管理者，而是以服务为主，管理引导为辅。
三、《外商投资法》的进一步完善
《外商投资法》是我国新时代在统筹国际国内两个大局，适应我国经济社会高质量发展，坚定不移推进对外开放政策，积极有效利用外资，实现更高标准投资自由化便利化措施的制度保障。与此同时，我们也要看到《外商投资法》只有42条，只是框架性、原则性的规定，要全面落实还需要相应得实施条例细则和清晰的司法解释。
进一步完善《外商投资法》的配套措施，至少可以从以下几个方面着手。一是进一步明确“外商投资”的定义，尽管《外商投资法》第2条对外商投资进行了简单定义，但实践中的认定远比该条规定的情形复杂，如外商投资的认定是采用注册地原则还是实际控制标准，对于目前国际常用的协议控制（VIE）方式形成的投资实体能否认定为外商投资，这些问题都必须尽快明确；二是港澳台投资定性问题，尽管港澳台都是中国的一部分，但是他们又是单独的关税区。“外资三法”一直将港澳台投资视为外商投资。从本质上讲，港澳台投资既不同于外资也不完全同于内资，应当给予其明确的特殊待遇加强激励和引导，《外商投资法》对此问题并没有明确；三是地方政府权限划定问题，地方政府在制定相关政策落实《外商投资法》时，可能出现各自为政、地方保护主义等，也可能出现给予外商过渡的优惠待遇等情况，这需要对地方政府的权限进行统一规范和明确指引；四是外商投资的救济问题，《外商投资法》中规定的投诉工作机制，其性质是调解还是行政性的，能否进行行政复议和行政诉讼均需进一步明确；五是外商投资企业的安全审查、信息报告、涉及外商投资企业政策法规信息公开等的措施均需要进一步细化。
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